首都圈生态文明建设障碍及应对措施

彭文英

党的十八大报告以“大力推进生态文明建设”为题，强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”包括北京、天津两个直辖市和河北省石家庄、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口、唐山等8个城市的首都圈，地处我国北方脆弱生态系统的前沿，面临着人口快速增长、城市交通拥堵、环境污染、生态失调等问题，人口与资源环境的矛盾日益尖锐，生态文明建设形势严峻。如何化解目前面临的严峻形势、怎样加快首都圈生态文明建设，成为人们关注的重点。

首都圈生态文明建设的主要障碍

在首都圈中，河北省8个城市，除石家庄外其余均直接环京津。综合地看，首都圈生态文明建设的障碍主要表现在资源约束、环境污染、生态脆弱、生态关系模糊、行政分割制约等五个方面。

资源约束方面，首都圈资源禀赋特性严重约束了生态文明建设，尤其是水资源紧缺、土地资源后备不足的约束作用最为明显。比如北京市，2011年全年水资源总量为26.8亿立方米，根据规划2015年南水北调进京水量将达10亿立方米，全年水资源供给量为36.8亿立方米。按照常住人口2018.6万人计算，北京市人均水资源供给量为182.3立方米。这个数字大大低于国际公认的人均1000立方米缺水警戒线。事实上，首都圈水资源约束既表现为水资源数量对生态文明建设的直接限制，也体现在水生态恶化对生态文明建设的影响。这就要求首都圈的发展必须选择资源节约集约利用的模式，尽量提高水土资源承载能力。

环境污染方面，首都圈空气干燥，地表沙化严重，再加上过去城市发展粗放、污染物排放量大，大气、水资源、土壤等污染问题严重。近些年，随着环境保护力度的增强，空气质量不断改善，但是大气污染问题依然是影响宜居、宜业的一个重要环境问题。北京、天津两市2011年可吸入颗粒物都高于世界卫生组织的标准值。以水资源为例，北京市不仅紧缺，而且存有明显的污染。根据2012环境状况公报，在北京市全年监测的五大水系河段、湖泊及水库中，劣V类水质河长占监测总长度的42.1%、湖泊占监测水面面积的14.6%、水库占监测总库容的9.2%。严重的环境污染不仅限制经济健康发展，也使生态文明建设面临巨大障碍，生态文明建设将付出更大的代价。

生态脆弱方面，首都圈处于我国北方农牧交错带前沿，主体为半湿润大陆性季风气候，为典型的生态过渡区。我国北方农牧交错带位于内蒙古高原东南边缘和黄土高原北部，是典型的温带半干旱大陆性季风气候，风大、干旱少雨，年平均降水量只有300mm-450mm。具体来说，首都圈脆弱的生态系统主要体现在以下几方面：第一，首都圈地处荒漠化土地前沿，土地沙化、风沙危害、水土流失问题十分严重。北京市沙化土地面积有52448公顷 ，沙尘天气威胁城市生产、生活及生态安全。我国北方及首都圈土地资源保护迫在眉睫，否则土地沙化将继续向南拓展。第二，生物栖息地严重受到干扰，本地乡土物种消失，以非乡土物种为主的园林绿化使生态系统单一，生物多样性受到严重威胁，生态系统的自我调节能力薄弱，生命支持能力低下。第三，水资源不堪重负。第四，地质灾害限制城市发展。山区泥石流、滑坡、崩塌，平原地区地裂缝、地面沉降，加之不合理的开发建设、过度开采地下水等，地质灾害隐患严重。概言之，首都圈脆弱的生态系统使区域发展方式转型成为必然，必须选择恰当的生态文明建设方式和途径，保障生态系统的快速修复与重建。

生态关系方面，随着人类社会的發展，物质、能量、信息的流动强度不断增大、流动范围不断扩展，人类生态系统的开放程度日益提高，区域生态建设、生态系统维护对外界的依赖性也不断增强，生态文明建设俨然是一个广域的行动工程。因此，对于具体区域的生态文明建设来说，重要的是探究域内生态和环境问题，深究人口、产业密集分布的城市地区与绿色广布的乡村地区之间的生态关系。同时，还需要厘清本区域与外界其他城市的生态关系，从而构建具有良好秩序的区域生态系统，实现可持续发展。当前，首都圈内不同行政区的城市之间、跨行政区流域的上中下游之间、山区与平原之间，都存在着紧密联系的生态关系，但它们对于本区域内的共生互惠、偏利偏害、附生寄生等生态关系缺乏足够科学的认识，没有定性的识别和定量的判断。这就使得生态建设更多地停留在植树造林、水利设施建设层面，而缺少对生态系统建设的重视，就使得生态管理在法制监管、经济奖惩等方面执行不力，生态文明建设层次较低。

行政分割方面，首都圈分属京、津、冀三个行政区域，长期以来受行政体制的约束，首都圈内部在资源利用、产业配置、城镇体系规划等方面没有形成较好的区域合作和地域分工格局，缺乏跨行政区的统一规划，造成首都圈内部行政协调难度较大。生态文明最为重要的基础和表现是自然生态和环境，其建设必须遵循自然规律。对于生态系统的修复、维护和保育不应在行政界线框架下进行，而应根据自然生态系统的时空特点而采取相应的措施。

首都圈生态文明建设的关键措施

推进首都圈生态文明建设，应尽快构建生态文明理论与实践体系，加强生态系统修复与维护，着力改善环境质量，在全国成为生态文明建设的先进示范区。针对区域自然、社会经济特质，笔者建议主要采取以下措施来促进首都圈生态文明建设。

其一，建立生态文明联盟机构，促进区域一体化。生态系统修复维护、资源保护、环境治理等是以自然地域单元为基础的，遵循的是自然规律和自然边界。京津冀首都圈是一个特殊的地域单元，按照现行行政分割很难统筹各行政部门及各方面的建设，因此，可学习国外跨区域管理模式，建立生态文明联盟机构。这个机构可称为京津冀首都圈生态文明联盟委员会，直属国家发展和改革委员会，主要从事京津冀跨区域及主责部门的协调，负责生态文明建设规划以及与生态文明建设直接相关的专项规划，如生态建设、资源利用与保护、环境治理与保护等规划；负责各行政区区域规划、土地利用规划、城市规划中的资源利用、环境保护、生态建设协调与监管；负责组织修改和完善资源、环境、生态法律法规，尤其是完善土地管理法、水资源管理制度等。总而言之，它要以生态文明建设为主线，破除行政区壁垒，以促进生态文明发展为契机实现京津冀首都圈可持续发展。

其二，构建资源共享平台，提升资源节约集约利用效率。资源的约束性是首都圈可持续发展最为重要的障碍，资源节约利用与保护是生态文明建设的首要任务。当下，以信息技术、生物技术、新能源技术及新材料技术为核心的高新技术不断作用于资源系统，不断深化和拓展资源系统构成要素。首都圈可根据资源性质和用途来建立资源共享平台，尤其是淡水、耕地、林业、矿产等资源应优先进入资源共享平台，在生态文明联盟委员会的领导下，统一规划、利用及保护，努力提升资源节约集约利用效率，提高首都圈资源承载能力。

其三，做好生态空间规划，全面加强生态治理与环境保护。首都圈生态系统脆弱，环境质量较差，生态系统维护和环境质量改善迫在眉睫。做好生态空间规划，全面加强生态治理与环境保护是首都圈生态文明建设的重要任务。有关部门应尽快编制首都圈生态空间规划，从京津冀区域整体上编制包含绿色生态空间、农业空间及其他生态空间在内的生态空间规划，统一划分生态用地，依法分类分级确定生态控制线，划分不同类型的生态保育空间，组建首都圈生态保育空间结构，并通过完善相关法律法规和政策制度，进行分类分级的生态管制和生态补偿，实现国土空间的全覆盖生态化管理，为生态文明建设奠定物质承载基础。根据《全国主体功能区规划》，国土空间结构分为城市空间、农业空间、生态空间及其他空间。生态空间包括绿色生态空间及其他生态空间，前者包括天然草地、森林、湿地，以及水库、河流、湖泊水面；后者包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。农业用地中的耕地、园地，因农作物特性和面积的广阔性发挥着不可低估的生态效应。

其四，增强生态行为调控能力，提高绿色发展能力。这是生态文明建设的根本任务。当前，政府要着力增强生态行为调控能力，一是加大科技研发投入，重点研发有利于资源节约集约利用的技术产品及工艺设计，提高节能减排水平，增大循环经济、低碳经济、清洁生产在国民经济结构中的比重，加快推动绿色转型；二是加大力度推进大区域的生态基础设施建设，推广低碳建筑、绿色社区建设，为绿色发展奠定设施基础；三是加大环境污染治理投入，尤其是加快推进水资源、土壤资源及大气污染的治理，促进生态系统修复和环境质量改善；四是加大生态保护和绿色消费宣传力度，全社会共同参与，改变传统的高消耗、高排放的消费模式，推广绿色消费和低碳消费。

其五，加大生态关系研究投入，健全生态补偿机制。系统完善、切实可行的生态补偿制度是生态文明建设的关键环节，是跨行政区域共同推进生态文明建设的重要基础。我国现行的生态补偿主要是以生态建设项目、工程等为依据来实施补偿，如退耕还林、生态公益林补偿金等，缺乏区域系统的全覆盖、长效性的生态补偿制度。

有鉴于此，未来我们要进一步加大生态补偿研究设计。首先，深化研究首都圈生态系统演替机理、环境演变趋势，客观、准确认识首都圈生态供给能力、资源承载动态变化、环境质量改善等。其次，組织研究首都圈生态关系，尤其是科学把握行政区域之间、城乡之间、山区平原之间、上下游和上下风之间的生态关系，明确生态产品供给、生态调节作用、生态文化服务、生态危害影响的区域生态意义，对自然资源产品供给、景观生态、碳源碳汇、涵养水源、净化大气、防沙治蚀等进行区域划界，结合生态空间规划，绘制首都圈生态服务分类图。再次，组织生态服务价值评估，构建首都圈生态服务价值分类体系。最后，结合既有生态补偿实践及国内外先进经验，建立生态补偿分区分类标准体系。此外，在生态关系研究基础上进行产权界定、补偿主体识别、补偿类型划分及补偿方式选择等，建立首都圈全覆盖的分区分类生态补偿体系。同时在首都圈生态文明联盟机构建立的基础上，加快完善生态补偿管理体制，协调联合各部门，注重效率与公平，切实将不同方式的补偿落实到发挥不同生态意义的生态区域，保障区域生态建设和环境保护，促进生态文明建设。

（作者：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、副院长）

责任编辑：叶再春