主办侦查员制度设计的若干思考

江西警察学院 曹云清教授

2015年2月份，中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，明确提出探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制。这是确保公安机关严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力的一项重要举措，目的在于让人民群众在每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。因此，对主办侦查员制度作出科学、合理的制度安排就显得极为重要。

一、关于主办侦查员的定位

定位是制度设计的前提与基础。只有准确把握主办侦查员的职能定位，才能对主办侦查员制度作出科学、合理的制度安排。有的同志提出在县级公安机关设副科级、正科级主办侦查员，设区市公安机关设副处级、正处级主办侦查员，省级以上设副厅（局）级、正厅（局）级主办侦查员。笔者认为，这种观点出发点是好的，但容易使主办侦查员制度蒙上厚重的行政化色彩，而偏离主办侦查员制度的本意。应当明确的是，主办侦查员是公安机关内具有较高侦查业务能力的专业人才，其性质是能力岗位，而非行政职务。易言之，主办侦查员是对一个侦查员办案能力与执法水平的褒奖，并非行政职级的肯定。之所以作上述定位，理由如次：

首先，主办侦查员制度提出的初衷是为了与主审法官、主任检察官制度相衔接，由此构建主办侦查员、主任检察官、主审法官对应从侦查到审查起诉，再到审判的一套完整的涵盖整个刑事诉讼全过程的新的工作机制与模式，以克服刑事司法本身所固有的中立性、亲历性等特征与司法实践中 “三级审批制”所蕴含的行政化办案模式之间存在的突出矛盾，从而确保“办案者定案，不办案者不定案”以及“办案者裁判，裁判者负责”，以此实现刑事司法公平正义，并提高司法效率。由此可见，将主办侦查员行政化、级别化与主办侦查员制度设立的初衷是相违背的。

其次，将主办侦查员行政化、级别化于法无据，且违反 《公安机关组织管理条例》。按照2006年11月13日国务院发布的《公安机关组织管理条例》，公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务；公安机关内设执法勤务机构警官职务由高至低为总队长、副总队长、支队长、副支队长、大队长、副大队长、中队长、副中队长；公安机关内设执法勤务机构警员职务由高至低为一级警长、二级警长、三级警长、四级警长、一级警员、二级警员、三级警员。显然，在上述法定职级之外再另设副科级、正科级主办侦查员等职级是行不通的。

二、关于主办侦查员的选配与办案组织形式

主办侦查员的选配宜实行员额制，确保每一起刑事案件由精通业务，具有较丰富的侦查经验的侦查员来办理。主办侦查员不宜过多，否则，人浮于事，容易相互推诿，不仅不能提高侦查效率，反而适得其反。当然，主办侦查员也不能太少，否则，在繁重的工作压力下，很难保证办案质量。在改革过程中，应综合考虑辖区人口数、发案数、已发案件的复杂程度、办案平均周期、民警数量等因素，在对上述数据做相对精确测算的基础上合理确定县级公安机关具体的主办侦查员人数。具体来说，世界各国警察占人口总数的平均比例约为30／万人，西方的平均比例为35／万人，而我国的比例为11／万人。考虑我国当前实际情况，如果按15／万人计算应有警力，而按负有侦查任务的民警占民警总数的20%计算侦查警力，再按侦查警力的1／3确定主办侦查员的基准数，大约是1／万人。也就是说，大约每一万居民配一名主办侦查员。事实上，这一基准数据与当前法官的数据比例大体是吻合的。①考虑到实际从事一线审判案件的法官只占具有审判资格人员的70%左右，中国的法官数量实质上只有14万人左右，就是每万人1名法官，这种比例在世界上并不算很高，处于中间状态，与美国基本持平。[1]在这一基准数据的基础上，再考虑发案数、已发案件的复杂程度、办案平均周期、民警数量等现实因素，作适当调整，最终确定县级公安机关具体的主办侦查员人数。设区市公安机关通常只办理在本辖区有重大影响的刑事案件，其直接立案侦办的案件远低于县级公安机关，因此，按照按侦查警力的1／5确定主办侦查员的基准数为宜。省级公安机关主要以业务指导为主，其直接立案侦办具体案件极为特殊，因此，可按侦查警力的1／10确定主办侦查员的基准数。

在选配条件方面，应突出办案能力与执法水平，在此基础上，综合考虑政治素质、职业操守、职业技能、工作资历等因素。一般来说，主办侦查员应通过中级执法等级资格考试。同等条件下，通过国家统一司法考试者优先选配。

在办案组织形式方面，可由主办侦查员带1~2名协办侦查员组成相对固定的办案小组，由主办侦查员主持、指挥办案小组工作，并承担相应的责任。

三、关于主办侦查员的职责权限

主办侦查员的职责权限是主办侦查员制度设计的核心与关键。主办侦查员要对其所办案件的办案质量终身负责，因此，从责、权相统一的角度出发，必须赋予主办侦查员相应的职权。但何谓相应呢？笔者认为，关于主办侦查员的职责权限应摆在公安改革的全局中作通盘考虑。全面深化公安改革共有七个方面的主要任务、100多项改革措施。可以预见，随着这些改革措施的逐步推行，必然会有多项规定出台。因此，在考虑主办侦查员的职责权限时应充分考虑其他改革措施对其可能带来的影响，否则，各改革措施不考虑相互间的协调，均从各自角度出发制定相应规定，就容易导致各规定相互“打架”。比如，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中明确规定 “探索实行受案立案分离和立案归口管理制度。”这就意味着，主办侦查员没有立案决定权。再如，为了严控办案质量，有的地方公安机关出台相关工作规定，侦查部门从立案到采取、变更刑事强制措施，到采取搜查、查封、扣押、冻结涉案款物，重新鉴定、补充鉴定等侦查措施，到主持刑事和解、移送审查起诉、撤案等等均须经法制部门审核，这就在很大程度上增加了办案的行政审批环节，容易贻误侦查时机，降低侦查效率。

结合侦查实践，笔者认为，主办侦查员的职责权限应包括以下几方面：（一）研究制定初查工作方案并组织、指挥初查；（二）根据初查结果，提出立案或不立案的建议；（三）制定侦查方案、案件可能引发的群体性事件防范工作预案；（四）组织、指挥抓捕犯罪嫌疑人；（五）组织、指挥讯问犯罪嫌疑人，询问被害人、证人；（六）调取书证、物证和视听资料、电子数据；（七）勘验、检查；（八）侦查实验；（九）启动司法鉴定；（十）组织、指挥搜查；（十一）查封、扣押、冻结涉案款物；（十二）组织、指挥辨认、指认；（十三）提出适用强制措施和强制性侦查措施的意见；（十四）提出延长侦查羁押期限和重新计算侦查羁押期限的意见；（十五）组织、主持刑事和解；（十六）对涉案款物提出处置意见；（十七）对刑事案件提出移送审查起诉、撤案等实体处理意见。

四、关于主办侦查员的职业保障

当前，侦查队伍的行政化管理模式客观上使得一线办案民警将职务级别的晋升作为实现职业价值与人生价值的重要途径，在一定程度上忽视了专业能力的积淀。另一方面，当前民警待遇偏低，也在一定程度上了影响了提高专业修养的积极性。因此，主办侦查员必须享有较好的履职保障和待遇，否则，这一制度的推行对一线办案民警的吸引力就不大。笔者认为，这种职业保障主要体现在以下方面：一是较高的薪酬保障。由于主办侦查员要对其侦办的案件终身负责，因此，其必然要付出更多的劳动以确保办案质量，从这个角度上说，主办侦查员拿到较高的薪酬也是应该的，符合责、权、利相一致的原则。至于具体数额，笔者认为，主办侦查员的工资上浮30%为宜，否则，吸引力不大。二是充足的办案经费保障。司法公正要求执法者在案件的当事人之间必须保持中立，这是以充足的办案经费保障为支撑的，绝不能让主办侦查员自己“找米下锅”，这很容易导致刑事司法的利益驱动。三是身份的资格保障。即，非因正常工作调动、退休等法定事由，在任期内，主办侦查员的职务不得被免除。为避免地方的行政干扰，建议地方公安机关主办侦查员的任免由上一级公安机关决定。四是职业培训教育保障。当前科技发展迅猛，信息资讯发达，犯罪手法也随之不断翻新，主办侦查员要做好工作，也必须不断更新知识。为此，除了自主学习外，还必须为其提供职业培训教育保障，确保主办侦查员能定期参加培训，以掌握对付犯罪的新本领。五是激励机制保障。对于成绩优异的主办侦查员，要优先提拔晋级。

应当说明的是，主办侦查员是能力岗位，而非行政职务，因此，一旦离开或免除主办侦查员职位的，就不得再享受上述待遇。

五、关于主办侦查员的监督管理

如前所述，依笔者设计，除了立案决定以及对犯罪嫌疑人、涉案款物作出实体性处分决定以外，侦查过程中的一般程序性权利皆交由主办侦查员行使，这样可以充分体现主办侦查员办案的自主性，减少行政审批环节，提高侦查效率。但另一方面，主办侦查员的权力较大，在制度设计时，就必须加强对主办侦查员的监督管理，避免权力被滥用。笔者认为，对主办侦查员的监督管理措施包括：一是严格执行错案责任追究制。要结合侦查实践，划定错案的范围，针对不同情形的错案，制定相应的处罚措施。比如，对于徇私枉法、滥用职权、玩忽职守的，要严肃处理，直至追究刑事责任；对于查封、扣押、冻结与案件无关的款物的，责令立即解除查封、扣押、冻结，并视情节轻重扣罚3~6个月的工资，等等。二是建立健全对主办侦查员的投诉、质询机制。犯罪嫌疑人及其亲属、辩护律师，以及被害人、人民群众对主办侦查员的执法办案工作有疑问或有意见的，可向有关部门投诉，或提出质询，由有关部门进行调查处理。结合当前公安机关的内设机构情况，可考虑将此项权限交由督察或纪检监察部门。但应当强调的是，在调查、处理投诉、质询期间，主办侦查员应当继续办理案件，不得停止案件侦查。

[1] 李学尧，王静.厘清法官员额制改革中的认识误区［EB／OL］．中国社会科学网（2014-10-08）[2015-03-10]．http://www.qstheory.cn/freely/2014-10/08/c_1112734473.htm．