宿迁市宿豫区农业水价综合改革试点效应和难点分析

宋成武

（宿迁市宿豫区水务局，江苏 宿迁 223801）

宿迁市宿豫区作为全国农业水价综合改革试点区，立足农业水价问题和农业供水特点，按照先建机制后改革的推进程序，围绕可复制、可推广的改革目标，已经完成了农业水价综合改革试点任务，现结合试点效应和难点问题进行分析总结（本基金项目所用面积单位均为亩）。

1 试点前农业水价存在的问题

农业水价制度针对性不强，农户缺乏节约用水的自律意识。主要表现在：水利工程供水收费仅仅局限于“补偿”成本性质，既没有严谨的成本测算方法支撑，也未形成农业水价制度范畴的定价、核算、调价、补贴等运行机制。实际操作时，水管单位实行“按需定供”的农业供水模式［1］，水费收取实行按种植分类（水田、旱作物、经济作物、水面养殖）、分供水条件（自流、提水两种形式）按亩收费，形成了农户用水的无约束状况：无节制引水（根据经验判断随时引水，特别是自流引水）、无秩序引水（私自架设机泵根据方便程度随时引水）、无额外经济负担引水（按亩交纳了水费就有引水、用水权）、无有效管理引水（乡村组不管，供水单位管不了），以致节约用水自律意识完全丧失。

末级渠系缺乏计量设施，推行终端水价缺乏有效的工程基础。虽然对干、支渠进行了防渗处理，在供水节制位置可以实现供水计量，但斗渠以下供水系统由于缺乏供水计量设施，实施终端水价管理实际上是不可能的，这也是实行“按亩分类收费”的原因存在。干、支渠系完成了防渗处理，减少了沿途输水损失，缩短了供水时间，但至斗渠以下末级供水系统，却是无约束的粗放用水，故形成了上游供水、下游排水的局面，使得灌区节水改造效果并不显著。

2 试点后形成的典型经验

2.1 确定灌区类型，并进行合理分类

由于灌区水系条件和工程布局的差异，使得不同灌区间存在无法类比的供水成本，同一灌区内也因供水条件不同而产生成本差别。为此，应该依靠灌区供水条件对灌区进行合理分类，以确定各级财政的补贴水平。同一灌区内也应该围绕供水条件、供水水效、水源状况等因素进行供水区域划分，制定差别而均衡的水价体系，既体现水价与供水成本的匹配，也体现个性水价对供水产生公共成本的分摊与补偿。

2.2 实行成本监审，并施行行政审批

依靠供需双方协商机制形成水价，会受到供水方被动性约束等因素的制约，而依靠市场机制的调节又与农业供水产出的低效现实不相适应。因此，以灌区分型为基础形成的水价体系必须依靠行政措施，采取行政审批。

2.3 终端水价限价审批，并实行动态管理

通过加密末级渠系供水计量设施，可以有效地实现终端用水计量，在实施基本水价的前提下，可试行终端水价行政限价审批办法，以利于供水部门结合末级渠系管理责任，实施终端水价的动态管理。

2.4 “依价补本”体现惠农促稳的施政目标

农业水价综合改革导向的目标是促进农业节水，缓解水资源供需矛盾的约束，而不是单纯地依靠提高水价增加供水收入。实现农业节水的根本措施是多元的，防渗节水工程建设、农业耕作制度变革等都直接影响农业用水量的考核。调高农业水价作为经济措施，必须与耕地的用水条件相结合，按亩制定用水定额，实行总量控制，并融入“依价补本”的调价政策，以体现惠农促稳的施政目标。

2.5 农业节水并非“一价就灵”，节水自律是核心

农业水价综合改革导向的思路之一是，完善灌区引水工程和计量设施建设，辅以农民用水合作组织的自律管理，创设农业水价的形成、考核、调整与控制制度，从而提高农业定额外用水价格，依靠价格杠杆促进农业节水。从宿豫区农业水价改革的成果分析，种植农业的用水户对超定额用水加价并未表现应有的敏感，原因在于人均耕地仅1.6 亩左右，需求缺乏理论上的弹性，且亩均水价负担虽然占亩均种植收入的5.9%左右，但仅占人均年收入的0.5%，农民从事非农收入的提高，降低了价格杠杆的调节效应，使得节水自律教育成为核心。

3 农业水价综合改革实施效应

3.1 组建农民用水协会，实现用水户自律管理

组建农民用水协会，明确清障、地亩核实、水权分配到户、参与施工管理、质量监管等职能。并在后期持续运行中，在以下方面发挥主导作用。

（1）做好工程管理工作。协会作为田间工程产权所有者，在建立健全工程管理及考核制度的基础上，聘请专人对田间工程进行日常管理与维护，减少或避免了末级渠系供水、用水、水费收缴的矛盾。

（2）做好灌溉管理工作。聘请专人对田间用水进行调度，实施“一把锹”管水。“一把锹”管水制度发挥的桥梁作用，使供水单位、用水协会、用水户之间的用水计量得以实效推进。

（3）做好水费计收工作。根据水费计收台账，做到应收尽收。积极配合供水单位，做好超定额累进加价水费收缴、精准补贴和节水奖励资金发放等工作。

3.2 完成水权分配，形成定额节水目标

水权分配方法。以2014年度宿迁市下达的用水总量指标3.6 亿m3为分配依据，扣除宿豫区工业万元GDP 耗水量0.4 亿m3后，确定农业用水总量3.2 亿m3。水权分配具体办法：首先，区水务局印发出台了《农业水价综合改革示范区水权分配办法》，根据水权分配办法和年度用水总量指标，区水务局专文下达《关于核定分配2015年度农业灌溉水权的通知》，对各灌区、电灌站控制灌溉管理范围内年度用水总量进行分配，再由各灌区、电灌站本着科学合理、公正公平的原则，进一步细化灌溉管理范围内的水权分配。其中，水价改革项目区将水量分配至农民用水协会，农民用水协会再将水量分配至用水户。

节水效益方面。水价改革试点项目区结合不同供水区域特点分别确定了不同用水定额［2］，其中，自流灌溉区为579 m3/亩，提水灌溉区为512 m3/亩，回归水利用区和末级渠系区、土地流转区为512 m3/亩。按此定额标准估算，对比改革前用水数据，仅2.1 万亩试点项目区可节约水量约400 万m3，亩均节水近200 m3，节水效益显著。

3.3 建立补贴奖励制度，完善水价运行机制

针对农业水价综合改革精准补贴、节水奖励要求，宿豫区出台了《实行农业水价“精准补贴”，提高用水效率，促进农业节约用水的通知》《农业节水奖励基金筹集、使用与管理办法》《农业用水精准补贴资金管理办法》《农业水价“精准补贴”、节水奖励实施细则》等文件和管理制度，并相应地落实了节水奖励基金150 万元，精准补贴资金50 万元。通过细则解释和操作规范，对实施精准补贴的补贴方向、补贴对象、补贴方式、补贴标准，以及节水奖励方向、对象、标准等作出了明确规定。

3.4 明确末级渠系管护主体，落实管护责任制度

印制了《小型农田水利设施产权移交证书》，由宿豫区政府授权区水务局向农民用水协会移交产权，落实了农民用水协会作为末级渠系管护责任主体，明确管护范围、管护标准及管护职责，管护经费纳入执行的全成本水价，改变了田间工程无人组织、无人管护的状况。农民用水协会根据田块种植与承包主体的要求，主动参与家门口末级渠系及计量设施安装建设和施工监督；为确保量水精准和计量考核，主动参与项目区农田复核统计等项工作，并针对计量供水、分类水价、水费收缴的方便程度，主动对农田田块、种植类型进行整合，自筹劳力对末级渠系进行适度调整和规划落实；从自身经济利益考量，主动参与供水成本测算、建立相关台帐等方面工作，形成了有效的管理制度，明确了相应的管护责任。

4 农业水价综合改革的教训和难点

4.1 农业水价综合改革的教训

（1）宿豫区农业水价综合改革设计的用水分型改革方案，试图通过自流灌溉区、提水供水区、回归水利用区、末级渠系续建区、土地流转试点区五种类型的划分，针对不同用水类型，细化不同用水定额，形成不同的水价标准和节水奖励政策。但由于自流灌溉区水价调高受水利工程水费管理制度的约束，上限标准为18 元/亩，且按水利工程水费的规定方式进行管理。在细化农业水价综合改革方案设计时，造成相邻用水区的不公平和整个灌区供水的不均衡。为体现相邻用水区的公平和灌区供水的均衡，对自流引水灌溉区实行加价政策和统一收费，但由于缺乏政策依据，部分用水户存在抵触情绪，从而影响了农业水价综合改革的协调推进。

（2）由于灌区水系条件和工程布局的差异，使得不同灌区间存在无法类比的供水成本，即使同一灌区内也存在因供水条件不同而产生的成本差别。从财政对农业供水全成本水价的补贴要求分析，应该对独立灌区或依据灌区供水条件进行合理分类，以确定各级财政的补贴水平和责任分工。因此，在同一灌区内围绕供水条件、供水水效、水源状况等因素进行供水区域划分，制定差别而均衡的水价体系，首要条件是依据灌区供水条件对灌区进行合理分类。这项工作必须适机推进，以全面支撑农业水价综合改革。

（3）由于农业用水的“需求-价格”弹性不算太大，依靠农业水价调节杠杆，促进农业节水具有一定局限性，主要原因在于：农民从事非农务工收入的提高，降低了价格杠杆的调节效应。因此，农业节水直接、有效的措施是施行具有行政意义的“定额管理”，或称“水权分配”。

4.2 农业水价综合改革的难点

（1）水利工程水费（农业供水收费）的收缴与管理体制应并入农业水价综合改革体系进行协调推进。水利工程水费是农业水价的一部分，其调整方向、收费规模、上缴管理等都与农业水价的改革相联系。如：宿豫试点项目区自流引水灌溉区目前收取的仅是水利工程水费，上限标准为18元/ 亩，且按江苏省水利工程水费的规定方式进行管理，在进行农业水价综合改革方案设计时，造成了相邻用水区的不公平和整个灌区供水的不均衡。

（2）水利工程水费现行的分级、分成管理制度，应该与“精准补贴”和节水奖励基金的实际需要相结合，对水利工程水费应通过市、县级财政预算外资金统筹的途径及时加以落实和规范。因为“精准补贴”、节水奖励基金的筹集规模和补贴政策能否落实，直接影响农业水价综合改革成效。

（3）水利工程水费体制改革要落实到位。自2001年起，伴随减轻农民负担的要求，国家财政部、农业部、水利部等“四部委”就已经出台了“水利工程水费由行政事业性收费转向经营性收费”的政策，同时为防止搭车收费、挪用水费等现象的发生，上述文件同时规定，“将水利工程水费由乡镇代收转变为水利部门自收”［3］。宿豫来龙灌区水利工程水费部分仍由“乡镇代收”的体制，不仅影响农业水价改革制度的跟进，而且在乡镇代收的供水区域存在过高的收交成本和较低的水费收取率，使得水利工程水费（农业水价的一部分）收交与计量收费、农民用水协会管理等工作程序不相协调［4］，势必影响农业水价综合改革任务的全面完成和后续工作的协调推进。

5 协调推进农业水价综合改革的建议

（1）国家、省级应出台政策，对农业水价综合改革与农田水利建设资金安排实行挂钩考核，并形成专项补贴基金（或农业节水奖补基金），为推广、应用农业水价综合改革成果创造条件。

（2）对列入全国农业水价综合改革的部分典型地区，继续进行农业水价综合改革专题试点，通过设计更加具有区域特色的试点目标，以进一步提炼可复制、可推广的典型经验。

（3）从国家、省级层面出台大型灌区分类办法和灌区内用水分型改革方案及实施细则，匹配灌区续建改造投资政策，以形成水源类型、供水状况、水效水平、节水目标、水价体系、管护制度、财政能力、节水劝导等因素互为一体的农业水价运行制度。

［1］张允良，等.宿迁市宿豫区农业水价综合改革实施路径分析［J］.中国水利，2015（6）.

［2］宣士忠，等.试点农业水价综合改革：宿豫的探索［J］.中国水利，2015（2）.

［3］崔延松，鲁红卫.我国东中西部地区农业水价改革模式选择与管理诉求［J］.中国水利，2014（6）.

［4］崔延松.农业实施终端水价的难点和对策分析［J］.中国水利，2006（16）.