浅谈政府购买会计服务

●梁永晋

浅谈政府购买会计服务

●梁永晋

政府购买公共服务是指政府在市场经济条件下，为履行公共管理与公共服务职能，在社会福利预算中安排经费，以直接拨款资助或公开招标等方式，向有资质的社会组织以及市场主体购买社会服务。政府购买会计服务作为调整政府与社会、政府与市场关系的重要手段，在深化公共财政建设、转变政府职能的背景下越来越受关注。在社会发展需求以及财政部门的推动下，作为现代高端服务业的会计服务在政府购买中扮演着越来越重要的角色。

政府购买会计服务主要包括两个方面：一是将政府所属单位的事务性管理外包给会计师事务所，接受委托的会计师事务所根据购买合同以及执业准则对政府所属单位开展审计、绩效评价以及专项检查等，具体包含政府所属单位年度财务会计报表审计、经济责任审计、基建审计、拆迁审计、清产核资审计、专项经费审计、项目预算审核等；二是委托会计师事务所等机构对享受国家优惠政策、接受财政补贴但会计信息质量普遍较差的小微企业提供代理记账、审计等会计服务。政府购买的第一类会计服务的目的在于披露政府和公共部门经济责任的履行情况，评价公共资源使用的效率与效果，促进政府所属单位合理高效使用公共资源，切实履行自身职能，使得社会公众广泛受益。第二类会计服务则旨在提高小微企业的会计信息质量和资信水平，优化完善其成长环境，支持鼓励小微企业的发展。政府通过购买会计服务，借助市场无形的手，可以更好地采集了解小微企业会计信息，分担部分对所属单位的事务性管理工作，促进政府职责有效归位，专心实施制度设计和政策制定等政府职能。

一、政府购买会计服务的背景

（一）转变政府职能的要求

党的十八届三中全会要求政府全面正确履行职能，进一步简政放权，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”在政策指引下，政府购买会计服务的力度日益加大。与之配套，中国注册会计师协会最新印发的《注册会计师业务指导目录 （2014年）》也增加了与政府采购服务相关的公共预算资金专项审计。至此，以政府作为委托人的例如乡镇政府及其各部门审计、公共资源审计以及“小金库”的专项审计等73项服务项目都可归入政府购买会计服务的项目之中。

政府购买会计服务体现了公共服务职能社会化的趋势，原本由政府独自承担的事务性管理等公共服务工作，逐渐分配给会计师事务所等市场主体。政府利用市场的力量，将应该交给市场的公共服务全部交给市场，将应该社会化的事务性管理工作全部社会化，由原本会计服务的直接提供者变成今日的购买者、制度设计者以及监管者。转变政府职能的大背景要求政府购买会计服务，改善“社会缺位、市场错位和政府越位”的现象，促进政府角色校正。

（二）提高小微企业会计信息质量的需要

小微企业由于人力财力等内部资源限制，难以支持规模较大、分工合理明确的会计部门，其财务人员业务水平欠缺、不相容职务没有分离的情况多发，埋下了会计信息失真的隐患。此外，部分小微企业为了逃避税收监管，账务处理不规范，应计账却不记账或少记账的现象普遍存在。一方面，政府给予了小微企业众多优惠政策与财政补贴，若无法准确掌握小微企业的会计信息，财政部门就无法真正了解该企业是否真正需要补贴，补贴资金是否用在刀刃上？继而无法正确评价财政补贴的成效。另一方面，会计信息失真也阻碍了小微企业的融资进程，财务不透明导致的财务预警与预测功能缺失更是小微企业成长壮大的一大致命伤。大部分小微企业都处于成长期，需要融入大量资金以做强做大，而银行贷款融资成本较低，颇受企业青睐。但由于小微企业会计信息失真严重，银行难以据此评估小微企业的信贷风险，不少银行将小微企业贷款拒之门外，小微企业被迫接受民间借贷等成本较高的融资方式，增加企业负担，生存状况雪上加霜。提高小微企业的会计信息质量可以加强政府对小微企业会计信息的监管与账务规范的引导，还可减轻小微企业负担，提高整个社会的资信水平，降低银行信贷风险，可谓一举多得。在提高小微企业会计信息质量的背景下，政府购买会计服务无疑是一种多方受益的新途径。

（三）促进会计师事务所等会计中介机构发展的手段

财政部发布的 《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》是新时期下指导我国注册会计师行业发展的纲领性文件。《意见》要求加快形成大中小会计师事务所协调发展的合理布局，重点扶持10家左右能够提供综合服务的大型会计师事务所，积极促进中型会计师事务所健康发展，科学引导小型会计师事务所规范有序发展。会计师事务所在巩固原有服务的基础上，积极向政府购买服务等相关业务领域延伸。政府购买会计服务，可以更多地把业务委托给质量优先、执业规范的会计中介机构，避免单一关注服务价格的情况，改善行业环境。对于会计师事务所等会计中介机构而言，政府购买会计服务不仅会直接增加其业务量，还会由于业务日益多样复杂而要求其持续提升业务能力和工作水平，为其发展提供了一个新的机遇。

二、政府购买会计服务的现状

（一）多地已进行有益探索

政府购买会计服务通过引入市场机制，为实现优质专业的审计、绩效评价以及专项检查等会计服务提供了一种新的思路。近年来，多地已经对政府购买会计服务进行了有益的探索。重庆市是勇于“吃螃蟹”的政府购买会计服务先行者。2005年，重庆市金牛区政府将部分安置房配套工程、环境美化等二十多个政府投资建设项目的审计工作以 “按件计费”的方式交由8家会计中介机构完成，第一次实现了“政府购买，市场执行，社会监督”的项目审计业务。目前，已有北京、上海、广东、福建等十余个省市自治区地方政府推行政府购买会计服务，上海市的成绩尤为突出。

2010年，上海市出台《关于市级财政专项资金实施注册会计师审计制度的暂行办法》，提出采用政府购买的方式，委托经过认可的注册会计师事务所实施注册会计师审计。2011年，上海市财政部门采取政府购买的方式，委托会计师事务所对辖区小微企业的年度财务报表提供注册会计师审计服务，并将经过审计的小微企业财务报表放至上海市中小企业财务会计信息库，以此提高上海市小微企业的社会资信度，建立银行评估小微企业信贷风险的诚信档案。2014年，上海市财政部门继续采用政府购买会计服务的方式，委托会计师事务所对所属事业单位进行审计，将原本政府直接实施的事务性管理工作分配给市场，所用经费在年度预算给予安排。上海市用地方规章对政府购买会计服务予以规范，并积极稳妥进行实践，为广泛实施政府购买会计服务提供了有益探索。

（二）整体尚无实质性进展

虽然多地围绕政府购买会计服务进行了有益探索，但对于全国而言，仍有很多问题需要解决，例如政府部门对购买会计服务热情不高、缺乏统一的实施意见以及相关准则和指南等，实施现状不容乐观，政府购买会计服务仍不成气候，整体并未取得实质性进展。

三、政府购买会计服务的机遇与阻力

（一）政府购买会计服务的机遇

1、新预算法的实施。2015年1月1日，新预算法正式实施，“全口径预算管理”以及“预算公开入法”是新预算法的两大亮点。新预算法开章就提出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。对于人大批准的各级政府预算、预算调整、决算、预算执行情况等报告，以及各级政府财政部门批复的部门预算、决算，新预算法第十四条要求在规定的时限内向社会公开。由此可见，日后将有更多的有关政府预算执行和其他财政收支的审计报告需要向社会披露。

一方面，在政府审计部门工作本已十分繁重的情况下，披露内容的大幅度增加将迫切要求政府合理地加快向社会购买会计服务的步伐，将更多的诸如部门年度财务会计报表审计、项目预算审核等事务性管理工作外包给会计师事务所；另一方面，若政府自己审计自己的预算和其他财政收支，既当财政资金的使用者，又当事后的审计监督者，可信度难免会受到质疑。在这种情况下，若由相对独立的、具有良好社会声誉的会计师事务所等第三方进行审计，再向社会公开，不失为一种说服力更强的途径。

2、充分竞争市场的存在。只有存在一个充分竞争的会计服务市场，政府购买会计服务才有可能超越原有体制的运行效率，降低服务成本，增加会计服务数量，提高会计信息质量。政府购买会计服务，需要通过竞争性的方式选择卖方，多中选好，好中选优。根据中国注册会计师行业管理信息系统，截至2014年12月31日，我国共有会计师事务所8295家，执业注册会计师99045人。我国注册会计师行业历经30余年的发展，已经发展成为我国专业服务业中标准化、专业化、国际化程度最高的行业之一。充分竞争的会计服务市场为实施政府购买会计服务奠定了良好的基础。

（二）政府购买会计服务的阻力

1、政府部门和小微企业实施热情不高。我国设有国务院审计署以及地方审计机关。由于政府委托会计师事务所等会计中介机构参与事务性管理工作缺乏配套政策，审计资金来源无章可循，审计失败等责任风险未能明确承担主体，难以进行责任认定，因而政府部门更愿意采用更为成熟的国家审计，拒绝向第三方购买会计服务。对于政府委托会计师事务所等会计中介机构为小微企业提供代理记账、审计等会计服务，部分小微企业担心泄露商业机密，或者出于逃避税收等不良动机，阻挠政府购买会计服务的实施。

2、购买服务的方式不规范。一直以来，政府购买公共服务过程中出现的权力寻租和权力交易等腐败问题备受诟病。会计服务的质量不如货物般明确，不同机构的报价可能相差甚远，暗箱操作的空间相对较大。若招投标制度不合理，付费方式设置不当，则很可能导致审计丧失独立性，劣币驱逐良币，让价低质劣的恶性竞争者充斥市场，直接损害服务质量，导致会计信息质量不升反降，影响政府购买会计服务的效果。

3、服务质量评价体系缺乏。由于政府购买会计服务往往使多方受益，效益存在外部性并难以量化，服务质量不易简单衡量。但是，难以衡量并不意味着可以不进行质量评价。从以前政府为小微企业购买代理记账的实践可以发现，由于后期的服务质量评价缺失，在实施代理记账后，代理记账机构账实核对不及时导致账实不符的情况依旧存在，更有个别代理记账机构迎合客户造假要求，违规执业。服务质量评价体系的缺乏导致政策效果收效甚微，难以长久推行。政府购买会计服务应该汲取以前的教训，及早建立服务质量评价体系。

4、具体执业准则和指南缺失。中注协虽然最新发布的《注册会计师业务指导目录（2014年）》新增了与政府采购相关的财政预算资金相关业务，但目前仍旧采用2010年发布的执业准则。2010年发布的执业准则针对的主要是以盈利为目的的企业，其审计目的、审计方法与审计产品等与政府购买会计服务的目的和要求并不相同。如果不及时发布配套的具体审计准则和审计指南，注册会计师在执行政府委托的会计服务中将无章可循，对提升服务质量、推行政府购买会计服务造成不利影响。

四、推行政府购买会计服务的建议

（一）明确购买会计服务的范围

政府购买会计服务主要包括委托会计中介机构对政府所属单位进行事务性管理和为小微企业提供代理记账、审计等会计服务两大类。在明确购买方向的基础上，政府需要编制会计服务购买目录，详细说明购买的内容和要求，明确区分国家审计与社会审计的范围。对于必须实行国家审计的事务性管理工作，继续交由国家审计机关进行审计；除必须进行国家审计的项目外，都应列入政府购买会计服务目录，原则上优先选择社会审计。对于政府购买会计服务目录列示的项目，财政部门应该预先安排预算，并加强宣传与沟通，让更多政府所属单位及小微企业认识到其意义所在，积极参与其中。

（二）完善购买方式

公开招标应作为政府购买会计服务的主要方式。在公开招标的过程中应秉承公平公正，严防权力寻租和权力交易等腐败问题。在购买会计服务的过程中，不可以过分强调价格，为服务费用分配过高权重。在此，各地可以借鉴北京市的有益实践，采取综合评分法。综合评分法中，价格分占比20%，但价格评分并非直接取决于价格高低，而是先利用所有投标人的投标折扣率计算平均值，接着剔除高于或低于平均值50%的折扣率，继而将筛选后的数据重新计算有效平均值，投标人的折扣率越接近有效平均值，最终获得的价格分越高。通过综合评分法，政府可以剔除恶意进行价格竞争的低价竞标者，更为关注会计师事务所等中介机构的质量与信誉，促进行业健康发展。

（三）构建服务质量评价体系

对于政府购买会计服务，可以围绕“服务的满意度”和“投入产出比”构建服务质量评价体系。在进行业务评价时，应细化评判标准，可以量化的尽量量化，不可量化的，要考虑服务对象或受益者的满意度，广泛听取购买者、服务对象与人民群众的意见，据此计算公共资源的“投入产出比”。此外，服务质量评价应该包含长期指标，考虑政府购买会计服务对转变政府职能、提升会计信息质量以及促进小微企业发展的长期作用。

（四）明确部门分工，加强协调配合

推行政府购买会计服务需要多个部门的配合，各部门应该明确分工，各司其职。首先，财政部门需要明确所需购买会计服务的内容和要求，以书面形式报告政府采购中心；其次，采购中心审核后，通过政府采购网发布招标公告；再次，采购中心依法组建评审委员会，委员会成员应包括专家、小微企业代表等，利用综合评分法等方法选择中标企业。为防止出现行政垄断，保证工作独立性，评审委员会应根据实际业务量选择多家中标企业组成会计服务机构库。然后，当政府所属单位或小微企业需要会计服务时，向审计部门提交申请单，由审计部门在会计服务机构库中随机确定审计机构，开展审计工作。当然，对连续性要求较强的会计工作，应优先安排原有机构。最后，由财政部门进行服务质量检查与评价，并通过适当的途径公布除涉及国家秘密与商业机密外的服务成果，披露收费标准和依据，接受社会公众的监督。

（五）发布具体执业准则和指南

如前文所述，2010年发布的注册会计师执业准则不能很好适应政府购买会计服务的发展需要，且暂无针对政府购买会计服务的准则和指南。为增强政府购买会计服务中的法律法规保障以及专业技术支持，中注协应重视政府购买会计服务过程的经验总结，积极汲取国内外的有益实践，进一步制定发布具体执业准则和指南，使政府购买会计服务有规可依、有章可循。

（项目名称：中南财经政法大学大学生创新训练项目）

（作者单位：中南财经政法大学会计学院）