论美国的预算法与运转模式及其启示

●袁 琼 傅光明

论美国的预算法与运转模式及其启示

●袁 琼 傅光明

去年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改预算法的决定》，并重新颁布了修订的预算法，自2015年1月1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革的总体要求，为进一步深化财税改革引领方向。新预算法将近年来财税改革发展的成功经验，以及现代预算制度的基本要素和理念原则，用法律的形式确定下来，是国家法律制度和财政法律建设的重要成果，标志着我国加快建设全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。借鉴美国等发达国家的预算法律制度，对于深化我国预算制度改革具有借鉴意义和作用。

一、美国预算法制度的特点

（一）美国以三权分立为原则制定的美国宪法，规定了国会掌握财政权

美国宪法第一条第八款规定：国会有权规定和征收税金、关税、输入税和货物税，以偿付国债。提供合众国共同防务和公共福利。十六条修正案规定：国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。虽然1921年《预算和会计法案》通过之后，美国总统获得了更为优势的权力，甚至被称为“总统主导”，但是美国宪法确立的基本原则，决定了美国政府的预算体制基本上仍然是“总统提议，国会决议”。

（二）国会对于政府的预算监督全面覆盖

首先是国会对预算案形成的监督。总统将编制好的联邦预算交给参众两院后，两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查和表决。其次是国会对于预算执行的监督。执行过程中最重要的一点是，国会通过了授权法案只是同意立项，政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除此以外，美国国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督。最后，美国联邦审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立，负责对政府预算收支及使用情况进行审计，并向国会报告预算执行结果和决算审计情况。国会据此决定有关项目、机构下一财政年度是否能够继续获得拨款。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。可见，美国国会对于政府的预算和决算监督制度是相当完整的，这是历经多年的实践与改革的结果。

二、美国预算法治沿革

根据国会和总统在政府预算管理中扮演的不同角色，可将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：

（一）国会主导的阶段（1789年-1921年）

美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理中起主导作用。同时从小政府和无赤字变为大政府和财政困难。这个时期的预算主要由国会主导。

（二）总统管理国家财政，国会主要负责预算政策（1921年-1974年）

这个时期联邦预算的主权特点是总统权力相对增大。1921年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权来打破不平衡。19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化国家。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。

（三）国会通过有关法律限制总统权力（1974年-1999年）

这个时期的主要立法有1974年国会预算法，1985年通过了在1987年修正的格拉姆、罗德曼、胡玲斯法，简称1985年平衡预算与紧急情况赤字控制法，1990年预算实施法。这个时期预算的特点是赤字与反赤字较量。

1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台。1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序：1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，是与总统管理和预算办公室对应设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来实现自己的政治目的。 1995年国会通过的拨款法被克林顿否决，进入1996年度之后，国会通过继续拨款，迫使政府两度关门数日。

（四）总统主导回归的阶段（2000年至今）

总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权力有所增加，从国会那里赢得很多主动权。

三、从美国预算法治发展获得的启示

（一）透明度

在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》。

（二）权力制衡

在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权力单位的责任，同时分权的形式保证了美国联邦政府预算管理中的权力制衡。三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权力，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权力。在联邦政府预算管理过程中，起到了很好的相互制衡和相互监督的作用，对政府预算管理水平的提高有重要的意义。

（作者单位：湖北省麻城市人民医院、湖北省财政厅）

（本栏目责任编辑：周菲）