中国警察教育近代化历程中的“东仿西效”及其启示

施 峥

清朝后期，中国的封建王朝由盛转衰，在各种社会矛盾全面爆发的困境面前，传统保安体制疲态尽现。1900年，八国联军侵华，全国各地抗捐、抗税、抢米风潮和各种以反清反帝为目的的武装起义此起彼伏，对清王朝的统治构成了严重的威胁。在帝国主义的逼迫、授意和督饬下，清政府深感原有的保安体制已无法满足治安需要，决定学习西方，创办近代警政。由此，在近代警政及警察教育方面起步较早的欧美及日本，成为国人学习与借鉴的榜样。鉴于学界对中国近代警察教育关注较少，①目前，关于中国近代警察教育吸收、借鉴国外经验的相关研究多以概况描述或个案研究为主，在整体评价和史料挖掘方面均有不足。如肖朗、施峥在《中国近代高等警察教育综论》（《浙江大学学报（人文社会科学版）2007年第1期》）中对清末、民国时期中国高等警察教育先后借鉴日、欧、美的做法进行了概况性的描述；董纯仆的《国民政府警察教育体系研究刍议》（《江西公安专科学校学报》2007年第1期）介绍了南京国民政府“重视学习、借鉴欧洲现代先进警察技术”的一些片段性的具体做法，但所用的全部为二手资料；肖朗、施峥的《日本教习与京师警务学堂》（《近代史研究》2004年第5期）主要考察了京师警务学堂的创办情况及日本教习对清末警察教育影响；夏敏的《川岛浪速与晚清警政建设》（《政法学刊》2007年第1期）也以京师警务学堂及日本教习为研究对象，在史料方面并未有大的突破；施峥的《南京国民政府前期浙江省警官学校特色办学史考》（《公安学刊》2007年第4期）介绍了浙江省警官学校聘请外籍教官、派遣留学和考察的一些做法；鄢定友、郑佳的《袁世凯与清末民初警察教育的勃兴》（《山西档案》2014年第1期）则对袁世凯在直隶办理警察教育时聘请日本教习的做法略有提及。本文拟以档案史料为主要依据，分阶段考察中国近代警察教育吸收、借鉴国外经验的具体情况及其主要特征，以期推进中国近代警察教育的研究。

一、清末近代警察教育肇始期：对日本模式的移植与模仿

20世纪初，清政府受内外局势所迫决定创办近代警政，急需大批受过专门训练的新式职业警察，但对近代警察制度认识尚十分模糊的清政府并无能力独立开展警察教育。此时，迅速强大起来的日本面对西方列强经过半个多世纪的侵略业已形成的瓜分中国的态势，暂时隐忍了独霸中国的野心，制定了先把西方势力从中国排挤出去的“清国保全论”，对清末“新政”表现出极大的“热情”。在这种背景下，中国近代警察教育走上了单一模仿日本的道路。

1901年，清政府以十分优厚的条件聘请日本人川岛浪速为学堂监督，创办了清末第一所警察教育机构——京师警务学堂。该学堂在川岛浪速的“一手经理”下，从东京警视厅及日本宪兵、陆军等处聘用了一批现役警察和士官，以日本警察教育机构的成规开展教学和管理。1902年，袁世凯在保定和天津开办警务学堂时，也聘请了数名日本教习，并由日本人担任总教习。次年，保定警务学堂并入天津，成立北洋巡警学堂，成为仅次于京师的全国第二大警察教育基地。京师和直隶借助日本人的力量创办警察教育的做法很快在全国产生了示范效应，许多地方纷起仿效，一些较早开办警察教育的省份，如广东、山西、湖北、福建、江苏、浙江等地均聘有日本教习。日本教习的参与，不仅为刚刚起步的中国近代警察教育提供了最为紧缺的师资，也将日本警察教育的教育理念、教学内容和管理模式等移植到中国，产生了深远的影响。

在派遣留学和考察人员方面，清政府的积极态度也带动了各地警务留学和考察热潮的兴起。在创办警务学堂之初清廷就筹划了选派学生赴日考察事宜，以后又先后派出大批警务官员东渡日本考察警政建设和警察教育，同时还批准外城巡警总厅官员自备资斧赴日考察。①《札饬委员雷延寿等准其前往东洋考察警务由》，《巡警部卷17》（中国第一历史档案馆藏）。在京师的影响下，不少地方政府积极组织人员官费赴日考察和留学警务，同时为自费人员大开方便之门。例如，湖北省于1902-1905年间曾先后派出三批计117 名文武弁员入日本警视厅及警监学校等处学习。②熊贤君：《湖北教育史》（上卷），湖北教育出版社1999年版，第237页。代理两江总督的江苏巡抚端方在督办江苏警政时，亦把“选派人员赴日本学习警务”“视为当务之急”，于 1904年考选官费留学生12 人派往日本东京警视厅学习。③《出使日本大臣咨呈苏抚咨送官费生12 人在日本警视厅毕业试验成绩表由》，《巡警部卷271》（中国第一历史档案馆藏）。这些留学和考察人员在亲历或观摩日本警察教育之后，或上书警察主管部门力陈警察教育之重要，或将在日本所学警察讲义翻译编辑后带回中国，也有不少人直接投身于各级警察教育机关，对地方警察教育的发展贡献良多。例如，江苏补用道陈瑜1906年从日本考察回国后，在所拟改良警察条陈中对日本的警察素质十分羡慕，认为 “日本警察全由教育而来”，建议将警察留学生编辑的警察讲义中有关警务要领的内容，“择其切要另刊简本，分授警员巡士，时加娴习，并分班定期来堂听讲”。④《江苏巡抚咨明补用道陈瑜前赴日本考查警务事竣并所陈条议》，《巡警部卷58》（中国第一历史档案馆藏）。湖北留日学生陶铸将该省办理近代警政“积久毫无成效”的原因归结为用人失当，建议破格从“留学东瀛警务学生与内地警察学生”中“择优录用”，并在各府、州、县“多开警务学堂”。⑤《留学日本警察专科毕业学生陶铸禀呈》，《赵尔巽卷215》（中国第一历史档案馆藏，胶片号39）。1906年京师警务学堂改办高等巡警学堂之后，归国的留日学生所占师资比例大幅增加，很快摆脱了警察类课程对日本教习的依赖。

此外，诸如甘肃、黑龙江、陕西、密云等一些暂无能力聘请日本教习或派员出洋留学的地方，则通过派员前往京师、天津警察教育机构学习，或请调该处毕业生、购买京师警察教科书等途径，间接地吸收了日本警察教育的内容。

受日本办理近代警察重视教育的影响，清末在创办近代警政之初，就对警察教育寄予相当的关注，京师和直隶等地的警察教育机构几乎与警政机关同步设置，对日本近代警察教育办学经验的积极借鉴使处于起步阶段的中国近代警察教育在形式和内容上均初具规模，培养出中国第一代受过专门学校教育的职业警察。1908年民政部《各省巡警学堂章程》的颁布，明确了各省于省城办理警官教育，于各府、州、县办理警士教育的指导方针，在制度层面初步勾勒了全国警察教育系统的雏形。但是，由于受到清末警政建设思路不清、管理混乱、经费匮乏等因素的制约，清末警察教育呈现出不稳定、不平衡、低水平等特点。为满足警政建设对专门人才的急需，各地警察教育机构均参照日本模式开办了名目繁多的警察速成教育，这虽然可以在较短的时间里培养出数量可观的毕业生，但无疑也降低了警察教育的质量，不利于其整体水平的提高和长远的发展。同时，对法律课程和军事训练的过度重视，降低了早期中国警察教育的职业化水平，而与旧军队之间密不可分的关系以及日本方面的过多参与和干涉，也使之增添了半封建和半殖民地的色彩。

二、北京政府时期：欧洲大陆型警察教育模式的导入

民国时期，日本侵华野心进一步暴露，中日关系日趋紧张；同时，日本的警察教育受到财政等因素的影响也陷入低谷，其中央警察教育机构甚至需依靠私立团体警察协会的经费资助才得以勉强维持，且训练水平和规模甚至不如中国。①李英：《日本警察制度》，商务印书馆1936年，第55页。另一方面，随着国人对西方国家的了解与日俱增，强调中央集权、整体素质较高的欧洲大陆型警察教育模式逐渐受到有关人士的关注和追捧。②根据近代各国在警察教育方面的基本特征，以及警察学界关于近代警察的分类学说，可以将其粗略地划分为大陆型和海洋型两种基本类型。前者强调中央集权，教育中重视军事素质和服从命令、守纪观念的养成，以德、奥、日等国为代表；后者突出地方特色，教育中注重业务技能的培训和实践经验的获得，以美国为代表。时人认为，德奥两国作为第一次世界大战的战败国，“残败之余，国势岌岌，不可终日”，之所以能“维系于不堕”，全赖“有健全之警察”，且“其组织之完密，学术之昌明，尤为各国所取法”③《警政顾问建议录要》，浙江省民政厅警政顾问办事处1930年版，第1页。；其实，中国近代警察制度本就源自欧陆：“我国警察制度，原取材于东邻，而东邦则又效法欧陆，故我国警制，为大陆系统也。”④内政部警政司：《中国警察行政》，商务印书馆1935年版，第224页。这种情况下，中国近代警察教育开始从对日本模式的单一模仿和急功近利中挣脱出来，将目光投向了欧洲。

1917年，北京政府内务部以德、意、奥等国重视警察教育为例，建议“酌参泰西成规”，开办警官高等学校。⑤《兼署内务总长范源濂呈大总统拟办警官高等学校培养警察全材缮具章程请核示文》，《警高二十五年夏季学员毕业纪念册》（北京市档案馆藏），第1-2页。3年后，又申请效法欧洲，在3年制正科之外添设学制为1年半到2年的电气、建筑、警犬、指纹四种技术专科，迈出了中国近代警察教育专业化的第一步。受德、意、奥等国的影响，警官高等学校各科的招生对象主要为法政、警察、陆军类学校毕业生；课程设置继承和发扬了欧洲警察教育的务实原则，强调文武兼修、理论与实务并重；在组织与管理方面，警官高等学校的各项制度更为规范和具体，学生管理完全按照军事化标准执行。20世纪20年代初，警官高等学校以严整的风气、进取的姿态获得了国内外的好评。1922年，来自美国芝加哥的泰拉博士（Graham Taylor）在游历北平期间曾参观该校，返美后说：“此行别无快心的事，独至高等警官学校，不禁叹绝，这不独在华第一，便是我美国对它，也还觉得有逊色呢！”⑥申听禅：《警察改善与教育》，军用图书社1932年，第6页。此外，北京政府为适应治安管理和行业建设的需要，还借鉴欧洲警察专业分工的经验，陆续建立和发展了消防警察、铁路警察、水上警察、矿业警察等专业警察队伍，相关专业警察教育也相继开展起来。

与清末地方各自为政的混乱局面相比，北京政府对警察教育的控制能力明显增强。一方面，中央力排众议，态度坚决地独掌警官教育大权，将警察管理人才的教育训练集中在中央警察教育机关；另一方面，在赋予地方警察主管机关警士教育权的同时，内务部通过《招募巡警条例》、《招募巡警大纲》和《教练巡警大纲》等一系列法规和政令的颁布和实施，规范了地方警察招募和训练的标准，推动了警士教育的普及。欧洲警察教育模式的导入，构建了民国警察教育的基本框架；刑事技术的引进和专业警察教育的开展，对警察内部分工意识的强化及其专业化程度的提高也起到了一定的促进作用。可惜在北洋军阀的专制统治之下，局势动荡不安，中央财政困难，当局用人不当，警察教育并未真正实现当初“根本改良”的宏伟目标。

三、南京国民政府时期：美国警察专业化运动的影响与借鉴

南京国民政府成立初期，学习日、欧警察教育的热潮余绪尚存。在政府的高度重视和大力支持下，一些办学卓有成效的警官教育机构不仅聘有德、奥、日等国的教官、顾问以及有留学经历的教师，还恢复了北京政府时期因财政支绌而中断多年的留学生派遣活动。例如，浙江省警官学校采纳奥籍顾问的建议，于1930年从正科第1期百余名毕业生中考选成绩优秀者30 人，分别派往日本和奥地利两国留学。①《中央警官学校校史》，“中央警官学校校史编修委员会”1967年版，第103-105页。同年，还组织全体毕业生前往日本考察警政，游历东京、大阪、长崎等10 多个城市，历时近2 个月，成为中国近代警察教育史上出国考察规模最大的一次。②《中央警官学校校史》，“中央警官学校校史编修委员会”1967年版，第86-87页。

20世纪30年代，酆裕坤、余秀豪等一批最早接触美国警察教育的留学生将导师奥古斯特·沃尔默（August Vollmer）的警察专业化理念带回国内，在杭州警察实验区大力移植沃尔默开创的伯克利警务模式，积极推动浙江警察向专业化、多元化方向发展。作为浙江省警官学校的教官，他们不仅将当时最先进的刑事技术设备引进该校，还导入注重专业分工的人才培养观念，率先在警官教育层面开展了设系教学的实践。在 1935年夏天的庐山实习中，酆裕坤和余秀豪等人带领学生利用美国带回的指纹和摄影设备，成功破获了一些重大疑难案件，扩大了浙江省警官学校的影响，使之成为全国学习的榜样。③[美]魏斐德：《间谍王——戴笠与中国特工》，梁禾译，团结出版社2004年，第190-191页。不久，酆裕坤升任内政部警政司司长，余秀豪等人则随浙江省警官学校迁往南京，与警官高等学校合并成立中央警官学校，为美国警察专业化运动的在华推广提供了更大的舞台。

1936年成立的中央警官学校继承了浙江省警官学校积极效仿西方的做法，十分重视先进实验仪器设备及图书资料的引进。成立之初，该校图书馆即藏有警察文库及中外各种书籍计10276 部，中外杂志计10464 册，还订阅了大量的中外报纸，为学校师生提供了较好的阅读条件。④李士珍：《本校概况》，《警高二十五年夏季学员毕业纪念册》（北京市档案馆藏），第40页。在实验室建设方面，中央警官学校在中央财政的大力支持下，大量进口当时具有世界先进水平的刑事技术设备，装备了指纹、枪弹、理化、电气、照相、法医、警犬、警鸽、模型等实验室及警察博物陈列室。抗战胜利前夕，该校为谋求返回南京后的更大发展，专门申请巨额外汇，一次就从美国购置了刑事警察所需的各种新式仪器，如弧光灯、紫光灯、测谎仪、比较显微镜、接目镜、接物镜等，共计36 件。⑤《中央警官学校校史》，“中央警官学校校史编修委员会”1967年版，第151页。中央警官学校刑事实验室的良好设备给前来参观的中外各界人士留下了深刻印象。香港警察厅长伊文（J.P.Penne Father-Eveng）在接受记者访问时便对该校的刑事实验室大加赞扬，他说：“从参观中，我深深感到以前我所见历的地方，均没有这样一个现代化训练的警官学校”。⑥伊文氏的言论见1942年9月2日《自由西报》，后被引用在介绍中央警官学校的文章中，刊于同年10月16、17两日的《扫荡报》上，复被《警声月刊》转载。转引自《介绍中央警官学校》，《警声月刊》第7 卷第6期（1943年1月），第47页。在警察学术研究方面，中央警官学校编译室专门组织人员翻译外国警察著作，该校的校刊及以中华警察学术研究社名义出版的《警声月刊》和《警声周刊》也经常刊登介绍国外警察知识的译文。

在美国警察专业化运动的影响下，南京国民政府大量引进西方国家先进管理经验，增加投入，强化了对各级各类警察人员的教育训练，颁布了一系列法律法规，在中央和地方分别设置了不同层次的警察教育机构，形成了一整套与警察组织机构相对应的警察教育体系；这一时期警察机关内部的职责分工更加专业和具体，专业警察队伍也进一步壮大，建立了刑事警察、外事警察、司法警察、消防警察、驻卫警察、税务警察、盐务警察、矿业警察、渔业警察、森林警察、铁路警察、交通警察、公路警察、航空警察、政务警察和卫生警察等隶属于不同行业部委的警察队伍，并开展了相应的教育训练。但是，半殖民地半封建社会的种种不和谐因素，在使中国近代警察走向畸形发展的同时，也对警察的教育训练产生了诸多负面影响。动荡的局势和多变的政策成为制约警察教育发展的不稳定因素；经费的短缺和人才的匮乏严重影响了地方警察教育水平的提高；军人主政及战争环境等因素造成了警察教育内容和管理体制上的军事化倾向；特务的利用和“编余”军人的大量涌入也妨碍了警察教育的健康发展。凡此种种，显然已经不是靠模仿或借鉴外国经验所能解决的问题了。

四、“东仿西效”的历史局限及启示

西方列强用“坚船利炮”打开中国大门后，“欧风美雨”席卷华夏大地，包括警察制度在内的西方政治制度亦随之进入国人的视野。在传统保安体制业已破产、列强又不断施加压力的情况下，中国的警政建设仓促上马，在人才和经验皆告阙如的困境面前，中国政府作出了借助外力的决定。

京师警务学堂大量聘请日本教习的做法，的确可以在较短的时间内克服办学经验与师资匮乏的困难，却使中国近代警察教育从一开始就形成了过于注重借鉴别国经验的倾向及传统。其一，在警察教育体制方面，模仿外国经验的痕迹始终十分明显，尤其是北京政府时期和南京国民政府中后期中央集中办理警察教育、地方办理警士教育的两级制做法，明显受到欧洲大陆型警察教育模式的影响，与当时的地方割据和战争环境状况存在脱节，因此中央的警察教育政令经常遭遇阻力，警察学校毕业生中也普遍存在着学非所用、甚至是毕业即失业的现象。其二，在课程设置方面，军事课程在警察教育中始终占有相当比重。中国近代警察教育长期实施“学科+术科”的课程结构，早期术科课程受日本影响，主要由军事训练组成；民国成立后，在德、奥等国家的影响下，增加了警察术科的课程，但军事术科的课程并未减少；抗战全面爆发后，作为全国警察教育最高学府的中央警官学校甚至将教育方针调整为“以军事教育为主，政治教育为辅，警察教育为骨”①《中央警官学校校史》，“中央警官学校校史编修委员会”1967年版，第94页。。其三，在教材教法方面，清末民国时期的警察文章、著作和教材，往往片面注重外国制度与理论的译介，凡是略有留洋或出国考察经验的警界学者在谈及日本、欧美警察教育的时候无不津津乐道，在实际授课的过程中也常常无视本国实情和学生的认知能力，言必称日、欧、美。其四，在学校管理方面，受日本和德、意、奥等国的影响，各级警察教育机构军事化管理的特点十分明显。“只要学会立正报告，服从师长，即视为成绩优良”②李峰：《警制新论》，《现代警察》第1 卷第2期（1933年10月），第10页。的教育管理模式过于强调整齐划一、军令如山，在一定程度上妨碍了学生人格和个性的发展，导致了他们平等、民主、独立意识的薄弱以及创新精神的缺失。

早在清末警察师日热潮刚刚兴起的时候，即有少数有识之士提出了“因时制宜、因地制宜”的意见，并将其视为“警察之要道”。③《外城巡捕西分局委员四品顶戴补用直隶州知州教习知县林炳华初级警察说》，《巡警部卷78》（中国第一历史档案馆藏）。可惜，这种声音在当时朝野急于“改良”的急进心态下显得过于微弱，未能引起足够的关注。20世纪30年代，随着南京国民政府对警察作用重视程度的提高，有关警察教育的研究也获得了较大发展，人们开始反思警察教育中存在的种种问题，其中便有对以往盲目模仿做法的批判。例如，警官高等学校和中央警官学校资深教授王扬滨曾一针见血地指出：“殊不知警察的教学，能够得到一个专门地位的，断乎不是东拼西凑的学问，东图西抹的研究，能够达到目的，做得成功的。„„我们是中国人，„„我们希望中国人将来做中国警察的指挥者，执行者，自必要叫他有指挥中国警察的知识和能力，或者是叫他有执行中国警察的知识和能力。”①王扬滨：《今后警察教育的标准》，《警高月刊》第2 卷第3期（1935年3月），第3-5页。又如，时任内政部次长的甘乃光在首都警察厅讲话时，也对中国30 多年“东仿西效”的办警历史作了较为深刻的反省，进而提出“中国化”“地方化”“行政化”的警察教育方针。②甘乃光：《中国警察教育的改造》，《现代警察》第1 卷第3期（1934年1月），第2页。但他在阐述自己观点时，又不自觉地介绍了英国训练警察的最新试验，近代中国警政建设及其教育的发展受外国影响之深，由此可见一斑。

综上所述，虽然中国警察及其教育的近代化起步较晚，已有西方成例在先，但其生存和发展的环境与日本及欧美各国相比存在很大的差异，因此在吸收别国经验的时候必须立足本土，始终保持自主精神，因时制宜、因地制宜地从中国的国情和警务实际需要出发培养人才。无论是教育体系的构建，还是教学课程的设置、教材教法的选择等，均应形成中国自身的特点。警察教育只有真正实现本土化才能谋求更大的发展并推动警政建设的进步。对西方警察教育经验借鉴有余而本土化不足的历史局限，是制约中国近代警察教育发展的不利因素之一，也是其留给后人的重大启示。