对北京市人口规模调控的思考

安慧 崔佳

2014年2月，习近平总书记在考察北京工作时进一步对北京的城市建设和发展提出了新的要求，增强了北京人口规模调控工作的紧迫感。在分析了近年来北京市人口就业发展变化情况和特点的基础上，我们提出了以产业结构优化升级促进人口调控目标的实现和以产业布局的调整引导人口的合理分布的思路。

北京市人口基本情况

常住人口和常住外来人口增量、增速保持“双下降”趋势。2014年末，全市常住人口为2151.6万人，与2013年相比，增加36.8万人，增量减少8.7万人，增速为1.7%，比上年下降0.5个百分点。全市常住外来人口为818.7万人，与2013年相比，增加16万人，增量减少12.9万人，增速为2%，比上年下降1.7个百分点。具体呈现以下两个特点：

一是“十二五”以来常住人口增量、增速呈平稳下降的趋势。增量从2011年的56.7万人降至2014年的36.8万人，增速从2.9%降至1.7%，是“十二五”以来最低水平。二是“十二五”以来常住外来人口的增量、增速进一步放缓。增量从2011年的37.7万人降至2014年的16万人，增速从5.4%降至2%。常住外来人口增量的比重有较大幅度的下降，从“十二五”前3年常住外来人口增量占人口增量的比重64.2%，降到2014年的43.5%。人口增量下降、增速放缓既与经济社会发展有关，也与产业结构调整、非首都功能的疏解，生活成本、交通成本提升有关。

人口分布情况从环路上看，环路人口分布呈圈层向外拓展，即由二、三环内向四环外聚集。2014年人口抽样调查结果显示，三环至六环间，聚集了1228.4万人的常住人口，占全市的57.1%；四环至六环间聚集了941万人，占全市的43.8%；五环以外1098万人，占全市的51.1%。常住外来人口与常住人口在环路分布情况基本一致，且向外拓展聚集的特点更加突出。

从人口密度上看，随着人口数量的不断增长， 人口密度也逐步上升。2014年，全市常住人口密度为1311人/平方公里，比2011年增加81人/平方公里（2011年为1230人/平方公里）。西城区常住人口密度最高，为25767人/平方公里，而延庆县最低，只有158人/平方公里。常住人口密度从首都功能核心区开始向外围逐渐降低。核心区人口密度为23953人/平方公里，是城市功能拓展区的2.9倍，是城市发展新区的22倍，是生态涵养发展区的109.9倍。

从从业人员上看，一方面是产业情况，2013年末，全市第二产业和第三产业法人单位共有从业人员1111.3万人，比2008年末增加294.5万人，增长36.1%。其中，第二产业从业人员216.6万人，增加15.4万人，增长7.6%；第三产业从业人员894.7万人，增加279.1万人，增长45.3%。在法人单位从业人员中，位居前5位的是，批发和零售业147.8万人，占13.3%；制造业138.5万人，占12.5%；租赁和商务服务业141.7万人，占12.8%；信息传输、软件和信息技术服务业93.0万人，占8.4%；科学研究和技术服务业95.2万人，占8.6%。另一方面，第二、三产业法人单位的从业人员主要集中在城市功能拓展区和城市发展新区。城市功能拓展区595.6万人，占53.6%；城市发展新区246.9萬人，占22.2%；首都功能核心区202.3万人，占18.2%；生态涵养发展区66.2万人，占6.0%。

人口发展变化的特点

人口向城市发展新区集聚的趋势进一步增强。 近年来，从各功能区常住人口比重变化看，城市发展新区的人口所占比重从2011年的31.2%上升到2014年的31.8%，上升了0.6个百分点，城市功能拓展区人口所占比重仅增加0.1个百分点，而首都功能核心区及生态涵养发展区人口所占比重分别下降0.3个和0.4个百分点。从各功能区人口增速看，城市发展新区人口增长最快，与2011年相比，快于全市2.1个百分点。这一变化体现了人口从中心城区向发展新区聚集的趋势。

就业人口向更符合首都功能定位的行业聚集。从就业人口构成看，2013年，信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业以及科学研究和技术服务业从业人员所占的比重分别为8.4%、12.8%和8.6%，比2004年分别提高4.4个、3.8个和3.1个百分点。制造业从业人员继续排在前列，但其规模已从2004年的148.8万人降到138.5万人，减少10.3万人，所占比重下降8.6个百分点。就业结构的变化反映出我市产业结构向更符合首都功能定位的方向发展。

优质公共资源的过度集中带来城市发展问题。公共资源的集中以及公共服务的高质吸引了大量人口的流入。从资源分布看，全国知名的小学、中学、大学大部分都聚集在北京，并且主要集中在中心城区。医疗卫生机构也是如此，如果考虑到陪同及陪护人员，以及带动的医院周边小规模餐饮住宿和辅助服务人员，集聚的人更多。公共资源的聚集和分布不均，带来了交通、环境和众多的社会问题。

调控人口规模的建议

以产业结构优化升级促进人口调控目标的实现。劳动密集型产业集中是人口集中的根本原因，因此，需要通过产业的有序疏解和提质增效，促进人口调控目标的实现。一是稳妥推进产业有序疏解。研究制定相关政策和引导方案，明确就地淘汰、转移疏解、技改升级的项目清单，分批、分类、分级推动产业调整疏解工作。二是积极培育新的增长点。尽快明确产业发展方向，培育、做强符合首都功能定位的产业，切实发挥战略性新兴产业的引领作用。三是不断提升生活性服务业品质。与百姓生活密切相关的行业，如住宿餐饮和居民服务业，要促进企业规模化、规范化、品牌化经营。

以产业布局的调整引导人口的合理分布。目前，各功能区存在着产业发展不均衡，与发展定位不相适应的问题。因此，要在明确城市战略定位的基础上，不断细化非首都功能的产业、人员及载体等重点领域，建立政府与市场良性互动的产业疏解长效机制，着力从产业选择、人口管理及城市建设等方面优化提升首都功能。产业布局的调整应当在京津冀协同发展的大背景下考虑，建立三地的利益共享机制、开放协作机制和布局协调机制，实现首都新的战略定位，不断强化以产业布局优化人口布局的战略。

以多种手段的综合应用解决人口调控难题。 一方面，加大统筹协调力度，加强市级部门与区县工作的衔接，研究市级政策对区县人口调控工作的引导作用，共同解决城市发展和人口调控难点问题。另一方面，考虑首都城市性质及人口资源环境现状，充分应用经济、法律和行政手段，发挥价格、税收等经济杠杆在产业调整、资源配置中的作用，带动人口真正疏解。同时，应继续坚持各区县差异化的人口规模调控考核机制，加强督导和监测，做好统筹考虑和综合协调，形成相互支撑、协调发展的整体合力。

（作者单位：北京市统计局）

责任编辑：谭 丁