集体土地所有权主体虚位问题之探究

摘 要：长期以来，我国农村集体土地制度存在着所有权性质不明、主体虚位的弊端。现实中因土地问题而引发的社会矛盾却愈演愈烈，因农村土地问题时而引发系列流血事件，掀起社会各界对农民土地权益保障问题的关注热潮。同时，十八届三中全会的决定中也透露出土地改革的信息，明确指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须赋予农民更多的财产权利。本文将围绕我国农村土地所有权主体制度进行探究并试图找到矛盾之所在。

关键词：集体土地；乌坎事件；主体虚位；土地利益

现阶段的中国正处于社会转型时期，所隐藏的社会矛盾日益积累并逐渐激化。其中，土地问题日渐成为社会主要矛盾。农村集体土地所有权成为引发农民与政府对抗事件的导火索。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额的经济利益，因此，土地争议更具有对抗性和持久性。如果农村土地纠纷这种状况得不到有效的扼制，将对社会稳定构成长久的威胁。

1 由乌坎事件引发的对农村集体土地制度的思考

“乌坎事件”是2011年发生在广东省汕尾市所属陆丰市的群体性事件。在本次事件中，城镇化背景下乌坎集体土地征用，不仅造成上万名农民集体土地的流失，而且产生失地农民问题，造成了失地农民的利益诉求。就乌坎事件本身而言，由于村委会私下变卖集体土地而导致的土地纠纷并引发社会群体性事件，对乌坎原村委会的调查结果显示，原村委会存在大量的对于农村集体土地征收、转让、买卖并从中获取暴利的非法违规行为。近年来，村民委员会在当地居民不知情情况下陆续转让大量农用土地给单位或个人用于非农建设，涉及非法转让、买卖集体土地等重大事项，卖地款项达七亿元人民币，而补助款每户只有550元。乌坎事件本身虽然是一个性质情节都较为简单的事件，但从此事件中所折射出的中国社会转型时期所面临的问题却不容忽视。是什么力量让政府官员竟敢私自变卖集体土地、牟取私人暴利？是立法的漏洞，还是基层管理体制的混乱？

反思乌坎事件以及近年来农村频发的土地纠纷事件可以发现，其直接原因在于农民集体土地被非法征收、转让、买卖且农民未得到合理补偿，由此而产生的农民与政府的土地利益冲突。地方政府利用公权力对土地的操控，将农民集体土地非法转让并牟取巨大利益，以致很多地方政府的财政收入完全依赖对集体土地的变卖。笔者认为：此类社会矛盾的关键不在于农村基层社会管理机制是否完善，而在于如何解决农村集体土地受益的利益冲突。

2 我国集体土地制度的相关立法规制

1982年通过试行《中华人民共和国宪法》正式确立了集体土地所有权制度。《宪法》第十条做出以下规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1986年颁布的 《民法通则》第74条对集体土地所有权的归属作出了与1982年《宪法》基本精神相同的法律规定，农村集体土地所有权主体仍然定位在“集体”。由于《民法通则》是我国改革开放以后颁布的第一部调整民事法律关系的基本法律，所以这也是第一部从私法角度对我国农村集体土地所有权主体做出明确的规范的法律。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定如下：城市市區的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。2007年颁布的《物权法》对我国是所有权制度做出了系统的规定，特别是对农村土地承包经营权、建设用地使用权等做出了具体明确的法律规制。但是，农村土地权利行使的主体都定位在“农村集体”之上。

综上回顾我国改革开放以来关于农村土地制度的立法进程，笔者发现“集体”对于农村土地的所有权主体地位并未动摇。在农村土地集体所有的体制下，“集体”对于农村土地享有当然的所有权。

3 所有权主体虚位之揭示

“集体”并不是一个纯粹的法律概念，它的出现与一系列土地制度变革有关。“集体”究竟是一个什么样的主体概念？在我国的立法体系中，“集体”这一概念并不是十分准确意义上的法律概念，而多将其归于政治范畴之内，是一种具有相对性质的概念。现今，在我国农村现实的社会生活中，或许集体也仅仅是停留在模糊的概念层面。由此导致土地所有权主体的“公”的理念被不断强化扩张，相反“私”的因素遭受了严重的压制缩减。从而集体土地所有权的主体不断虚化，造成所有权主体虚位。根据一些学者的观点，在中国农村集体土地制度当下，村委会实质上是国家在农村基层的代理人。这样一个突出的矛盾摆在眼前：现实中绝大多数农民并不了解承包经营权与所有权的区别，他们认为土地理所应当的由其自身占有、使用、收益、处分。这就产生了对“集体土地归集体所有”理解上的差异，又由于权力的异化使得权利主体的虚化，使得集体组织中的成员无法满足对于土地利益的诉求，影响了农民对土地收益和风险的不稳定预期。由于缺乏对集体的明确界定，在具体操作中，往往由村民委员会实际掌握着土地所有权，所以类似乌坎事件才时有发生，村委会对于农村集体土地征收、转让、买卖并从中获取暴利的非法违规行为严重侵害了农民的土地利益。

“赋予农民更多的财产权利”是十八届三中全会提出的关于农村土地改革的信号。笔者认为：国家应当尽快制定、修改我国当前农村集体制度相关的法律，依法确认农民对土地的权利，完善法律保障农民的土地利益和诉求不受侵害，完善征地补偿制度以及土地流转制度，让农民真正享有更多的财产性收入。通过对集体土地所有权立法完善给予土地所有权主体虚化以合理而现实的挽救措施，从而寻求到在土地上主体确权的途径，推动农村经济的稳定与发展。

参考文献

[1]张晓娟.论我国农村土地所有权的民法改造[J].西部论坛.2013（1）

[2]肖方杨.集体土地所有权的缺陷及完善对策[J].中外法学.1999（4）

[3]江平主编.物权法教程.北京：中国政法大学出版社，2007

作者简介

程芳芳（1992—），女，汉族，籍贯：江西九江，单位：江西师范大学政法学院，研究方向：经济行政法。