寻求转变农业发展方式新突破

李国祥

2015年中央1号文件把围绕建设现代农业加快转变农业发展方式作为农村工作首要任务加以部署，要求努力在转变农业发展方式上寻求新突破：“中国要强，农业必须强。做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。”我们怎样理解当前加快转变农业发展方式的迫切性？加快农业发展方式转变的着力点在哪里？如何才能在转变农业发展方式上破题？

为什么要加快农业发展方式转变

我国粮食生产已经实现了十一连增，国内粮食库存水平高，多数农产品市场供给丰富充裕，为我国经济发展新常态下国民经济稳中有进作出了重要贡献。但是，我国粮食和其他主要农产品增产，也暴露出一些新的矛盾，付出了较大的资源环境代价，向我们提出了加快农业发展方式转变的艰巨任务。

最低收购价和临时收储政策统称为托市收购政策。之所以称之为托市收购政策，出台时的本意是通过政府指定或者委托政策执行主体在市场上收购少量的粮食等大宗农产品，起到主导收购价格形成的作用，引导加工经营企业积极入市收储，保护农民发展粮食等主要农产品生产的积极性。国内粮食等大宗农产品加工经营企业不愿收储的直接原因是国内国际市场价差的存在。托市收购，使国内粮食等大宗农产品原料价格明显地高于国际市场价格。国内粮食等大宗农产品加工经营企业一旦使用国内原料，就必然会亏损，面临倒闭，无奈只能进口粮食等原料。这就是为什么几年来我国粮食等连续增产而进口规模却迅速扩大的经济原因。一方面，粮食等大宗农产品若继续增产后，政策性收储的粮食等大宗农产品将放在哪里？这成为一个非常棘手的难题；另一方面，政策性收储的粮食等大宗农产品陈化风险规模趋于上升，这不仅造成粮食等大宗农产品的浪费，而且将耗用大量国家财政资源。

表面看上去，我国粮食等大宗农产品增产与收储的矛盾似乎与农业发展方式没有直接的关联。解决这一矛盾应直接从托市收购政策改革着手，这确实是很多人的看法，社会上批评托市收购政策的声音不绝于耳。但是，今年的中央1号文件明确要求继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，完善重要农产品临时收储政策。这就意味着中央没有轻易地否定托市收购政策。这是为什么？

从深层次的原因来看，当前我国粮食等大宗农产品增产与收储的矛盾在于现有的农业发展方式造成我国农业缺乏竞争力，单纯地依靠市场力量无法实现粮食等主要农产品供给保障与农民增收等多样化功能。与国际市场价格相比较，我国粮食等主要农产品价格确实偏高。尽管如此，对于农民来说，种地、养殖仍然不如打工，搞农业生产的农民收入总体上仍然不尽如人意。为什么会出现这种情况？一个重要原因是我国粮食等主要农产品生产成本居高不下，农业比较效益偏低。粮食等大宗农产品国际市场相对较低的价格水平，国内相对较高的生产成本，形成了“天花板”和“地板”的双重挤压，倒逼我国必须尽快转变农业发展方式，提高质量效益和竞争力。只有现有的农业发展方式切实转变了，我国农业的深层次矛盾才能迎刃而解。如果农业发展方式不转变，国内生产的粮食等大宗农产品与国际市场同质竞争，甚至弱质竞争。这种情况下如果国家简单地废除托市收购政策，国内粮食等大宗农产品价格就会大幅度下跌，农民搞农业生产就会亏本，就会丧失搞农业生产的积极性，这最终又将导致新一轮的粮食等大宗农产品供应紧张难题。

在实际中，农民为了生产更多数量的农产品，滥用化肥和农药，造成品质下降和安全风险隐患。农民自家食用的蔬菜种植地块与拿到市场上销售的蔬菜种植地块是分割和独立的，前者基本不施化肥和农药，而后者则没有限制地施用化肥和农药。农民自己都不吃自己生产的用于市场销售的蔬菜，消费者在市场上购买蔬菜怎么能够放心呢？提振消费者信心，更好地保障农产品质量安全，必须尽快转变农业发展方式。

随着我国农业生产区域化布局的调整，过去曾是鱼米之乡的长三角和珠三角已经成为高度工业化和城镇化的地区，农产品主产区不断地北移，由过去的南粮北调变成了当今的北粮南运格局。我国北方水资源相对稀缺，农业生产主要使用地下水。北方主产区片面地追求农产品产量，已经导致地下水位过度下降。东北地区已经成为我国最重要的商品粮生产基地，昔日有1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右。1米的黑土地需要3亿年才能形成，而当今的粮食生产方式使黑土地每年减少1厘米。如果不转变农业发展方式，这种过度消耗农业稀缺资源的方式能够维持多少年？

因此，转变农业发展方式，加快推进新型现代农业建设，才能走出一条具有中国特色的产出高效、产品安全、资源节约和环境友好的农业现代化道路。

转变农业发展方式必须调整农业结构

农业结构改善与升级是农业发展的本质特征。但是，农产品生产和供给结构的调整，必须确保国家粮食安全状况的不断改善和风险管制能力的进一步提高。当前，针对国内粮食库存水平高，供给充裕，国际粮食市場可利用空间大的有利条件，保持清醒头脑，处理好农业发展方式转变、农业结构调整和挖掘粮食增产新潜力之间的关系。一方面，要基本稳定粮食生产，避免过去每轮农业发展方式转变和农业结构调整都带来粮食生产大滑坡的教训；另一方面，要把着力点放在增强粮食生产能力上而不是不计代价增产粮食上。当国际粮食市场出现剧烈波动而进口困难时，我国随时都可以把潜在的粮食生产能力变为现实的粮食产量，确保口粮绝对安全和谷物基本自给。正如今年中央1号文件提出的要通过粮食省长负责制、耕地保护、水利建设和国家稳粮项目等措施，不断增强粮食生产能力。

经济发展的一般规律表明，随着居民收入水平的不断提高，人均消费的直接口粮数量总体上会不断减少，但人均对肉禽蛋奶水产品动物源性食物以及蔬菜水果的消费越来越多，人们对质量要求也会越来越高。在动物源性产品中，人均对草食动物源性肉类和奶类消费趋于增加。居民食物消费结构的升级，要求在强化口粮绝对安全等的前提下，必须尽快拓宽传统的粮食口径，树立起大食物安全理念。我国猪肉价格多年低迷，而牛羊肉价格居高不下，就是我国粮食安全和食物安全格局正在深刻变化的重要反映。要按照今年中央1号文件部署，加快发展草牧业，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，深入推进农业结构调整。

转变我国农业发展方式，必须调整农业资源利用结构和利用方式。要按照今年中央1号文件部署，统筹农业的多功能性要求，在生态脆弱地区和生态敏感区域通过退耕还林还湿项目，加强农业面源污染治理，实现秸秆、畜禽粪便等资源化利用，让农业更好地发挥并担负起生态和资源保护功能。

转变我国农业发展方式，要更加重视农业生产要素配置结构的优化。过去，由于人多地少，农业发展侧重于提高土地生产率，但农业劳动生产率偏低的状况没有得到根本改变。要按照今年中央1号文件要求，加大改革创新驱动，促进一、二、三产业融合，提高农业全要素生产率、比较效益和农业竞争力。

转变我国农业发展方式，要引导鼓励构建兼顾农牧结合、粮豆结合和粮饲结合等能够促进生态文明建设的农业生产结构。经过多年农业结构的演变，我国农业区域化布局非常明显，基本形成了粮食主产区、经济作物主产区和牧区的专业化生产格局。这种区域化生产格局虽然是商品化农业发展的结果，但是弊端却越来越明显。粮食主产区较少种植经济作物和饲草料，粮农收益对国家粮食支持政策依赖越来越强，粮食作物秸秆若不能还田，便会成为污染物或者污染来源。经济作物主产区长期种植某种或者某类作物，如蔬菜，结果病虫害防治越来越困难，一些地方的毒韭菜、毒生姜与该地方长期单一的种植结构直接相关。一些草牧区扩大养殖规模，饲草料严重不足，在草场过度放牧，造成草场退化。本轮农业发展方式转变，必须在不同区域对过去过度的专业化农业生产方式进行必要的纠偏。

转变农业发展方式要寻求新突破

当前尽快转变农业发展方式，不仅是我国经济社会全局的需要，而且对农业生产经营及其相关主体也十分有利。但是，人们往往会发现实践中转变农业发展方式并不容易。

对于政府来说，推动农业发展方式转变的着力点探寻要比预想困难，成效未必有预想的好，更何况形势的变化经常会使农村工作主要任务发生变化，从而导致农业发展方式转变“有始无终”。如退耕还林政策是在粮食等大宗农产品库存难以消化和农产品遭遇普遍卖难的时候启动的，而当粮食等主要农产品市场供应偏紧的时候，退耕还林政策就可能会停止执行，后果可想而知，退耕还林所取得的成就前功尽弃。从转变农业发展方式的驱动力来说，市场力量往往是不足的。减施化肥、草场限牧、水面休渔，是转变农业发展方式、保护农业资源的重要实践方式，对于个体和全社会的长远利益都十分有利，但是可能意味着无法實现眼前的经济利益，因而也就无法单纯地依靠市场力量来推动。对于农业生产经营主体来说，转变农业发展方式可能会面临技术上的难题，面临个体利益与群体利益之间的冲突。在实际调查中，经常碰到一些探索转变农业发展方式的微观主体盈利困难，风险很高，连生存都很艰难，根本谈不上发展壮大。

尽快转变我国农业发展方式，政府的、农业生产经营主体的和社会的力量都不可或缺。转变农业发展方式，离不开政府的推动。政府设计有效的体制机制、守住农业资源红线、严格执法、政策支持，对于实现农业多重功能极其重要。从我国前几番推动农业发展方式转变的实践来看，一般都是政府主导的，而农业微观主体积极性没有被充分调动起来，农业生产经营主体仍然我行我素沿袭传统的生产方式。所以，新一轮农业发展方式转变，能否打破政府唱“独角戏”格局，能否将广大的农业微观主体积极性调动起来，主动探索并实践农业发展方式转变，才是关键，这就必须加快构建新型农业经营体系。今年中央1号文件强调要在坚持农民家庭经营主体地位的基础上，通过建立农村土地流转交易市场和服务体系，引导土地经营权有序流转，特别是引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，鼓励发展农户家庭农场。如果把培育出来的新型农业生产经营主体的积极性调动起来了，转变农业发展方式就能够取得实质性突破。

（作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员）

责任编辑：杜梅萍