推进国家低碳工业园区试点创建的思考与建议

吕斌+康艳兵+赵盟

产业园区不仅是国家和地方拉动经济增长的重要引擎，同样是能源消耗、碳排放以及环境问题的集中区域。推动产业园区低碳发展，将为我国落实生态文明建设，促进绿色发展、低碳发展、循环发展发挥重要的示范作用。2013年9月29日，工业和信息化部与国家发展改革委联合发布《关于组织开展国家低碳工业园区试点工作的通知》，正式拉开了创建低碳产业园区的序幕。经组织推荐、遴选和评审，2014年5月，两部委从申报的106家园区中确定并公示了首批55家试点园区名单。

作为一种新的发展模式，国内外针对产业园区如何低碳发展的研究均处于探索阶段，与此同时，由于我国园区种类繁多、差异悬殊，使得试点创建面临着一系列挑战。当前，试点园区已基本参照《国家低碳工业园区试点实施方案编制指南》完成了试点实施方案的编制工作，且部分基础较好的园区正在着手试点创建。试点创建还面临着什么问题和障碍、如何更好的推进试点工作，通过实地调研和访谈，本文在总结园区共性问题的基础上，结合对国家试点工作的进一步思考，提出了推进国家低碳工业园区试点创建的对策与建议。

一、园区试点创建面临的共性问题

（一）对低碳发展的认识尚需提高，对试点创建工作的重视程度有待加强

首先，园区对低碳发展的认识程度尚待提高。许多园区的管理者对节能、环保、循环经济、低碳等概念仍较为模糊，对低碳发展的内涵和意义认识不到位，同时对为什么要低碳发展、如何低碳发展等欠缺深入思考。从创建试点的驱动力和出发点来看，各园区间也存在显著差异，大致可分为三类：一是希望通过创建试点实现园区的转型升级。这类园区大多位于东部发达地区，以江苏某园区为代表，他们认为低碳是未来的产业发展方向，提出“借低碳工业园区试点创建的契机，推动‘腾笼换鸟，进一步优化产业配置，提高产出率”;二是希望通过创建试点获得国家更多优惠政策。这类园区大多位于中西部地区，他们对低碳的认识不够充分，更为关注园区的经济发展，旨在通过试点创建获得更多的资金支持;三是希望通过创建试点获得其他利益，例如工作升迁、园区升级等。

其次，对试点创建的重视程度有待加强。由于对低碳发展的理解不同、加上申请试点创建的目的也各不相同，使得各园区对试点创建的重视程度差别巨大。对于比较重视的园区，已经在试点创建方面着手开展相关的工作，并明确了创建目标和实施路径，且具有较强的可行性。而对于某些园区，重点放在了能不能成为试点，对于后续怎么推进，尚比较模糊，部分试点园区提出的创建思路甚至不够“低碳”。此外，几乎所有的园区都需要加强领导重视、加强组织协调工作，园区负责低碳发展的主管部门普遍反映存在部门之间思想不统一、对低碳工作紧迫性的理解不一致等问题，进而造成部门间职责分工不明确、统筹协作不顺畅，影响试点创建的进度和实际效果。

（二）低碳目标的设定多数较为盲目，措施途径的针对性和关联度不够

低碳产业园区的创建需要结合实际设定合理的阶段性发展目标。所调研和交流的园区均已按照发文的指南要求完成了《国家低碳工业园区试点实施方案》编制工作，并设定了创建目标，但深入了解后发现，多数园区在目标设定方面的解析不够充分，存在主观性和盲目性，对园区自身减碳的实际潜力、预期投入及效果分析还不够深入。总的来说，园区目标的设定主要有三种方式：一是少数园区引入详细的模型，基于详实的统计数据，通过严格的分析计算来确定目标;二是根据本地区的碳强度下降目标和上级的安排，拟定试点工作目标;三是采用横向对比或“咨询专家”的方式简单确定，例如，通过对比其他园区的工作目标来设定自己的工作目标。

多数园区目标设定不科学的原因主要有三个方面：一是普遍反映《实施方案》的编制时间较紧，目标设定的论证不够充分;二是多数园区基础数据不完备，难以支撑模型的计算和分析;三是多方对接不顺畅，主管部门、智力机构、企业三方的交流和沟通不充分，最终导致目标由主管部门定，途径由智力机构想，重点工程由主要企业凑的结果。而深层次的原因可归咎于以下三点：一是园区层面的重视程度和理解程度不到位，习惯于总体数字目标的设定而忽略了实际可行性，这就是为什么园区方会向专家“请教”目标设多少比较合适;二是与低碳相关的能力建设不足，搞不清楚如何更加科学的设定目标;三是国家层面对试点园区从认识到具体落实缺乏必要的指导。

由于目标的制定缺乏足够的支撑，使得措施途径的针对性以及和目标的关联度也不足。调研发现，多数园区的路径措施具有很高的相似性，例如在产业调整方面，普遍将新能源、医药、高端装备制造、现代服务业等作为发展重点，只有少数园区结合自身的比较优势制定了差别化的发展战略;在可再生能源和清洁能源利用方面，同样存在盲目性，发展目标缺乏科学的分析和依据。

（三）基础能力薄弱，工作落实具有很多的不确定性

无论是发展较好的园区还是相对落后的园区，在低碳发展方面的能力建设显著不足：

一是能源和碳排放的统计、核算体系不完善，数据质量有待提高。目前国家级园区均配备了专门的统计部门，而省级园区以及发展较为落后园区的统计力量严重不足，有的园区仅配备1名人员负责经济社会等全面统计工作，根本无暇顾及能源统计问题。数据质量方面，园区管理部门很难核证数据的真伪性。

二是缺乏低碳技术支持。据园区方面反映，企业在低碳化改造中存在动力不足、自主创新能力不强以及核心技术相对较少的现状，直接导致低碳产业化缺乏有力的技术支撑;调研发现，绝大多数企业方的代表对低碳没有概念，对低碳技术、节能技术、新能源技术等更是无法辨析。总的来说，园区普遍存在“反映缺乏低碳技术，但又不知道什么是低碳技术”的问题。

三是缺乏人才力量。园区方面普遍反映缺乏低碳技术研发、低碳管理等方面的高端人才，尤其是位于发展较为落后地区的园区，表示根本不具备吸引高端人才的实力和条件。事实上，人才不足确实影响到了园区以及企业在低碳发展方面的工作水平。

（四）缺乏顶层指导，国家层级的相关配套支持政策亟待完备

由于国家层面尚未针对国家低碳工业园区试点出台相关配套政策，使得园区方面迫切希望在以下两方面得到国家的支持。

一是希望国家进一步完善顶层设计，包括国家低碳工业园区试点的定位、发展规划、评价标准等。目前产业园区大多只有低碳发展的理念和愿景，没有统一可行的低碳评价标准，由于缺乏更为具体的顶层引导，园区对如何低碳发展以及自身能不能建成国家低碳工业园区较为困惑;

二是希望国家进一步明确相关配套政策。园区（特别是落后地区的园区和低级别园区）普遍反映试点工作缺乏有效的激励措施，表示目前地方政府能够提供的经济手段有限，（资金问题）还需要国家层面给予根本解决，国家需要制定统一的扶持政策，以使低碳产业园区的建设更具有说服力和约束效力。

二、对国家开展试点工作的进一步思考

通过总结园区试点创建面临的共性问题，我们认为，在园区尚未全面开展试点建设的情况下出现上述问题，不仅仅是园区层面的问题，更进一步反映了国家开展试点工作存在的普遍问题：

（一）国家开展试点的工作目标有待具体化和细化

国家开展试点工作的目标是形成一批可复制、可推广的经验。但是这个目标的针对性不强，不够具体，这是导致试点工作重复性大的一个重要原因。就国家低碳工业园区试点而言，我们认为，试点的目标和重点可以分为“点”、“线”、“面”三个维度。其中“点”指的是一些较为具体的、具有前沿性和创新性的举措，例如，在试点园区试验可再生能源规模化应用、智能微网、能源和碳排放管控平台建设、CCS、CCUS等低碳技术和管理措施;“线”是指通过试点来全面解决制约园区低碳发展的共性问题，例如，全面加强试点园区的基础能力为其他非试点园区树立标杆;“面”是指从全部试点园区中进一步选出基础条件好、示范性强的园区，采取系统的、全面的措施开展试点建设，争取到试点结束时将其打造成全国低碳园区的典型。

（二）试点工作信息的上下沟通反馈严重不足

以国家低碳工业园区试点为例，国家和试点园区创建试点的出发点有着很大的不同，国家的出发点是探索低碳发展道路并形成经验，试点园区的出发点则五花八门。但是，国家没有对园区清晰的表述试点工作的基本思路，而园区一方面不知道国家的想法，另一方面也没有合理的将自己的想法进行反馈。而沟通问题产生的根本原因，主要包括三点：其一，沟通渠道有限。目前，试点工作只有下发通知一条路径，这种路径形式单一，并且中间传递层级太多，造成了信息传递效率低下，“丢包”现象明显。其二，关注重点有差异。国家开展试点工作的出发点是“试”，而试点园区开展试点的出发点是“利己”，通过试点实现各自的转型发展，个别试点甚至夹杂了部分私人利益，只有少数试点在开始前便去考虑能够为国家创建试点工作提供何种经验和借鉴。其三，职责不清。这突出表现在地方政府在组织试点申报的过程中，仅仅起到“传递员”的作用，并未对开展试点工作的目的意义进行有效解读，发生了部分失职现象。

（三）试点工作流程和制度设计不够完备

国家开展试点创建工作尚未形成一套完整的、涵盖试点工作的规划与前期准备、试点的遴选与确定、试点过程的监督与指导、试点的考核验收、试点结束后的经验推广以及可持续发展等全过程的试点工作程序和工作制度。以国家低碳工业园区试点为例，一方面由于多头申报、多头管理，直接导致试点推进过程中各方主体权责不清、进度拖延等问题;另一方面由于制度设计不完备，直接影响了园区试点创建的积极性;再一方面由于以单位GDP/工业增加值二氧化碳排放强度下降率作为主要考核指标，使得考核指挥棒失效，试点园区不得不将全面发展作为试点工作的重点，与试点工作“先行先试、因地制宜”的出发点背道而驰。

（四）试点配套政策是“双刃剑”

当前各种各样的试点层出不穷，取得的成效也是参差不齐。但不可否认的一点是，取得“**试点”的资格尤其是成为试点可能带来的配套激励政策是争相成为试点的巨大推力。比如园区循环化改造试点、节能减排财政综合示范试点等，地方在得到试点的同时，更是获得了多达数亿的资金支持。从多方面因素和角度来看，靠大规模政府资金投入推动试点开展的模式不可持续，更为重要的是，这种激励机制容易给地方传导一个错误的信号，以为成为试点就有“大钱”，从而导致盲目追求成为“试点”，“重视申请、忽略执行”，甚至出现为了成为试点而数据造假的问题。例如，在55家国家低碳工业园区试点中，有相当一部分园区更为关注后续能给配套多少资金。因此，试点在设计配套政策时，有必要深入剖析试点工作面临的难点和障碍，针对性的出台配套政策，避免为了“配套政策”而成为“试点”。

三、对策与建议

综上分析表明，无论是园区层面还是国家层面，在推进低碳工业园区试点创建方面仍然面临着一系列挑战。鉴于国家低碳工业园区试点工作尚处于起步阶段，为了更好的落实试点创建，发挥试点的意义和价值，我们从“国家怎么推”和“园区怎么干”两个角度提出对策与建议：

（一）国家怎么推：加大顶层指导和支持力度，保障试点创建有效开展

一是搭建交流平台，倡导共同参与。为减少信息传递环节的“丢包现象”，提高沟通效率，建议国家组织55家试点园区，召开国家低碳工业园区试点工作会议，直接向试点园区宣讲国家开展试点工作的目的和意义，普及低碳发展概念内涵，提升园区对低碳发展的认识水平，同时利用工作会议的机会积极倾听园区的想法，形成双向的沟通与反馈;建议相关部门以创建低碳产业园区为纽带，搭建交流平台，在平台上定期研讨、总结问题、分享经验，使各园区共同参与到试点建设过程中。

二是做好分类指导和分类考核。考虑到园区类型多样，建议将园区分为综合类园区、高耗能园区和低耗能园区等三类园区，并分别进行指导。建议对每一类型的园区，分别制定基于“点”、“线”、“面”的发展方向。设计指标体系并进行分类指导，指标体系一方面要反映不同类型园区的发展方向和发展重点，另一方面也要反映试点重在“试”和经验推广的工作导向。其中，综合类园区的发展方向为以碳强度下降为统领，全面低碳发展;高耗能类园区的发展重点是探索高耗能产业低碳发展道路;低耗能园区的发展重点是努力向产城融合方向做进一步的探索。分类考核的重点不仅仅是降低园区的碳排放强度，更重要的是园区能否提供可借鉴的“点”、“线”、“面”的经验和模式。

三是建立完善工作制度。建议制定低碳工业园区试点工作管理办法，建立涵盖试点的遴选、监督、考核验收、试点园区可持续发展、经验推广的工作流程，清晰界定试点工作各方主体的权利与责任。

四是加快制定园区碳排放统计核算方法，建立完善园区能源统计体系和碳排放统计体系。建议针对园区实际情况加快制定园区碳排放统计核算方法学，研究确定园区碳排放核算主体范围、温室气体种类和能源利用类型，完善能源统计数据基础，合理设定能源排放因子。在有条件的园区建设能源和碳排放管控平台，实现能源消费和碳排放数据的在线监测和管理，提高数据的质量和连续性。

五是完善配套政策。建议国家部门之间加强协作，整合现有政策对试点园区进行集中支持;建议国家利用与试点园区座谈会的机会，积极听取试点园区的实际需求，制定针对性强的配套政策;建议适当调整配套政策的支持方向，重点围绕园区能力建设、边际成本较高但具有显著示范价值的重大项目或技术应用、国际合作、宣传推广等方面进行支持;建议完善配套政策的支持方式，从资金支持、智力支持、管理支持、宣传支持等方面对园区进行综合支持，同时探索采用市场化的投融资模式解决园区融资难问题。

（二）园区怎么干：因地制宜，围绕“五个低碳化”探索低碳发展路径

调研发现，园区低碳发展涉及产业发展与产业结构、生产过程、能源结构、居民生活和配套设施、园区管理等各个方面，渗透于整个产业园区的各个领域，是一项非常复杂的系统工程。总体来说，尽管园区之间差异较大，但都可围绕以下“五个低碳化”开展工作，只是要因地制宜，各有侧重。

一是从调整园区产业结构入手实现园区产业的低碳化。建议园区可以按照发展方向，选择入园企业类型，逐渐调整园区产业结构;建议园区按照低碳发展目标，制定入园企业的碳排放标准，仅选择符合标准的企业进入园区。

二是从提高生产过程中能源利用效率入手实现生产的低碳化。建议园区积极引入低碳技术，努力提高园区内的技术装备水平;积极利用合同能源管理机制，对园区主要耗能设备进行节能改造，减少化石能源消耗。

三是从优化园区能源结构入手实现园区能源的低碳化。建议园区积极限制煤炭等化石能源消耗水平，加大清洁能源使用比例，尤其是要结合实际加大风能、太阳能等可再生能源开发和利用比例。

四是从引导园区居民生活消费意识入手实现园区生活模式的低碳化。建议园区积极试验和推广低碳建筑、绿色建筑，通过提高园区内新建建筑节能标准及加强现有建筑的节能改造，减少建筑物在建造和使用过程中的能耗;积极推动低碳交通，在园区的建设规划中设置完善的步行道、非机动车道以及便捷的公共交通设施，利用合理的交通出行方式引导居民低碳出行;全面加强低碳宣传，提高居民低碳意识，促进居民在日常生活中选择低碳产品、低碳出行、低碳生活。

五是从完善园区低碳管理与保障体系入手实现园区管理的低碳化。建议园区进一步加强能源和碳排放的统计和管理工作，做到数据完整、真实、有效，并逐步实现能源和碳排放数据的在线监测和管控，为园区低碳发展措施的选择提供最直接的依据。

此外，建议园区结合实际，同样可按照“点、线、面”探索低碳发展路径，并积极为形成可复制、可推广的经验做准备。例如，对于所有试点园区来说，应积极在“点”上做出尝试，起到带头示范作用;对于发展水平较高的大型综合类园区，可围绕“五个低碳化”，全面探索低碳发展道路;对于特色类园区或发展比较落后的园区，可围绕“五个低碳化”的部分措施深入开展工作。总的来说，试点的目的是先行先试、积累经验，因此，试点园区应解放思想、大胆探索，为后续全面推动我国产业园区的低碳发展夯实基础。

（作者单位：国家发展改革委能源所）