韩国食品安全的制度法规与认证体系及其对我国的启示

李炳旿++许国栋++王志刚

韩国食品安全的制度法规与认证体系及其对我国的启示李炳旿、许国栋，韩国江原大学农业与资源经济学系，电子信箱：bolee@kangwon.ac.kr、guodong@kangwon.ac.kr；王志刚，中国人民大学农业与农村发展学院，电子信箱：ohshigo@163.com。本文受到国家社科基金重大项目（11&ZD052）和中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（10NXJ020）的资助。感谢译者对本文翻译所做的贡献，同时感谢匿名审稿人的意见，但文责自负。

摘要：随着经济全球化的发展，韩国正面临着农产品市场的不断开放，这给基础薄弱的农业带来了严峻的挑战。韩国政府为适应消费者对食品安全的迫切需求，通过强化和出台一系列政策法规给本国农业的发展谋求新的出路。文章从消费者对食品安全认知的角度出发，对韩国食品安全监管机构的职能和相关政策法规进行逐一说明，并就主要的食品安全认证体系和绩效进行详细分析。在此基础上，文章最后总结全文，并总结了韩国食品安全体系对我国的启示，并展望了未来前景。

关键词：韩国；食品安全；政策法规；认证体系

一、引言

韩国农村经济研究院开展的“2013年国民对农业和农村地区的认知”调查结果显示，在政府实施的诸多农业政策中，城市居民最感兴趣的领域是“安全食品供应”，所占比重为20.6%，其次是“环境友好型农产品的生产和分销”，达到14.7%，再次为“农产品价格”，占13.5%。由于环境友好型农产品的生产也属于食品安全的范畴，因此，前两部分的加总至少有35.3%的城市居民对食品安全高度关注。换言之，超过三分之一的城市居民对农产品安全问题抱有深度的担忧。在该调查中，当问及“过去五年农产品安全改善程度”时，高达24.2%的城市居民认为“没有改善”（Kim and Park，2013）。尽管消费者对安全食品供应普遍关注，但对食品安全的信心却呈现不足，这是由于不断爆发的食品安全事故和大规模牲畜疾病事件所致。上述结果显示，许多消费者更愿意购买绿色有机或得到安全认证的食品，尽管此类食品价格相对较高。

虽然韩国政府在食品安全监管方面进行了大量资金投入和制度体系完善，食品安全依然受到威胁，其主要原因在于食品供应受到外部环境变化的严重影响。这些外部环境变化主要包括市场的不断开放和自由贸易协定的签署使得食品供应链正朝着全球化发展，另外加上外出就餐、加工食品和家庭替代餐（Home Meal Replacement， HMR）的不断增多，学校和公司餐厅等大规模的群体用餐服务也不断扩大。根据韩国食品医药品安全处（2014）实施的“2013年全国营养调查”结果显示，韩国国民每天外出就餐超过一次的比例高达31.7%，其中25.5%的人使用群体用餐服务。

在此背景下，韩国政府正试图通过食品行业的发展，为停滞不前的农业寻找一条新的出路。并且通过改善食品安全监管体系来提升消费者对食品安全的信心。为此，韩国政府最近修订了各类政策法规，完善食品安全监管体系，积极致力于提高食品安全水平。本研究将着重介绍韩国食品安全监管机构如何采用有效政策、使用何种法律体系来确保韩国的食品安全，并由此提出当前韩国食品安全发展所面临的问题，并得出相应结论。本文余下的章节构成如下：第二节介绍消费者食品安全认知状况，第三节介绍韩国食品安全法律体系和监管机构，第四章说明主要食品安全体系和绩效，第五章对食品安全体系所存在的问题进行分析，最后进行总结。

二、消费者的食品安全意识

众所周知，充分了解消费者的食品安全意识，对把握食品安全监管体系的整体方向和内容至关重要。韩国农村经济研究院开展的“2013年食品消费行为调查”结果显示，30.9%的成年消费者认同韩国食品总体是安全的。但是，高达21.6%的成年消费者认为食品并不安全，另外46.4%的消费者认为韩国的食品安全水平只是一般。这一事实表明韩国消费者对食品安全的信心并不是那么高。特别是收入水平和受教育水平越高，认为食品不安全的倾向也很高（Kim and Ban，2013）。

对食品安全存在忧虑的消费者，愿意支付更多的费用来购买更安全的食品。在同样的问卷调查中，50.7%的韩国消费者愿意支付额外费用来购买更安全的食品，这反映了消费者对食品安全的高度不安。与此同时，愿意支付额外费用的倾向也随着受教育水平的提高而显著上升。另外，消费者对不同就餐地点食品安全的认知也存在差异，对家庭就餐的安全性认可高达88.2%，对学校食堂和公司餐厅的安全性认可比重仅为38.4%，普通餐厅为16.1%，现场烹饪摊点为13.5%，订餐外卖为8.7%，这些相对于家庭就餐来说安全性认可程度均处于较低水平。

与此同时，在消费者担心的食品有害物质种类当中，排在首位的是重金属和环境激素，所占比重高达21.2%。其次是蔬菜水果中的农药残留，所占比重为15.2%。食品添加剂为12.4%，有毒化学药剂为11.0%，牲畜疾病为8.6%，农牧水产品中的抗生素为7.4%。在50岁以上的消费者中，关注度较高的是农药残留、抗生素以及自然毒素（例如，蘑菇，河豚等）。

表1对韩国国内和进口食品进行了分类，并用李克特五分量表来测定消费者对食品安全的评价。综观被调查品种的平均得分，国内食品为3.55，进口食品为2.41。与进口食品相比，消费者普遍对国内食品的安全评价得分更高。在国内食品中，安全评价由高到低依次为谷物、水果和蔬菜，然后是肉类、水产品和林产品以及加工食品。值得注意的是，韩国国内食品中加工食品的安全评价得分最低。另外，在进口食品中，得分相对较高的是水果、林产品和谷物，其次是蔬菜、加工食品、来自美国的肉制品和来自日本的水产品。消费者对美国牛肉和日本水产品的安全信赖程度因疯牛病和日本核电站事故的影响而降低。

表1 消费者对不同品种以及国内/进口食品的安全性评价

数据来源：Kim and Ban，2013：《消费者对食品政策的意识》第182-183页。

三、食品安全法律与监管机构

（一）食品安全法律

从图1可以看到，《食品安全基本法》和《食品卫生法》是所有食品安全相关法律的基本法。这些相关法律约有40个法案，包括《农产品质量监管法》和《农畜产品卫生法》等，都是直接或间接关系到食品安全。在这些法案中，《基本法》是更高形式的法规，涵盖《食品安全基本法》《农业、渔业、农村和食品工业基本法》《林业基本法》《海洋事务和渔业发展基本法》以及《消费者基本法》。《儿童膳食安全监管特别法》以特别法的形式出现。与农产品安全高度相关的法案包括《环境友好型农业振兴法》《保健食品法》《水产品质量监管法》《学校食品供给法》《牲畜及牛肉可追溯法》《牲畜防疫法》《农药管理法》《饲料管理法》《医药事务法》以及《饮用水法》等。《保健食品法》为保健类食品的生产、授权、保健功能提供法律依据。《儿童膳食安全监管特别法》规定了必要的条款要求提供安全和均衡的营养食品，帮助孩子养成良好的饮食习惯。《牲畜及牛肉可追溯法》旨在促进畜牧业的发展，通过有效地防范牲畜流行性病疫来保护消费者，通过建立牛和牛肉信息管理系统来确保肉制品安全。信息管理系统能对畜牧业的每一个环节进行记录识别，并对牛从出生到销售的每个环节进行跟踪。

图1 韩国食品安全相关的法律

《食品安全基本法》于2008年6月颁布，由30个条款组成。该法规定了国家食品安全政策和体系的基本原则和依据，以及中央和地方政府对食品安全应该承担的相关责任。该法旨在管理人民的健康和安全的饮食生活。该法的主要内容有如下七点：首先，国家、地方政府、加工配送运营商的责任和消费者权利都在该法中有明确定义；其次，政府每三年制定“食品安全监管基本计划”；再次，设立食品安全政策委员会，由总理担任委员长；第四，当危及国民健康的重大食品安全预警发生时，制定和实施应急计划，如有需要，对有危害的食品发布销售禁令和跟踪调查；第五，对食品风险因素进行风险评估；第六，建立并宣传食品安全信息管理系统。最后，消费者参与食品安全相关的委员会，并可以要求对食品进行检测和分析。

《食品卫生法》于1962年1月颁布，2009年2月进行了全面修订。该法包括102个条款，旨在防范源自食品的卫生风险，提高膳食营养质量，提供食品的正确信息，以助于国民的身体健康。因此，《食品卫生法》涵盖了所有的食品安全必要条款，包括关于食品安全卫生的监管措施，食品行业应当遵守的法律法规以及责任相关方应该采取的行为规范。

（二）监管机构

韩国食品安全监管有三大机构，即食品医药品安全处（MFDS）、国立农产品质量管理院（NAQS）和农畜产品相关机构。其具体介绍如下。首先是食品医药品安全处。2013年3月韩国将食品医药品安全厅（KFDA）升格为国务总理直属的食品医药品安全处，并对过去部分属于农林畜产食品部（MAFRA）和海洋水产部（MOF）的农产品安全监管职能统一整合。食品医药品安全处是一个庞大的机构，下面设有七个局（食品安全政策局，消费者风险防范局，食品营养和膳食安全局，农畜水产品安全局，医药品安全局，医疗器械安全局以及生物制药与中药局）和45个科，下属机关包括国立食品医药品安全评价院（NIFDS）、6个地方食品医药品厅、13个监察分所和1772名公职人员。食品医药品安全处处长为内阁部长级别，直接听命于国务总理。

首先是食品医药品安全处。该处掌管所有食品安全事务，包括政策制定、执行、检查与监督以及食品污染物的全国监测，通过确保食品从农场到餐桌的安全来保护消费者的健康。食品医药品安全处的职能是执行食品的安全风险评估，主要履行以下职责来确保食品安全。第一，加强对假冒伪劣食品的监管，扩大对农产品的安全性检查。对农产品和水产品在生产阶段的安全检查委托给农林畜产食品部和海洋水产部（MOF）来执行。海关对进口食品的监管也在加强。通过加强同其他职能部门、警察局、检察官办公室和地方政府的合作，根除假冒伪劣食品。对故意造成食品危害的犯罪行为加大惩处力度。 第二，扩大食品安全监管的防范功能。为此，危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证，可追溯系统以及对假冒伪劣食品销售的监管力度都在不断加强。第三，推广普及健康的生活方式，营造食品安全环境。特别是，为防止儿童和学生食物中毒，确保发育健康，学校餐厅要全面强化卫生管理。与此同时，积极诱导广大消费者参与对食品安全的监督，根除假冒伪劣食品，强化风险沟通。

其次是食品医药品安全处下属的国立食品医药品安全评价院，其主要职能是风险评估。韩国食品HACCP认证中心（KOFHAS）负责对加工食品及其公司、群体餐饮服务和餐馆提供HACCP的认证服务。同时，国立食品安全信息服务中心（NFSI）负责主要食品种类的可追溯系统。

其次是国立农产品质量管理院。该院是农林畜产食品部的一个分支机构。该机构成立于1998年7月，由农产品检验中心和农业统计局合并组成。国立农产品质量管理院包括总部组织（质量检验部门，原产地管理部门，农业商业信息服务部门，认证管理小组等）以及1个实验研究所、9个省级办事处（每个省一个办事处）和109个区域办公室。食品医药品安全处委托国立农产品质量管理院进行农产品安全监测。国立农产品质量管理院还执行与农产品安全监管和质量管理相关的多种职能。例如，农产品认证体系（环境友好型农产品认证，良好农业规范（GAP）认证，农产品可追溯系统，受保护地理标志认证等），原产地管理（原产国标签（COOL）系统，餐馆原产国标签系统，转基因标签等），质量检验，环境友好型农产品的直接补贴以及农场的工商登记等。

最后是农畜产品相关机构。主要有如下三个部门。一是动植物检疫局（QIA）。该局成立于2011年6月，由国家动物研究检疫服务中心、国家植物检疫服务中心以及国家水产品质量检验中心合并而成。动植物检疫局通过动物检疫（进口动物制品和牲畜制品检疫）和植物检疫（进出口植物检疫，进口害虫防治，木材检疫）来防止国外农畜牧产品有害因素的侵入。其主要职能还包括牲畜流行性疾病预防，动植物疾病防控，屠宰场安全监管，国内畜牧产品残留物检验，以及动植物卫生研究。二是韩国动物产品质量评估院（KAPE）。该院包括本部、10个区域办事处（每个省包括首尔市各一个办事处）以及30个地方办事处。韩国动物产品质量评估院 （KAPE）执行牛肉和猪肉可追溯系统。韩国动物产品质量评估院（KAPE）的基本职能是对农畜产品（例如牛肉、猪肉、鸡肉、鸭肉和蛋类）提供质量等级判定服务。三是农畜产品HACCP认证服务（KOLPHAS）。该中心提供对农畜产品和饲料进行HACCP认证服务。该服务还包括由国立农产品质量管理院（NAQS）委托的环境友好型农畜产品认证和环境友好型安全农畜产品的直接补贴。

四、食品安全体系及其实施效果

（一）防御性安全监管体系

为了建设防御性食品安全监管体系，韩国政府主要采取了以下四项措施。

首先，消除假冒伪劣食品。为了坚决消除假冒伪劣食品，2013年4月成立并启动了泛政府的“消除假冒伪劣食品特别小组”，由国务总理秘书室和食品医药品安全处领导。在该小组中也包括了公民监督小组，由消费者、学生家长以及制造商和经销商等人员组成。监管的主要对象是伪造原产地标签，假冒环境友好型产品，大型超市中的假冒品牌商品，虚假和夸大事实的广告，网络海外食品代购商（应上交进口报告）等。每月对20种加工食品和批发市场中消费量最多以及产品相关信息不一致的食品进行检查，例如芝麻油和辣椒粉等。对于多次生产销售假冒伪劣食品的公司（例如，3年内3次因违反食品相关规定接受行政处罚的公司）将被列入黑名单，并受到严格监管。从2014年1月起，严重性食品安全犯罪行为（销售有害食品，销售患病动物肉制品，使用有毒草药等）将被判处有期徒刑（1年以上，7年以下），并处以最高10倍销假所得收入的罚款。

其次，全国范围内普及交易自动控制系统（ASBS）。该系统是指，当某种食物产品经权威机构检查被证实为有害时，该信息将即时发送到零售商的POS机上，并自动关闭该食品的市场交易。这一系统具有很强的时效性，产品一经证实为有害后，政府发布官方声明，立即禁止销售并实施召回措施。目前，14万家大卖场中的4万家已经使用了该系统，计划到2017年将扩大到8万家。

再次，建立综合食品安全网。为了实现食品安全信息共享，韩国政府在2014年建立了“综合食品安全网”，目标是将12家政府机构包括安全行政部（MOSPA）和农林畜产食品部管理的169大类的食品安全信息联网。该项目旨在，通过将编号授予食品公司、食品和原材料，规范手续流程，在政府部门、中央政府和地方政府之间共享和使用相关信息。该项目还计划通过“食品安全信息门户网站”向国民及时提供可靠的食品安全相关信息。

最后，建立进口食品安全监管体系。《进口食品安全法》目前正在制定中，内容包括了对向韩国出口食品的外国食品加工公司进行预先登记，强化海关对有害风险食品的监管，对进口食品纳入可追溯系统；同时还会对产品信息记录不一致的外国食品公司进行现场调查，并加强监管力度。对进口量大的公司和大量进口儿童食品的公司进行登记和管理。

（二）农产品安全检验

自1996年以来，韩国政府一直加强对农产品的安全性检验，通过对农场种植和储存的农产品进行安全性检验，防止质量安全不合格的农产品流入市场。同时，通过强化对认证农产品和出口农产品进行安全检验，确保农产品的质量安全。检验的内容包括农药残留、重金属、真菌毒素、有毒食品添加剂和寄生虫等。对200多类食品进行检验，包括消费量大的大米和白菜以及生食食品（如紫苏叶和生菜）等。残留超标的不合格农产品进行现场处理，或改变用途，或延迟销售，阻止不合格农产品流入市场。为了快速有效地进行安全检验，研发启用了“安全Q系统”。同时也实施了“互联网食品安全检验服务”，消费者可以在线申请食品安全检验，通过包裹邮递的方式提交检验样本。

（三）农产品认证体系

在韩国，与安全和质量监管相关的农产品认证体系包括环境友好型农畜产品认证，良好农业规范认证（GAP），食品和畜牧产品HACCP认证，农产品&畜牧产品可追溯系统，加工农产品管理认证，传统食品质量认证，有机加工食品认证，韩国受保护地理标志，韩国酒类质量认证等。大多数认证标志都是绿色长方形的标识，长方形的方框中是用韩语或英语注明的认证内容和认证机构的印章。

环境友好型农产品认证旨在通过环保产品认证扩大环保力度，从而提升消费者对认证的农产品的信心，并从生产到销售全流程对质量和安全进行监管。认证种类包括有机食品，无农药产品和低农药产品。要获得有机产品认证，在种植过程中不能施用农药和化肥。要获得无农药产品认证，则不能使用农药，且化肥的使用量要低于标准使用量的1/3。低农药产品的农药和化肥的使用量必须低于标准的1/2。低农药产品认证计划于2015年取消。认证调查项目包括农场用水的质量、种子、种植方法、以及农产品质量监管等。

表2显示2013年韩国环境友好型农产品的认证情况。约12.7万个农场超过14.1万公顷土地得到了认证，生产的认证产品达到118.1万吨。按认证种类的产能来排序，无农药产品的产能最高，高达59%；然后是低农药产品31%，以及有机产品10%。但是，按产品种类来排序，在有机产品中份额最高的是谷物和蔬菜，分别占到41%和35%。在无农药产品中主要产品是蔬菜和特殊农作物，分别占到29%和25%。在低农药产品中，水果占据主导地位，占到70%，其次是蔬菜，占到28%。

政府推广环境友好型农业的工作重点是，指导获得低农药认证的农场继续进行环境友好型农产品种植，引导他们生产有机或无农药农产品。在实际操作中，获得低农药认证的农场降低化肥使用量是可能的，但是从技术角度上来讲，种植无农药农产品并不大容易。如果许多获得低农药认证的水果农场能够获得无农药认证，将会大大促进环境友好型水果的种植和发展。

表2 2013年不同种类环境友好型农产品的认证

数据来源：Park，2014：《有机食品和良好农业规范认识的数据》。

环境友好型畜牧产品认证有两种，无抗生素畜牧产品和有机畜牧产品。无抗生素牧畜产品认证自2007年开始。而要获得有机畜牧产品认证，不仅要使用有机饲料，而且不得注射抗生素。目前，法律严禁在混合饲料的加工过程中添加抗生素。认证检验的内容包括饲养条件，饲料来源基地，牲畜来源，饲料和营养监管，动物健康状况和疾病控制，以及畜牧产品质量监管等。2013年获得环境友好型认证的牲畜养殖场共有1.1万个，生产的认证畜牧产品达93.5万吨。表3列出了不同种类环境友好型畜牧产品的产能，无抗生素的畜牧产品占97%，有机畜牧产品仅占3%。按畜产品的种类划分，有机产品中牛奶所占比例最高，占到97%，在无抗生素畜牧产品中鸡蛋（56%）所占比例超过一半。鸡肉（17%）和猪肉（13%）也都占了相对较高的比例。

自2009年起，韩国政府实施了“环境友好型安全畜牧产品直接补贴项目”，以确保环境友好型牲畜养殖场在运营初期的收益。生产有机畜牧产品的养殖场，每头牛可获得补贴17万韩元，每公升牛奶50韩元，每头生猪1.6万韩元，每只肉鸡200韩元，每个鸡蛋10韩元，每个鸭蛋20韩元。生产无抗生素畜牧产品的养殖场，直接补贴的额度相对较低。无抗生素韩牛获得的直接补贴额度是有机韩牛的50%，牛奶是20%，生猪是37.5%，肉鸡和鸭是30%，鸡蛋和鸭蛋是10%。环境友好型安全畜牧产品直接补贴的年限是最初3年（如果不是连续3年则为3次），每个农场每年获得的最大直接补贴金额为2千万韩元。

表3 2013年不同种类环境友好型畜牧产品的认证

数据来源：同表2。

韩国良好农业规范（GAP）于2006年开始实施。该规范系统地管理农业环境，包括从生产阶段到丰收后土壤和水中的农药残留、重金属和微生物等。要获得GAP认证，农产品必须严格按照标准管理要求进行生产，在指定的农产品加工厂进行加工，并加入农产品可追溯系统。GAP适用于所有可食用的农产品，畜牧产品除外，认证时效为两年（高丽参和草药的认证时效为3年）。通过表4可以看到，截至2014年6月共有2583个认证。获得认证的农场有4.7万个，总面积5.9万公顷，认证农产品产量79.3万吨。自2006年开始GAP认证实施以来，仅仅9年时间，认证的数量是当初的11.7倍，认证的农场数量是当初的12.8倍，面积是当初的3.96倍，产能是当初的7.8倍。

GAP认证和环境友好型农产品认证的区别在于，环境友好型农产品包括环境保护和最低限度或不使用农药和化肥，而GAP是根据标准来使用农药和化肥，对农产品的整个种植和加工过程进行风险监管（例如，农药、重金属、微生物等）。在韩国，GAP认证由政府主导，并将认证标志印在包装上，这与日本和欧盟有所区别。

表4 韩国良好农业规范（GAP）认证趋势

数据来源：同表2。

食品HACCP认证依据《食品卫生法》于1995年12月开始实施。该认证涵盖所有食品、饮料和群体用餐。一些特殊食品必须强制其申请HACCP认证，例如鱼类加工产品中的鱼糕，速冻水产品中的鱼类、软体动物、调味食品和加工食品，速冻产品中的比萨饼、饺子和面条，冰淇淋，非加热类饮品，杀菌罐头，以及泡菜产品中的白菜泡菜。食品医药品安全处计划2014年到2020年期间，将陆续强制性对儿童食品和消费量大的加工食品（根据产能，即销售收入或雇佣员工数量）实施HACCP认证。目标是8类食品，包括零食和糖果，面包和米糕，巧克力，鱼香肠，饮料，速食食品，面条和特殊食品。但是，食品医药品安全处也在规划为中小型食品公司加强专门的现场技术支持和提供设备改造资金。同时，为了更好地对婴儿食品的原料进行质量管理，对HACCP认证标准管理手册进行了修改和完善，为各个食品种类制定了新的质量安全标准，例如食品的新鲜程度等 。

1997年12月韩国《畜牧产品卫生监管法》的修订，为屠宰场和畜牧产品加工厂建立HACCP认证体系提供了法律支持。此后，屠宰场和畜牧产品HACCP认证于1998年8月开始，牛奶采集厂和畜牧产品零售商HACCP认证于2004年7月开始，饲料厂于2005年7月开始，生猪养殖场于2006年11月开始。自2007年以来，养殖场HACCP认证范围不断扩大，不仅仅局限于韩国的养牛产业和乳制品产业，2008年扩大到产蛋母鸡和肉鸡养殖场，2009年扩大到鸭养殖场，2011年扩大到鹌鹑养殖场。畜牧产品运输企业和畜牧产品储存仓库也要进行HACCP认证。为应对不断增长的畜牧产品HACCP认证需求，韩国畜牧产品HACCP认证中心于2006年11月成立。该中心负责畜牧产品加工厂和养殖场的HACCP认证授权、后续管理和咨询。由于屠宰场是肉类卫生的关键环节，HACCP认证申请从2003年7月起纳入强制执行体系。计划未来将奶制品采集工厂和奶制品加工厂也纳入HACCP认证的强制执行体系范围内。同时，目前正在促进“综合安全监管认证”的实施，将会在每个阶段执行HACCP认证标准，即肉类的生产、加工、销售和消费的每一个环节都实施HACCP认证。这属于HACCP连锁建设项目，2014年8月大关岭畜牧业合作公司是首个获得综合安全监管认证的公司。

获得HACCP认证的畜牧产品生产厂家在数量上一直保持快速增长态势。自1998年开始实施HACCP认证以来，24家工厂在2000年获得认证，截至2005年获得认证的工厂数量增至225家，2010年增至3082家，2012年增至7488家，截至2013年8月增至7983家。从认证种类来看，获得认证最多的是牲畜养殖场，有5395家，然后是肉制品包装工厂，有1323家，肉制品零售商488家，肉制品加工厂435家，饲料生产厂136家，奶制品厂87家。还包括44家鸡蛋加工厂，37家交通运输公司，34家牛奶采集工厂和4个仓储类公司。在牲畜养殖场方面，获得认证最多的是韩牛养殖场，有2481家，然后是生猪养殖场1199家，产蛋母鸡养殖场603家，肉鸡养殖场563家，奶制品养殖场375家，鸭养殖场152家，鹌鹑养殖场10家。从畜牧产品的HACCP认证情况可以看出，牲畜养殖、肉制品包装厂、肉制品零售商和肉制品加工厂获得认证的数量不断增长。虽然HACCP认证在畜牧产品安全监管方面非常重要，但是许多公司由于规模较小，获得HACCP认证的成本高，除了饲料加工厂以外，只有少数大型公司和龙头农场获得了HACCP认证。如何在众多小规模肉类加工厂和牲畜养殖场普及HACCP认证是未来需要解决的问题，这也意味着有必要寻求一套高效低成本的HACCP认证体系，实现大规模普及。

食品可追溯系统以《食品卫生法》为依据，于2008年8月开始实施，属于自愿性的认证系统。该系统要求食品从生产加工阶段一直到销售阶段的信息都被记录下来并进行管理。因此，当出现食品安全问题时，能够对产品追根溯源，并采取必要措施（条款2）。认证针对普通加工食品（国产和进口食品）以及保健食品。“食品可追溯”认证标志贴在加工食品外包装上，“保健食品可追溯”认证标志贴在保健食品包装上。《保健食品法》规定了健康食品可追溯系统。可追溯信息在食品生产和加工阶段生成，包含记录产品的来源信息，解释产品的生产工序和流程，跟踪信息，标明食品的运输路线和储存。通常国产食品的可追溯信息包括食品跟踪序号，生产商的名字和地址，生产日期，过期日期，原材料信息，功能性成分（保健食品），销售日期，经销商，是否属于召回产品，召回原因，以及召回结果等。对于进口食品，可追溯信息包括进口日期，经销商或到达地址，食品跟踪序号，进口商的名字和地址，原产国，生产商和地址，如有需要贴上转基因（GMO）标签，生产日期，过期日期，原料信息，功能性成分（保健食品）等。食品医药品安全处制定相关政策，对婴儿食品和保健食品强制性地实施食品可追溯系统，确保安全监管。2014年的主要目标群体是年销售额超过50亿韩元的生产和进口公司以及卖场面积超过1000 m2的零售商。

基于《农产品质量监管法》，农产品可追溯系统于2006年1月开始实施，属于自愿加入系统。在该系统中，生产商（农场，合作社，农业经营组织等），分销商（农产品加工集团，批发商，粮食加工集团等），以及零售商（大型超市等）均可参与，该系统的认证期限是3年。GAP认证农场必须获得该可追溯体系，但没有获得GAP认证的普通农场可以只申请农产品可追溯认证。该系统设定的目标是涵盖所有可食用农产品，参与机构必须按以下的顺序输入和管理规定的信息。在生产阶段，生产信息（生产商的名字，机构名称，种植面积和地址，种类，农场使用化学制剂的记录例如化肥农药等），发布信息（日期，种类，收获后管理机构，经销商名字，面积，跟踪序号）都应当输入。分销阶段需要储存信息（日期，生产商的名字，种类和面积）以及发布信息（日期，种类，经销商名字，面积和跟踪序号）。在零售阶段需要零售商储存信息（日期，经销商名字，种类，面积和跟踪序号）。

韩国牛肉可追溯系统从2008年12月开始强制实施，其依据是2007年颁布的《牛及牛肉可追溯法》。该系统的基本宗旨是，当出现与牛相关的疾病和牛肉安全问题时，通过追踪信息，迅速采取行动，例如对产品的召回和及时处置。通过这一系统，消费者对牛肉安全的放心度和信心大幅增长，并且取得了附带效果，例如销售渠道更加透明，防止原产国行为的发生。图2是目前韩牛牛肉可追溯系统的操作流程。从养殖到最终消费，每头牲畜的身份编号随着产品流动，消费者可以通过互联网或手机验证牛肉信息。韩国动物产品质量评估院（KAPE）的专家在屠宰场储存的所有畜禽体内抽取样本，并按一定比率随机在零售商包装好的牛肉中抽取样本。韩国动物产品质量评估院 （KAPE）的实验室对抽取的畜禽体内样本和牛肉样本进行DNA身份验证，核实一致性。农林畜产食品部制定了牛肉可追溯系统的相关政策，韩国动物产品质量评估院（KAPE）受农林畜产食品部委托，在实际流程过程中操作可追溯系统。国立农业合作联盟和地方牲畜合作社负责贴耳部标签。地方政府和国立农产品质量管理院（NAQS）参与到屠宰和零售过程中。猪肉可追溯系统目前正在进行试点，将于2015年起开始实施。

图2 韩牛牛肉的可追溯系统流程

五、问题和讨论

（一）食品安全监管的成本划分问题

食品安全监管体系只有不断完善，才能确保食品的质量安全。然而，要完善食品安全监管体系，需要大量的人力以及新设备的投资和维护，例如HACCP认证和可追溯系统的普及等。如何在生产商、消费者和政府三者之间划分食品安全成本费用，不是一项轻松的工作。图3显示了三方在食品安全中的关系。

图3 三方在食品安全中的关系

在韩国，普通消费者总是希望获得零风险的安全食品，但却反对负担额外的成本。生产商想生产安全食品来增加销售收入，但他们中的绝大部分规模较小，没有充足的资金来进行设施投资。政府致力于加强食品安全法律法规，但在通过政策减轻小型生产商资金负担或给予资金支持方面比较消极。因此，政府食品安全政策的强化与小规模食品生产商之间的矛盾存在，导致相关政策法规并未良好执行。

食品工业的发展和振兴，离不开对食品的安全监管，但如何划分食品安全监管额外的成本费用却成为食品产业发展的一大障碍。实际上，食品生产商、消费者和政府三方的利害关系正在形成一种不断重复的恶性循环。如何找到问题的突破口，塑造一个良性循环体系是韩国食品工业面临的一个重大课题。

（二）整合封闭式的HACCP系统和开放的可追溯系统

可追溯系统属于产品信息系统，让消费者从心理上获取对产品质量的安心。可追溯信息由工厂车间的开放系统进行传送。此外，HACCP和其他安全监管系统用科学的方法来促进食品安全，在工厂内部实施，例如屠宰场和加工厂，属于工厂内部封闭系统。如果没有特别的授权和许可，很难进入到工厂中去核实安全监管的情况。

从图4可以看出，在设计食品安全系统时，可追溯系统是与HACCP系统整合在一起，向消费者发布食品安全信息。如果屠宰场的管理人员无意或有意地在可追溯系统中输入错误的HACCP信息时，该错误的信息通过可追溯系统直接发送给消费者。这可能会使得消费者对可追溯系统失去信赖。一旦发生这样的系统错误应当及时处理，从而保障消费者对可追溯系统的信赖。

图4 可追溯系统和HACCP系统的不匹配

（三）促进食品安全监管体系中的预防原则

韩国宪法规定，所有国民享有平等的权利，国家应当保护人民的健康和生命，免受不安全因素的影响。但是，发生食品安全危害时，穷人和富人所受到的影响是不一样的。对于富人而言，他们能够通过支付额外成本费用回避食品安全事故，但穷人一般难以做到，这违背了宪法精神。要忠于宪法的精神使命，必须意识到预防性食品安全监管体系的重要性，并且必须进行大量的投入，防范大规模食品安全事故的发生。实际上，在食物中毒事故发生之后，虽然大量的公务员和政治家们斥资解决问题，但他们在使用财政预算来建立预防性的食品安全监管体系方面却显得非常消极和被动。

（四）小型食品生产厂家的安全监管体系

许多小型食品生产厂家在国内市场或在当地销售他们的产品，这属于有限的区域性消费。在这种情况下，若发展低成本的HACCP、GAP和可追溯系统供其使用，将有利于建立核心型安全监管体系。在示范厂区里，由地方大学和食品相关研究机构、国家农业合作联盟、地方政府和大型分销公司在他们的销售渠道中对销售的商品进行认证的情况是可以存在的，但需要获得食品医药品安全处和消费者协会的认可。

六、启示与展望

韩国政府为了振兴本国的食品工业，制定和落实了一系列食品安全政策法规，并且发展和完善了食品安全认证监管体系，为食品产业的健康可持续发展提供了可靠的制度法律保障。尽管如此，消费者对食品安全的信心却依然显得不足。通过上文对韩国食品安全法律监管机构和安全认证监管体系的逐一说明和分析，可以得到如下重要启示。

首先，健全和完善食品安全法律制度和认证监管体系。为了使食品安全的制度监管有法可依，韩国制订了一系列的食品安全相关法律法规，其中《食品安全基本法》和《食品卫生法》是最重要的两部法律，其中包含了约有40个法案。除了强制性的法律规定外，韩国还建立了非强制性的食品安全认证标准体系，包括环境友好型农业和畜牧产品认证，良好农业规范认证，食品和畜牧产品HACCP认证，食品和农产品以及畜牧产品可追溯系统，让农户和企业有选择性地参与，并提供政策和资金方面的扶持。同时，认证农畜产品的生产流程和包装方式等也必须按照认证机构的认证标准来严格执行。从韩国的食品安全法律制度和认证体系建设可以看出，健全和完善的食品安全法律体系为韩国食品安全制度建设提供了保障，食品安全认证体系为食品安全未来的发展奠定了坚实的基础。

其次，食品安全监督机构整合，职能分工明确。韩国食品安全监管有三大机构，为了实现各大机构明确的职能划分和效率最大化，政府将食品医药品安全厅升格为国务总理直属的食品医药品安全处，并对过去部分属于农林畜产食品部和海洋水产部的农产品安全监管职能统一整合。这一做法使得各部门间复杂的利益关系得到了优化整合，而且也解决了问题发生时各部门之间的相互推诿和指责干涉等，大大提高了食品安全监管效率。

再次，构建消费者参与体系，实现多元有效的社会监督。消费者对食品的安全信赖除了来自于政府的安全监管，也少不了消费者团体本身的积极监督和参与。 为了建设防御性食品安全监管体系，政府成立的“消除假冒伪劣食品特别小组”里面也包括了公民监督小组，由消费者、学生家长以及制造商和经销商等人员组成。在推广普及健康的生活方式，营造食品安全环境方面，积极诱导消费者参与食品安全监督，根除假冒伪劣食品，并强化风险沟通。这一做法对赢得消费者的支持，消除食品安全隐患取得了良好的效果。

第四，对进口食品安全监管，深化国际合作。随着韩国近年来农产品市场的不断开放，进口食品也逐渐增多，进口食品的安全也成为了韩国食品安全不可忽视的一部分。对此，韩国政府积极建立进口食品安全监管体系，正在制订中的《进口食品安全法》内容包括了对向韩国出口食品的外国食品加工公司进行预先登记，强化海关对有害风险食品的监管，对进口食品纳入可追溯系统等内容。不仅如此，还会对产品信息记录不一致的外国食品公司进行现场调查，加强监管力度。并对进口量大的公司和大量进口儿童食品的公司进行登记和管理。这些措施将有力保障进口食品的质量安全，从而从源头上防止国外的食品安全问题给本国消费者造成影响和危害。

第五，IT技术在食品安全领域的广泛使用。韩国食品安全监管体系的发展离不开国内先进的IT技术和发达的信息网络平台，例如，食品的可追溯系统，互联网食品安全检验服务，综合食品安全网络信息平台和交易自动控制系统等。IT技术为食品安全监管体系的构建起到了巨大的推动作用，实现了食品相关信息的透明化，为政府和消费者对食品安全监管提供了有力的支持。

尽管韩国政府在食品安全方面做了很大的努力，也有了很大的成效，但目前依然存在着诸多问题有待解决。例如，生产商、消费者和政府如何分担食品安全监管所产生的额外费用，封闭式的HACCP系统和开放式的可追溯系统整合时如何防止错误信息的输入，如何获得额外的财政预算来发展预防性的食品安全监管体系，如何为小型食品生产厂家研发和普及低成本的安全监管模型等，是往后韩国食品安全体系发展所面临的重大课题。

参考文献：

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[10]Kim， DongWon， HyeJin Park， 2013：《2013年全国农业和农村意识调查》，《农业政策聚焦》No. 82，韩国农村经济研究院（KREI），12月。

[11]Kim， HyunJin，2014：《面向现场的食品安全管理》，食品医药品安全处（MFDS），6月。

[12]Park， Hyung-Dal，2014：《有机食品和良好农业规范认证的数据》，NAQS，8月。

A Study on Laws and Regulations and Certification Systems of

Korean Food Safety and Its Enlightment to China

Li Bingwu1， Xu Guodong1 and Wang Zhigang2

（1.Dept. of Agricultural and Resource Economics， Kangwon National University；

2.School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University）

Abstract：With the development of economic globalization， South Korea is facing an increasingly open market for agricultural products， which has posed a serious challenge on its weak agriculture. The South Korean government， to meet consumers demand for urgent food safety， is seeking new ways to develop their agriculture by strengthening and introducing a series of policies and regulations. The author， taking consideration of the consumers awareness of food safety and makes a detailed analysis of the functions and related policies and regulations of Korean food safety regulatory agencies and explains the major food safety certification system and performance. On this basis， the author concludes and summarizes the revelation of Koreas food safety system to China and shows the prospect of future.

Key Words：South Korea； Food safety； Policies and Regulations； Certification System

责任编辑 汪晓清