矿产资源补偿与资源税费制度改革研究综述

●薛 钢 赵 瑞

矿产资源补偿与资源税费制度改革研究综述

●薛 钢 赵 瑞

随着我国经济的快速发展，矿产资源过度开发诱发的资源损耗、生态环境破坏与区域可持续发展能力下降问题日益严重，正因为如此，党的十八大报告中提出 “深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。本文拟从矿产资源补偿与税费制度建设角度，对已有研究成果进行梳理和归纳，为我国矿产资源税费制度改革提供经验借鉴。

一、矿产资源补偿的内涵

目前，矿产资源补偿的研究视角包括价值补偿、生态补偿与区域补偿三个维度：

Hotelling(1931)首次提出开采速度与资源价值成反比例关系的 “时间倾斜”理论，分析了资源价格与资源耗竭之间的量化关系，并揭示了税收可以对资源进行价值补偿。Hartwick(1977)在Hotelling法则和Cobb-Douglas函数的基础上，研究租金对实现耗竭性资源的代际公平问题，认为租金并不能维持资源消费的代际公平。Dasgupta(1980)研究发现资源消耗速度与资源价格变动速度成正相关关系，提出以资源税影响资源价格变动速度，进而减缓资源消耗速度。Slade(1986)通过比较资源税税率变化率与市场利率的大小，得出了当资源税税率变化率小于市场利率会延迟资源开采、保护资源、维持资源价值的结论。而Repetto(1989)提出净价法、Serafy (1989)提出采取可耗竭资源使用者成本来测算资源价值补偿。

Pigou(1920)的“庇古税”方案和Coase (1960)的产权理论分别从政府和市场两个层面为生态补偿问题提出了解决路径。而继Goldstein（1997）和Costanza（1997）确立了生态资源自然资产理念后，Johst(2002)通过建立空间—时间结构模型，以解决复杂的分配问题，落实生态保护政策。IShin Chang et al(2014)则对生态补偿机制（ECM）在中国的实际运行进行了综合性的研究。

Auty(1993)首次提出的“资源诅咒”理论，指出可持续发展不应以牺牲未来人的利益为代价，“荷兰病”的存在阻碍着可持续发展，这就需要宏观经济政策来刺激经济，使经济增长更具竞争力和多样化。邵帅和齐中英 （2008）、李香菊和祝玉坤（2011）对中国西部地区的研究也证实了上述现象的存在。Sachs＆Warner(2001)总结和拓展了前人关于“资源诅咒”的研究，发现资源丰裕地区的价格偏高，会导致该地区的经济增长滞后。景普秋（2010）也提出资源区域补偿应该促进矿产地资源收益向物质资本、人力资本的转化，推动区域经济增长。

二、矿产资源补偿与资源税费制度演变

尽管对矿产资源补偿内容和标准还存在不确定性， 但是， 根据Hotelling法则，合理的资源税费制度将有助于改变矿产资源的时间分布，实现矿产资源的价值补偿，Terway (2006)建议运用“看得见”的手调整税收政策以规避可耗竭性和资源开发使用的外部性。N.M.Hung＆N.V. Quyen(2009)采用动态 Hotelling模型分析，对于可耗竭资源，从价税比从量税能带来更多的社会福利。Bleischwitz&Bader(2010)回顾了欧盟能源政策、监管政策以及支出政策，指出资源税费制度的确有助于弥补资源开发使用的负外部性，维护环境质量，实现资源生态补偿。马珺（2004）以联邦制国家为例，认为能源资源的可征税能力会导致区域财政能力的差距，宋文飞（2013）提出政府垄断力度的“倒U型”规律，建议优化矿产资源税制，以实现资源区域补偿。

从理论分析角度，刘克崮（2008）认为我国提高资源税费水平将有助于促进资源节约利用和环境友好保护。席卫群（2009）认为目前我国矿产资源税费负担并不能满足资源补偿目标，改革方向应是将从量征收改为从价征收，并适当提高税率水平。杨志勇（2010）总结出资源税改革的实质就是提高资源税税负，改革使得资源产品价格上涨是大势所趋，也是必经之路，政府应放松管制，促进相关替代行业的发展，而改革对居民消费和生活的影响需要相应的保障制度予以支持。蒲志忠（2008）认为现行税费制度中的租、税、费项目反映出不同的产权关系与收益范围，伴随着经济全球化的趋势，施文泼和贾康（2011）认为我国矿产资源税费制度的演变逐渐呈现出与市场密切相连、迅速进行动态调整的特征，需要积极构建一个既符合我国国情又与国际接轨的矿产资源税费制度体系，实现收益分享，促进可持续发展。

三、资源税费制度补偿效应的实证研究

国外学者对矿产资源税费制度补偿效应进行了广泛的实证研究。Rutledge＆Wright(1998)以英国大陆架为例，测算出资源税费生态补偿效应微弱，而英国油气企业获得了较高利润，为英国税制改革提供了强有力的理由。Blake＆Roberts(2006)通过调查和比较了不同国家的石油财税制度，结果表明税后价值即公司负担不尽相同，但是这些石油税费制度都具有较强的扭曲效应。Frestad(2010)以挪威为例，在企业所得税和石油、水电资源税费的双重税收制度下，研究了资源税费制度对公司套期保值行为的影响。Zengkai Zhang(2013)以中国新疆为例，基于CGE模型定量分析资源税改革的影响程度，认为改革的主要作用在于支持地方财政，而非节约能源或碳减排。Boadway(2014)指出对于不可再生资源，如何平衡租金税与特许权使用费至关重要，虽然两者都可以解决信息不对称问题，但前者不受时间一致性问题的影响，具有扭曲效应，而后者受时间一致性问题影响，不具有扭曲效应。

国内的实证研究更多围绕矿产资源税费制度改革展开。匡耀求和韩潇（2010）根据 Serafy使用者成本法，通过对石油勘探行业、开发行业的利润进行定量分析，认为政府应当通过征税对资源耗减成本进行适当补偿。林伯强（2012）利用修正的Serafy使用者成本法对我国煤炭资源耗减成本进行了估计，证明需要通过征收资源税来补偿煤炭资源的真实成本，借助动态CGE模型分析发现应对煤炭资源征收5%—12%的资源税。葛世龙和周德群（2009）利用最优控制理论，结果表明，政府只有创造条件引导政策预期转变为征收资源税，才能使资源得到有效开采。另外，资源税制改革有利于促进区域经济协调与财政资源平衡，徐晓亮（2012）通过构建动态多区域CGE模型，以石油对例，研究不同资源税计税标准对区域经济的影响，结果表明，差异化的资源税率设置对缩小区域差异和改善资源环境系统将起到积极作用。张可云和安晓明（2013）选取变差系数和泰尔指数来测算我国区域财政收入差距，认为资源税改革将有利于缩小区域间财政收入差距，实现资源区域补偿。王燕东和曾凌云（2014）分析了2000年至2012年我国资源税和矿产资源补偿费的征收情况，并进行了制度耦合分析，认为我国资源税改革的效果要显著于矿产资源补偿费。吴瑞雪（2014）基于CGE模型对不同税率的模拟，并结合拉弗曲线原理，综合考虑公平与效率、收入与成本等多种因素影响，分析结果表明，我国天然气资源适用的资源税率应提高到13%，才能基本实现资源补偿。高新伟和赵文娟（2014）则分析了1995年至2010年我国石油开采行业相关数据，建议在经济发展水平较高、一般、较低时分别适用11.7%、6.1%和3.2%的从价税率。

当然，单纯提高资源税费负担对实现补偿目标的有效性也受到一定的质疑，李波（2013）以煤炭为例，采用我国1993-2010年时间序列数据，以煤炭需求量为被解释变量进行回归分析，结果表明，单纯以提高税负为手段的煤炭资源税改革很容易导致税负向下游转嫁，导致煤炭资源补偿效应难以实现。廖玉林（2014）以淮南矿业集团为例，分析了煤炭资源税改革的影响，表明过重税费负担会导致煤炭企业处于巨亏状态，影响可持续发展和矿区安全稳定。

四、我国矿产资源税费制度设计与改革路径研究

（一）从资源税费性质与征收依据角度研究税费结构

一种观点是取消资源税改为矿产资源补偿费或者权利金。王金洲和杨尧忠（2002）认为为了实现矿产资源的价值补偿，需要向资源使用者征收矿产资源补偿费，它包括矿山地租、资源耗竭补偿费和环境补偿费等三个部分，应用于资源保护和寻找替代资源。冯宗宪和李用来（2008）建议将已存在的资源使用费和资源税合并后征收权利金、红利以及特别收益金（暴利税），以补偿资源成本，解决因资源开采引起的社会问题。蒲志忠（2010）重新设计了矿产资源税费体系，包括补偿使用者成本的矿产资源租、补偿矿产资源开发、加工和利用环境成本的环境税和矿产品消费税、矿业行政性收费和其他矿业税收三个部分，并且该税费收入应合理在地方与中央、代际间分配，以构建绿色财政预算制度。

另一种观点是将资源税和矿产资源补偿费合并，实现费改税。张亚明和夏杰长（2010）认为现行资源税制度“费挤税”，导致资源型企业非税负担较重，税种设置不合理，补偿机制缺失，因此提出分别在资源开采、勘探、生产经营和消费环节构建一系列税收补偿机制。施文泼（2013）对深化矿产资源税费制度改革的建议之一就是清费立税，将矿产资源补偿费并入资源税，适当提高资源税税率以弥补清费收入缺口。

（二）从税费负担角度研究资源税费标准

张华国（2011）运用层次分析法，构建了矿产资源定量化评价指标体系，认为现行矿产资源税对环境保护和资源永续利用重视不够。陈琛和石友蓉（2012）采用投入产出模型，分析2002年至2007年资源税对各部门的影响，结果表明资源税税负较低，并未发挥其应有的补偿效应。曾先峰和李国平（2013）对中美两国煤炭资源的一般和特殊税费的种类和征收标准进行了梳理，并结合具体煤炭开采企业税负进行比较，结果表明对资源价值补偿和生态补偿的补偿率偏低，建议提高税费负担水平。

（三）从资源税费具体项目角度研究改革措施

其一，扩大资源税征收范围。安体富和蒋震（2008）认为现行资源税征收范围与可持续发展战略不衔接，建议将所有不可再生资源、稀缺的再生资源和供给缺乏的资源纳入资源税的征收范围。肖加元（2011）以资源品价值的生态补偿机制为主线，认为资源税改革是中国经济转型的现实需要，适当扩大资源税的征收范围，有利于增加中西部省份地方政府财政收入，缓解地方财政和事权不匹配问题。

其二，计税方式由从量计征改为从价计征。孙飞（2007）认为我国资源税从量计征不能凸显资源的稀缺性，既不符合经济增长方式转变的要求，也无法体现资源保护和有效利用。贾康（2010）认为为转变经济发展方式，资源税的改革内容之一就是将资源税从量计征改为从价计征，可以考虑部分保留从量计征，并不是全部改为从价计征。

其三，调整政府间资源税费分配比率。高萍（2009）认为我国矿产资源开发收益分配与地方政府所负担的环境治理支出责任不匹配，建议提高地方政府分成比例，完善矿产资源补偿机制。崔惠玉和程艳杰（2014）提出为构建科学的资源税费收入分享机制，应保持勘查登记费和采矿登记费归属于提供登记服务的行政部门，探矿权和采矿权使用费归属于地方政府，探矿权和采矿权使用费按照各级政府出资比例分成，提高地方政府矿产资源补偿费的分成比例以及建立资源税中央和地方分享机制。

五、研究展望

总体来看，国外学者对矿产资源补偿的研究领先于国内学者，首先，以外部性、庇古税和时间倾斜等为代表的早期理论为资源税费的征收提供了理论依据，为矿产资源税费改革与补偿研究奠定了理论基础；其次，通过价值评估法、净价法和使用者成本法等数理方法对矿产资源税费改革的具体操作进行微观化的研究，提高了矿产资源税费制度改革的精确性。近年来，国内学者更趋向于对矿产资源税费补偿效应的研究，开始探讨目前我国矿产资源税费制度存在的问题，并依据补偿角度提出改革措施。但是，在矿产资源税费补偿效应方面，现有研究更加侧重生态补偿与区域效应方面，对于价值补偿研究还比较少，同时，还缺乏对矿产资源补偿需求与现行矿产资源制度供给的差异化研究以及通过具体量化研究，这都是以后需要深化研究的领域。

(作者单位：中南财经政法大学财政税务学院)