组织中弱势部门权力提升过程研究

赵新宇，尚玉钒，张庚淼，许夏陆

（西安交通大学管理学院，陕西西安 710049）

组织中弱势部门权力提升过程研究

赵新宇，尚玉钒，张庚淼，许夏陆

（西安交通大学管理学院，陕西西安 710049）

通过对陕西省工信厅成功推行全省电子政务建设的过程进行分析，发现“弱势”部门在目标实现过程中可能存在“行政权力不足”“资金有限”“技术力量薄弱”“沟通渠道匮乏”“原有结构利益复杂难调”等挑战；可通过“身份重构”“存在感彰显”“共赢导向合作”“反转提升”四阶段式的权力运用与提升策略有效开展自身业务，改善弱势地位。据此提出：共赢导向权力策略的运用以及组织中“强势”部门职权垄断状态的消解是“弱势”部门跨越自身瓶颈、推动目标达成的关键。

权力结构；弱势部门；权力提升；电子政务

权力是解构组织行为和管理效能的核心要素，影响到整个组织的良性发展与目标达成［1］，基于权力视角解读和阐释经典管理现象的文献和著作也广受学者们关注。当前本领域研究更多以组织中占据重要位置、拥有战略权变资源的部门或个体为切入点，通过分析此类“强势”单位在权力来源和运用方式等方面的特点和规律，剖析组织的演进机制。而对处在“弱势”地位的部门或个体则鲜有关注［2］。一般来说，“弱势”部门因自身资源和条件的局限，在组织内的权力互动中往往处于辅助地位，很难对既有格局形成有效变革。特别在边界清晰、结构稳定、关系明确的传统组织结构下，“弱势”部门往往是组织演进与变迁过程中的配角。然而，现实世界中不乏“弱势”单位“主导”边缘突破、重塑组织权力结构和秩序的成功案例。忽视这一视角的理论分析，会使我们无法全面了解组织内权力转移和更替的复杂性。

本文采用案例研究的方法，聚焦陕西省电子政务的建设和发展过程，以负责主要推进工作的陕西省工业和信息化厅（以下简称“工信厅”）为研究对象，试图对本土情境下组织内“弱势”部门通过有效的权力运用与提升、打破自身局限实现组织目标的过程进行探索。首先，对陕西省工信厅推进电子政务建设过程中面临的主要挑战进行整理，以识别体现其“弱势”地位的具体表征；然后，对电子政务建设过程中的有效推进途径进行归纳，以提炼“弱势”部门在工作推动方面的主要实现途径；同时，对影响电子政务建设成功推行的影响因素进行总结，以通过对影响因素的探讨，廓清相关权力运用和提升举措的适用范围；最后，对工信厅赢得各部门配合与支持的内在原因进行挖掘，以探索研究对象权力提升、地位改善的内在机制。

一、文献回顾

权力作为社会科学领域的重要概念，泛指一方（掌权者）影响另一方（目标对象）的能力［1］。很多学者都对权力给出过卓有见地的解读，例如，埃默森（Emerson）［3］从依赖的角度指出组织中权力的本质在于互动双方间的不对称依赖关系；帕森斯（Parsons）［4］从组织系统的角度认为组织中的权力是保证组织各单元履行自身义务、促进组织目标达成的普遍化能力。在部门权力领域，现有研究倾向将权力看作组织中一个部门对其他部门的影响能力［5］，并从结构视角进行相应诠释［2，6］。其中，主要运用了资源依赖理论和战略权变理论［7－8］。

资源依赖理论认为，没有组织是自给自足的，必须通过与外界环境进行资源交换以维持生存和运转，组织存在的一个重要目标即是设法增强自主性，摆脱自身对外部环境的依赖，同时控制其他组织所依存的核心资源［8］。该理论呼应了埃默森（Emerson）［3］对权力和依赖之间紧密联系方面的论述逻辑，强调组织对资源的依赖衍生了其他组织对它的外部控制，资源的稀缺性和重要性决定了依赖的性质和程度，也影响到组织内各部门间权力配置的格局［9］。那些能够为本组织提供重要、有价值、甚至不可替代资源的部门，会在组织摆脱环境依赖方面发挥关键作用，因而比其他部门拥有更多权力［9］。

战略权变理论是阐释组织中部门权力获得与保持过程的重要理论［1］。该理论认为组织中各部门的权力源自对战略权变要素的控制［7］。其中，战略权变要素泛指组织内外环境中对组织战略决策或目标达成产生重大影响的事件和活动，主要可划分为不确定性应对、中心性和不可替代性三个类属［7］。“不确定性应对”指特定部门处理和降低不确定性并维护其他部门利益的能力［10］；“中心性”指特定部门在组织主要活动流程中扮演核心角色的程度［2］；“不可替代性”指特定部门的职能无法被组织内其他资源替代的程度［2，10］。还有一些学者认为，“依赖性”和“财务资源”也同样构成重要的权力来源［10］。

对组织中部门权力配置相关理论的梳理为深入理解组织内各部门间的权力关系提供了依据和基础。综合上述理论观点，本文将“弱势”部门看作是具备以下特征的部门：（1）处在组织结构次要位置；（2）由于自身资源／能力等局限较难参与组织重要决策；（3）在职能上与其他单位存在一定重合。具体到本文研究对象所涉组织类型来说，由于行政组织的组织架构具有边界清晰、职能明确、层级分明等特征，权力格局更为稳定，各部门拥有的资源也相对固化，降低了组织中权力的传递性和流动性。因此，组织变革等重要活动更多为掌握核心职权和资源的“强势”部门所主导，“弱势”部门更多担任事务性和辅助性工作。加之各部门间互动在渠道和方式上相对单一、规范，进一步增加了“弱势”部门作为变革主体、通过自身业务开展来推动组织目标达成的挑战性。对此类管理情境下典型案例的解构将具备更强的理论价值。

二、研究方法

（一）案例选择

本文采用探索性单案例研究方法，以负责陕西省电子政务建设主要推进工作的工信厅为研究对象，从权力理论的视角，对其打破自身业务局限、成功开展信息化建设的过程进行案例分析。研究方法选择基于以下考虑：首先，本文旨在回答组织中权力配置格局变迁过程中“弱势”部门权力如何提升的相关问题，此类研究目前尚处于探索阶段。探索性案例研究方法适用于对新领域或研究不充分领域的深入挖掘［11－12］，回答“如何”或“为什么”一类的研究问题也与案例研究方法的特点与优势相契合［12］。其次，由于本研究的系统性和探索性特征，要求有丰富的案例数据作为支撑。单案例研究方法的使用利于聚焦同一样本进行细致深入的数据收集和分析，更易于在发展理论过程中保持对分析对象的丰富／完整描述［13］。案例选择则基于以下考虑：电子政务作为我国新时期政府再造的主要手段，能够有效降低运作成本、提高决策水平、增强政府工作透明度和竞争力，是从根本上整合、优化政府机制、功能和行为的有力保证［14］。随着建设过程中对跨部门协作、信息资源共享的需求和呼声越来越高，诸如“跨部门信息共享程度不足”“信息资源共享成本与利益分配难以平衡”“数据管理混乱”“信息资源管理法规滞后”等挑战日益凸显［15］。就目前情况来说，政府内各部门间横向信息共享由于受到“信息资源客观分布不均”“现行体制下部门利益复杂”等因素的干扰，实现难度很大［15］，进而使得政府组织中负责管理协调信息资源的有关部门居于“弱势”处境。

陕西省工信厅是2009年省政府机构改革时新组建的省政府组成部门。由原省信息产业厅、省工业交通办公室及其管理的六个行业管理办公室、省机械设备成套局和省国防科工办10个单位整合组建而成，是负责全省工业和信息化发展的行业主管部门。成立初期，在政府信息化建设方面面临“建设与运维专用资金缺乏”“信息化基础设施建设滞后”“重复建设现象严重”“各部门间资源共享和业务协同水平低下”等诸多挑战［16］。起初，虽然对比全国其他省市来说陕西省起步较早，但政府电子政务建设推进缓慢，各部门间信息共享阻力很大，“自建烟囱”（许多部门搭建的电子政务系统是标准不一、难于共享且自成体系的部门纵向业务专网）、信息数据混乱等问题普遍存在。近年来，在陕西省信息化领导小组的带领下，通过对省级78个部门业务系统建设状况的调研，总结出“统筹机制、顶层设计、集中管理、公共平台、技术服务、安全可靠”的工作模式，赢得了上级领导和平级部门的支持与配合，取得了优异的成绩。在资源十分有限的情况下，工信厅成功推动了以“两网四库三平台”为核心的信息化公共平台体系建设，将陕西打造成全国电子政务建设的示范试点省份［17］。截止2013年底，陕西已成为全国唯一可以实施“交光盘工程”的省份，并实现信息化转型［18］，符合案例选择的典型性要求。

（二）数据收集

本研究遵循案例研究方法的基本步骤和原则，研究期间成立了由3位管理学院教授和5名硕博研究生组成的研究团队。为提高研究效度，按照迈尔斯（Miles）等［19］和殷（Yin）等［12］对质性研究前期准备的建议，进行了研究问题、相关条目以及数据收集方案的设计，并采用三角测量的方法从多个信息来源相互验证所分析案例。

数据收集主要来自两个方面。第一部分数据来源于工信厅提供的电子政务相关会议纪要和文件，主要涵盖组织背景、结构，省电子政务建设基本信息，相关政策法规，各类信息化项目基本情况，领导者相关演讲、报告等一般性资料。第二部分数据来源于研究小组对电子政务推行过程中主要参与人员面对面的开放式访谈。访谈对象的选择遵循以下标准：（1）受访者在部门内任职年限较长，以便能够对整个电子政务推进过程提供一种时序的视角；（2）受访者至少直接参与了主要的相关事件，以便能够提供深入、一手的信息；（3）受访者来自工信厅内部或相关合作部门，以便提供丰富的信息维度，有利于三角验证。具体被访者包括6名工信厅核心成员以及6名外部合作部门的核心成员（2名计生委核心成员、2名信访局核心成员、2名教育厅核心成员）。每次访谈由3位老师负责主要提问，5名硕博研究生进行补充提问，访谈问题聚焦陕西省电子政务推进工作，涉及权力互动和提升等开放式问题（例如：工信厅在政府中的地位、电子政务建设过程中遇到的困难和瓶颈、各部门间协调互动的主要方式和途径、某些关键性事件的影响等）。借鉴艾森哈特（Eisenhardt）［11］的建议，每次访谈都聚焦于对事实、事件和发展脉络的直接解释，并将第一部分中获取的文本数据与受访者的描述进行匹配，以进一步降低回溯性偏差的可能，确保受访者的解释有实质依据，而不是后期印象管理的结果。整个访谈过程全程录音，平均时间2．3小时左右，并在24小时内进行了文字稿转录工作。

（三）数据分析

本文对数据的分析主要参照了迈尔斯（Miles）等［19］对于质性数据归纳以及编码提炼等方面的建议。首先将各类数据进行整合与梳理，提炼出电子政务工作开展过程中涉及权力运用和权力提升的相关资料，并根据不同主题进行初步整理和一些相应的编码工作；然后对已有初级编码及不同主题中的关键事件进行再次提炼，同时对出现频次较多的初级编码进行集中讨论；最后将各类属中的编码信息进行高阶抽象和关联解读。资料整理期间，小组成员先以3人为团队，共同对每段研究资料进行集体讨论，将理解不一致的资料进行逐条讨论和反复沟通，形成较为一致的结果。随后召开全体小组成员讨论会，对每个编码的逻辑和释义进行分享、讨论和修改，以进一步提升分析质量。

三、案例分析与讨论

（一）弱势部门权力提升过程中面临的主要挑战

研究对象在本部门权力提升过程中主要面临“行政权力不足”“建设与运维资金有限”“本部门技术力量薄弱”“沟通渠道匮乏低效”“部门间利益复杂难调”五方面挑战。首先，“行政权力不足”和“建设与运维资金有限”这两个问题导致工信厅在电子政务推进工作中面临较低的“中心性”和“不可替代性”，组织中权限较大的机构和部门可凭借自身职权和财力自建信息系统，越过工信厅的具体管制，这也是电子政务研究中“自建烟囱”问题普遍存在的主要原因。其次，“本部门技术力量薄弱”令工信厅难以消除其他部门对信息共享所可能导致的信息安全方面的顾虑，不易使其他部门信服推广电子政务能够有效增益本部门利益。即，“不确定性应对”能力同样较低，制约了跨部门信息共享程度。除此之外，原有行政稳态结构中各部门间“沟通渠道相对匮乏低效”和“利益问题复杂难调”等瓶颈，不但使工信厅在政府中处于“弱势”地位，还增加了推动组织变革、实现政府信息化转型的难度。无论从资源依赖理论还是从战略权变理论框架来看，核心资源和职权的缺乏令工信厅从根本上很难避免重复建设问题的发生，也较难树立部门间信息共享规范，统筹全省信息资源，以致陕西省初期的电子政务工作推行缓慢。

【“没有钱，没有项目审批权，这东西实际上就是一个名义上的信息产业办，对各个部门的统筹相对比较弱，没有一个手段或者说制约的方式，你就没有抓手去做这件事情。你说了，别人想听就听，不听你也没办法，因为你给不了人家支持，然后也没有规范，也没有标准，具体工作可能是国家发文件，你就转发一下。”（GX－HS）

“我们给省长打报告，省长专门批示了，不要搞重复建设。批完之后，照样建了。实际上就是跟强势部门，比如A部门，有权；B部门，有钱，我不求你，我要机房有机房，要专线有专线，要钱有钱，反正啥东西都自给自足，跟你没啥关系。”（GX－HF）】

1．行政权力不足

以往电子政务研究普遍认为，政府信息化工作的核心难题不是技术而在于体制［20］。陕西省工信厅在业务推行过程中也同样面临体制因素带来的行政权力不足问题，主要表现为两个方面：

（1）难以干预其他部门信息化项目的建设审批。由于国家建设需要，政府内很多重要部门的数据系统由国家部委统管，并负责直接维护，以便于全国性的信息统筹和任务部署。这类部门一般有专门的财政拨款，资金雄厚，内部数据库系统也遵循所属国家部委颁布的统一标准。因此，工信厅在互动过程中更多被定位为辅助服务部门，对强势部门间因“自建烟囱”“标准不一”造成的信息共享与整合方面的困难，在行政上没有审批和管理的权力，成立初期的很多时候都束手无策。

【“受困扰比较多的是，有好些系统是由国家部委纵向建立下来的，由国家部委直接维护，省级平台跟它就相当于两根烟囱一样，没办法交流，要交流得开很多个接口，影响它的业务系统。比如C部门的某a类信息，D部门的某b类信息，就是全国统一用国家某部委的应用系统，运维都在该部委，数据库打不开，由该部委直接管理，这样就很难达成共享。”（JS－W）】

（2）对各部门中信息化负责人无权任免，行政业务“两张皮”。由于政府各部门中主管信息化工作的负责人与工信厅没有隶属关系，他们的绩效考核及具体工作安排全权由本部门领导负责。再加上每个部门都有自己的主营业务，电子政务建设工作在本单位内属于次要的辅助性工作环节。因此，信息化工作相关人员在本部门内部也多处在“弱势”地位。在这种情况下，工信厅与其他部门的沟通协调往往存在“两张皮”现象。即，很多任务经由工信厅分配到某部门信息化负责人时，即便该负责人对信息化工作抱有积极态度，终因没有实权而难以落实和推进。另外，由于与各单位负责人没有隶属关系，工信厅无法直接干预具体信息化负责人的任免与升迁，较难与其自身利益直接挂钩，一旦负责人所属部门中薪酬与考核体系对信息化工作方面的绩效并不看重，就会在某种程度上影响该部门电子政务工作开展的积极性。

【“跟平级部门打交道的话，就是行政跟业务‘两张皮’。我们跟这些部门打交道的话，主要是跟这些部门的信息中心，主管信息化的这些。主管信息化的这些处室，在部门里面就是弱势，他们可能理解我们的想法，他们可能也支持我们，但是从他们角度去做这些，要听从本部门工作安排的时候，他们可能就没有力度……原先好多事，我把事情分给他们的时候，他们也很积极，但是分到内部，好多事情都推不动，不是这个厅局的主要业务处室，属于支持的，所以有些东西就是你做不了决策，有些东西你分管但是你说话也不算什么，所以就是行政和业务‘两张皮’。”（GX－HS）】

2．建设与运维资金有限

信息化建设具有周期长、投资大的特点，工信厅成立初期，由于陕西省政府的总体资金有限，财政开支大多青睐周期短见效快的在建项目，对电子政务建设方面的资金周转十分有限。数据系统的建设与运维过程中，也常常面临资金短缺的问题。根据达夫特（Daft）［10］的观点，财务资源是组织中重要的权力来源，金钱可以有效转化成其他部门所需的各种资源。没有足够的资金支持，对工信厅推动权力变迁提升影响力产生了巨大阻碍。根据资源依赖理论，一方面，拥有丰厚财务资源的“强势”部门，由财务支配带来的权力提升使它们有能力获得更多的组织内稀缺资源，这些资源反过来创造更多财政补贴的同时也增加了组织内其他部门对“强势”部门的依赖，进而降低了工信厅作为“弱势”部门在组织中的中心度和不可替代性；另一方面，没有财务基础，工信厅则难以将自身职权落实，于对口部门中信息化负责人的具体业务便得不到有利支持，更多处在被架空状态。因此，对高能资源（例如：财务）的驾驭在客观上容易促使组织中“强者更强，弱者更弱”局面的形成。

【“你哪怕有这项职能，但实际上你没法去履行它的时候，这个职能还不在你这儿。你要有资金支持。不然你光是批，你拨不了钱，人家E部门批了，E部门能给支持，那实际上还是把你架在空中。”（GX－HF）】

3．部门技术力量薄弱

电子政务建设过程中，除专属数据库建设外，其他基础数据库和共享数据库的建设都需要多部门之间数据的交换和共享［17］。目前我国信息化核心技术水平及信息化安全建设水平普遍较低，信息网络技术设施较为薄弱，芯片、操作系统等核心技术都掌握在外国人手里［20］。如何打消各部门间对信息安全的顾虑，消除信息资源共享的技术壁垒就成为工信厅内部面临的主要问题。建设初期，工信厅在技术手段方面力量薄弱，难以有效应对系统死机、数据管理混乱等问题给其他政府部门带来的不确定性，无法全面满足合作单位在信息化建设方面的客观需求。因此，从部门内部来看，陕西省工信厅在政府组织中也不具备核心优势。

【“第一阶段他们的服务和基础设施等等还不是很到位，有些硬件设施前期也不是特别专业……阻碍主要是技术。我们在前边也出现过系统死机、被黑客攻击，这些乱七八糟的事情，理论上放哪个机房都会存在这个问题；这些问题有些会影响。9、10月份正好是学籍注册，也是怨声载道，要求10月1号前必须注册完，底下老师半夜还在录。有软件的因素，也有硬件的因素。”（JY－H）】

4．沟通渠道匮乏低效

作为非核心的业务类部门，陕西省工信厅在成立初期较少能够参与政务上的重要决策，其主要职责更多体现为对高层领导班子战略部署的执行和落实。根据等级链原则，在同一指挥和逐级汇报前提下，由于政府部门中的沟通互动多局限于开会和文件传达两类主要形式，渠道相对匮乏。因此，在电子政务推行过程中，往往出现高层主管领导被负面刻板印象先入为主，或对高层领导的信息化建设思路领会不深入等低效沟通带来的问题，造成工作上的延误和阻碍，难以有效进行资源的调拨与分配。错失了很多引入优质资源、推动权力变革的良机。

【“有的领导比较忙，可能十天半月见不了面，但是在这个过程中就会有周围的领导机构，周围的厅啊，你还没有把你的思想汇报过去，让他了解你之前，其他相反的声音先过去了，先入为主了。就会对你后期的工作带来影响。”（GX－HS）

“对于一些专家型的领导，实际上，他在原先做这个事情的时候，有自己的思路，有自己的想法，然后对这些领导的话，你怎么去领会他的意思。因为所有这些重大的决策，都是这些主要领导来做决策的，他如果分管这些，他有自己的思路，你要配合他的思路去修改或完善你现有的一些规划、方案，这样你才真正的能去实施。要不然，领导往左你往右就是相反的。”（GX－HS）】

5．部门间利益复杂难调

目前，国内电子政务领域现有法律法规大多为一些规章制度，法律效力层次较低，鲜有纲领性立法以及明确的立法规则，阻滞了政府各部门间信息共享进程，其中的主要原因可归为部门间的利益斗争［21］。由于电子政务改革难免损害到某些部门的既得利益，一些担心信息共享后出现问题被问责或是担心现阶段成果被侵占的部门，在没有明确法规保障情况下，或多或少都会对工信厅的信息整合工作进行拖延和抵制，严重降低了行政效率。如何调节各部门间原有利益冲突，把蛋糕做大，成为陕西省工信厅面临的主要挑战之一。

【“这个你还把我问住了。我说一个数据吧，可能你就知道为什么。我们在某市核对数据，F部门错发的资金比较多，所以他不愿意把数据公开出来比对。比对完之后，我们发现很多居民都已经死亡了（但没登记），所以它就很难说了，因为有他们自己的利益在里头，所以他也不愿意提供出来。”（JS－W）

“像G部门、H部门、I部门这块，也不能说他支持不到位，也不是说他们不愿意用，最早是人家的系统已经建成了，没有办法，像G部门，机房很大，像H部门，人家专线，人家系统早建成了，人家不愿意把机房挪过去。”（XF－L）

“对于那些厅局里边信息化的承担人来说，他前面的这些基础是他的成绩，如果这种迁移一夜之间发生了变革，那就是跟一次革命一样，在情感上、个人利益上都不太容易接受。”（JY－H）】

（二）弱势部门权力提升的主要实现途径

承接对弱势部门权力提升所面临主要挑战的整理，本文进一步对资料中涉及到权力运用和提升的关键性事件进行了归纳，以提炼研究对象作为“弱势”部门在推动业务开展、改善自身地位方面的主要实现途径。通过梳理发现：陕西省工信厅通过促成部门间信息共享成功推行政府信息化改革的过程，总体上可以看作一个“遵循信息化规律，发挥技术专长，逐步提升影响力”的过程。具体涵盖以下四个环节，即“身份重构”“存在感彰显”“共赢导向的合作”和“反转提升”。受篇幅限制，此处仅对每一环节的主要工作定位、目标和活动示例进行呈现，暂不对每一环节中具体活动示例展开详细举例和说明。

1．身份重构

“身份重构”环节是整个权力提升过程的基础阶段。主要工作在于，通过多种渠道和方式，收集部门内外部信息，重设本部门在组织中的定位，以期达成三方面目的：（1）针对本部门职能特征，梳理其他部门（包括上级、平级、下级部门）需求与关注点，进行机会挖掘；（2）识别组织中潜在竞争对手（职能重叠部门）与合作对象（职能互补部门）；（3）厘清自身优势与不足，结合当前组织环境特征，重新设定本部门的愿景和发展理念。“弱势”部门通过这个过程可以从自身立场更好的识别组织内各部门的角色定位。通过分析部门内外部情境因素，在本部门特征基础上，寻求权力提升契机，开发新的部门形象和定位。其中，符合组织战略发展方向、较少对各部门构成威胁的“无害化”身份建构，更有利于“弱势”部门降低阻力、快速融入。

本阶段的主要活动示例如下：（1）对本部门发展历程进行回顾：从本部门过往的成功和失败经历中总结经验、教训；（2）组织各部门多方参与的研讨会：通过与相关部门进行互动交流，了解其他部门主要职能及业务需求；（3）与其他部门领导者建立／保持联系：通过跟其他部门领导者互动交流，了解领导者关注点。

2．存在感彰显

“存在感彰显”环节是整个影响力提升过程的初级阶段。主要工作在于，通过参与组织中各类活动，宣讲新的愿景和理念，重塑部门形象，以期达成三方面目的：（1）提升其他部门对本部门愿景、理念、职能的认识；（2）营造与潜在合作对象（职能互补部门）良性互动的有利氛围；（3）明示自身合法性，反制潜在竞争对手（职能重叠部门）。“存在感彰显”实质上可以看作是一种“意义给赋”过程。“弱势”部门通过这个过程可以在组织中获得更多的认知优势。通过会议和文件等沟通渠道，最好在组织高层领导参与情境下，借助直接的、感染力强的成功事迹，能够有效吸引组织内其他部门的注意力，并传递出本部门在其中的重要作用。特别是，当有关的故事或信息是站在合作部门角度，以带有专属性和针对性的表述风格进行描述时，更容易起到意义给赋的效果，放大“弱势”部门的影响作用。

本阶段的主要活动示例如下：（1）开展系列讲座：科普信息化知识，宣传本部门愿景、理念，彰显差异化的竞争优势；（2）组织相关培训：组织政府信息化相关培训，增进其他部门对工信厅的了解；（3）与焦点性事件进行捆绑宣传：借公众关注的热点事件为本部门宣传造势；（4）有选择性的运用自身职能：运用本部门的典型性职能，明示职能边界及权力合法性；（5）力邀高层领导共同参与，推进职权落实：借高层领导干预，警示不配合部门。

3．共赢导向的合作

“共赢导向的合作”环节是整个影响力提升过程的核心阶段。主要工作在于，发挥本部门信息化方面技术专长，寻求与其他部门的互惠性合作，以期达成四方面目的：（1）与强势部门形成利益共同体，提升其他部门对本部门的依赖程度；（2）与原有合作部门建立资源共享联盟，进一步巩固相互间的紧密联系；（3）拓展与一般部门往来，扩大本部门影响范围；（4）丰富自身业务，增强本部门职能的多元化程度。“共赢导向的合作”实质上可以看作是一种“拉拢牵引”的过程。不同于拥有大量资源的“强势”部门，生存压力的应对是“弱势”部门的首要问题。积极采用共赢导向合作机制的“弱势”部门，能够减少与利益相关部门的直接竞争，将本部门业务拓展和组织内权力配置格局的重建交融在一起，并获得更多的组织支持。通过开展与各部门的互利合作，规划出一个相对有利的业务结构，廓清与其他部门间的权责边界，一方面可以提升组织中资源的流动性和本部门的业务渗透能力，以便将必要的组织资源（例如：财政拨款）引入部门内部，增加权力积累；另一方面，这种拉拢牵引的过程使“弱势”部门能够有效延缓竞争节奏，既避开与“强势”部门间的正面冲突，化敌为友，又阻止了一些实力相当的职能重叠部门在业务方面的拓展，化解了潜在竞争。从某种程度上说，这种以守为攻的部门间互动实质上有力提升了“弱势”部门的竞争优势。

本阶段的主要活动示例如下：（1）通过强调“顶层设计”凸显对组织的价值：从组织发展的角度强调本部门能为组织带来的利益，增强与组织高层领导的联系；（2）完善并增益强势部门的工作：对强势部门的业务进行辅助和补充，以期实现利益捆绑；（3）为合作部门带来切实好处：引入互助合作机制，回馈和增益合作部门，升级合作关系；（4）与一般部门实现资源的共享和互补：主动共享本部门信息资源和技术服务，寻求新的合作领域；（5）不侵犯其他部门核心利益：协作过程中，不越位、敢错位、知进退；（6）寻求业务空白，拓展自身职能：在其他部门未涉及领域拓展本部门业务。

4．反转提升

“反转提升”环节是整个影响力提升过程的成熟阶段。主要工作在于，协调各部门利益，参与并主导组织内各部门间信息资源共享规则的制定，汇集科研院所、企业等多方力量，建立共享平台，以期达到两方面目的：（1）巩固本部门已获得的结构性权力资源，夯实权力基础；（2）为由弱到强的地位转换创造必要条件，借助共享平台促成权力的提升。“反转提升”实质上可以看作是一种“汇集外部力量，打破原有格局”的过程。“弱势”部门通过内部驱动与外部整合的方式搭建部门间资源共享平台，同其他各部门间捆绑为更加紧密的利益共同体，一方面能够进一步降低竞争阻力；另一方面，还可以将原本处在辅助、服务地位的协调沟通职能，转化为平台维护和完善所必需的核心稀缺资源，进一步提升竞争优势。特别是，平台搭建过程中，以实现组织目标为导向的组织外资源引入，具备一定的合法性基础，让“弱势”部门作为纽带，将外部环境中不同利益主体与组织的发展联动在一起，实现了对组织中一些模糊的、非结构化规则的有效利用，也有利于后续领先的、可持续的竞争优势的培养。

本阶段的主要活动示例如下：（1）汇集多方资源，建立共享平台：在部门领导带领下，与企业、高校等外部单位通力合作，参与政府各部门信息资源的整合，创建标准统一的信息资源共享平台；（2）组建专家团队，提升平台驾驭能力：引入专业化人才，增强本部门的平台运维能力，主导共享规则的制定。

（三）弱势部门权力提升的影响因素

承接对弱势部门权力提升主要实现途径的归纳，本文进一步对影响各环节实施效果的主要因素进行了总结，以期廓清相关研究结论的适用范围。由3位管理学院教授和5名硕博研究生组成的研究小组再次返回“田野”，对陕西省工信厅及其合作部门的相关工作人员进行影响因素方面的资料收集。发现“政策的连续稳定性”“信息技术的发展”和“切实有效的信息化管理体制”是陕西省工信厅作为“弱势”部门能够促成权力变迁的重要因素。这与以往研究中关于技术和工作流程设计对权力影响作用的论述［22－23］是相互呼应的。

1．政策连续稳定

根据等级链原则可知，行政组织中的资源调配主要依托于分管该领域的主管领导，也就形成了行政组织中普遍存在的领导责任制特征。因此，一件事情的兴衰与高层领导关联很大，政策制定者的执政思路往往对事务发展起决定性作用。在这方面，工信厅的成功得益于历任省长的支持和帮助。由于政策上延续性良好，在信息化体制问题方面不搞反复，始终坚持“统一领导、统一规划、统一标准”的执政理念，从而为电子政务的顺利开展提供了土壤。

【“省级领导，最开始贾治邦省长；程德明省长实际上是开创性的，确立了这个事情；袁纯清继任了这个事情；赵政永省长就是突破，变成资源共享；然后娄勤俭省长对我们继续支持。你像S省，他不停的换省长，就你刚起个头，领导换了，思路变了就停滞了，就没办法。政策是个基础。从省上那个角度，延续性比较好，而且都比较重视。”（GX－H）

“为什么陕西信息化能持续发展，就是我们工信厅一直把我们这种思路从一任一任交接棒讲得很清楚，就能走下去。按传统的，换个领导换一批人，换个领导换一种思路，那这个事情是干不成的。”（JY－H）】

2．信息技术发展

信息技术的发展，带来了效率的极大提升，不但降低了电子政务建设过程中硬件配置成本、网络安全隐患等问题对项目推进的影响作用，还大大节省了工信厅的预算开支。从而有更多富余的资金进行资源统筹和调配，原来无法实现的某些建设规划也因为信息技术客观发展，顺势得以解决。在资源和预算不足的情况下，如何高效、合理地配置部门内部资源是“弱势”部门面对的首要问题。陕西省工信厅创造性地借信息化趋势解决自身资源瓶颈，把握发展时机，主导了电子政务建设的推进节奏，也使信息技术发展成为影响其克服自身弱势的重要因素之一。

【“这个基础平台、这个架构，跟技术相关性很大。比如之前说的网络整合，之前采用网络数据电路SDH的方式，很贵，一个2M、4M的数据电路就几万一年，整个算下来是个天文数字，非常贵。因为设备的成本很高，让运营商去降低价格不可能，因为成本在那儿。后来第二年年初，跟四大运营商签署了网络协议，采取的是波分的方式。大的带宽的成本比原先低了非常多，原来100M可能得10万块钱，现在可能几千块钱就能搞定。现在省到市两个500M，市到县200M，所有省级部门接入都是一到两百兆，有些专线以‘G’（为单位）。整个的费用大概1 000多万。有了这个才有可能提供大概方案，提供优质的服务。如果没有这个技术，还是采用SDH，成本很高，不知道要乘多少倍，比如一年网络租赁费花一个亿，也承担不起。”（GX－HF）】

3．切实有效的信息化管理体制

我国电子政务管理涉及众多部门，政府直接投入很大，这在客观上对电子政务相对集中管理提出了很高要求。但当前各省份电子政务建设的规划、预算、审批、评估等各个环节分别由不同部门管理，尚未形成一个完整的机制，缺乏具备权威性、能够统揽全局的部门对电子政务建设进行全方位的统筹，因此很容易造成重复投入、浪费投入。一般省级信息化也有十多个不同类型的部门在分头管理，甚至分布在党委、人大等部门，出现了上情难以下达、横向难以有效协调的局面，地方反映强烈［24］。在这种大环境下，为推进全省信息化建设，陕西省根据《陕西省信息产业厅（省信息化领导小组办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》成立了由主管副省长为组长，省工信厅、财政厅、发改委等相关单位分管领导为成员的信息化领导小组办公室，负责组织、管理、协调和督促检查信息化工作。这一信息化工作的最高机构具有信息化规划权、立项权、论证权、专项资金使用建议权、评价和监督权。将信息化领导小组办公室设置在省工信厅后，工信厅随即成立了信息化管理中心（正处级事业单位），具体负责信息化建设相关的政策执行。通过与省信息化领导小组挂钩，工信厅在信息化推进过程中便能够将本部门发展与全省的信息化发展有效对接，适时参与相关政策的制定，让它与组织内其他部门的互动变得有章可循。这有力的保障了工信厅承担电子政务行政管理职责的合法性，降低了工作阻力。特别是《关于基于信息化基础资源综合服务体系开展业务应用和网络传输的通知》的出台，明确了各部门实施信息化项目的内容、程序，对部门电子政务项目资金管理等做出了规范要求。把省市县信息化的立项权授给了省市县三级信息化的主管部门，进一步理顺了信息化管理体制，解决了信息化推进的体制障碍。

【“只有理顺体制，才是做好信息化的前提，否则只能是碎片式推进，还会不断反复。信息化工作要做好，必须授权一个部门，系统长远做规划和标准。”（GX－CSC）

“单靠主管的领导、靠下面的领导推动信息化，是没有可能的……信息化的体制一定要是最高的领导人去理顺、去认识，靠部门是做不到的。你叫喊的凶了，领导或者部门还认为你在这争权夺利呢，这是体制。”（GX－CSC）】

（四）弱势部门权力提升的内在机制探索

承接以上对陕西省工信厅克服自身弱势过程中影响因素的总结，本研究进一步依托该案例，针对“工信厅赢得各部门配合，促成电子政务改革的原因有哪些？”等相关问题，再次进入“田野”，对各合作部门展开访谈，以期挖掘弱势部门权力提升的机制、机理，探索组织中弱势部门推动权力配置格局变迁的关键。通过对资料的精炼和分析，本研究有以下发现：

1．“共赢”导向权力策略的运用是弱势部门权力提升的主导思路

不同于以往战略权变理论和资源依赖理论相关研究中“零和”导向的权力观点，本案例中陕西省工信厅的部门权力提升并未建立在剥夺、侵占其他部门资源的基础之上，而是以一种利他主义的方式实现。伴随着电子政务工作发展的不同阶段，其一，工信厅发挥本部门技术专长，不断为陕西省政府提供优质服务，补充和完善其他部门的既有业务，通过分享自身权力资源的方式调整合作部门对于自身绩效水平的期望和期待，降低其对强势单位的依赖程度。一方面，互惠性合作带来的相互促进过程增强了行政组织中的权力流动性，使部门间彼此介入，让改变权力配置格局成为可能。另一方面，合作过程中所孕育的部门间共有的动态权力资源，不仅与政府组织总体目标达成密切相关（政府内部管理与外部服务质量的提升），还作为组织资源的一种改变着组织的结构性功能（政府职能转型）。其二，在帮助其他部门将“蛋糕做大”过程中拓展自身职能，巩固、提升本部门在组织中的地位。整个权力提升过程的策略运作体现出明显的“共赢”思想和阶段式递进特征。表明即便处于组织中次要位置，拥有较少结构性权力资源，“弱势”部门仍可以通过共赢导向的权力策略运用，提高权力资源的配置效率、效果，逐步提升自身影响力，具体如图1所示。

【“我们曾经出过一个文件叫《电子政务整合意见》，整合（他们的理解）就是把你的拿过来，把他的拿过来，然后抵触就比较大。信息中心的主任、信息中心的人都愁，下一步我们都没工作了；反正我也不积极，我这一大堆理由，你整不了；各种各样的问题。后来我们出了个文件《资源共享》，共享，我们不是整你，而是你给我用，我给你用；我把公用的给大家用，你把你的拿出来给大家用。”（GX－HF）】

图1 弱势部门权力提升可能的过程框架

综合上述分析，本文提出有关组织中弱势部门权力提升策略的研究推论。

推论1：“共赢导向”的权力运用策略是组织中“弱势”部门权力提升的主要策略。

推论1－1：“共赢导向”的权力运用方式能够通过增强组织内权力流动的方式为“弱势”部门创造权力提升机会。

推论1－2：“共赢导向”的权力运用方式能够提高“弱势”部门在权力资源配置方面的效率和效果，从而以阶段性递进的方式促进“弱势”部门权力提升。

2．消解强势部门职权垄断是弱势部门权力提升的关键

研究对象依托本部门科技导向的主要特征，在组织中建立起互惠共享的合作关系，形成了部门间权力流动的管道，让本部门能够将自身辅助服务性职能融入其他部门的工作完成之中，从而实现由边缘切入到渐入主流的成功转型。其中，消解“强势”部门职权上的垄断状态是“弱势”部门权力提升的关键点。根据资源依赖理论和战略权变理论的相关论述，“强势”部门因占据组织发展的核心资源而拥有较大权力。特别是行政组织中某些“强势”部门对核心战略权变资源的垄断式占有，大大降低了权力在组织中的流动性，会形成难以消解的完全式权力，这也是很多“强势”部门保障自身地位的重要手段。因此，本该作为组织变革有力推动者的“强势”部门，在涉及到自身既得利益时便可能成为阻碍变革的障碍。与传统静态、片段性观点不同，本案例中，随着共赢导向的部门间合作不断升级，工信厅作为“弱势”部门在增益“强势”部门、提高合作部门绩效的同时，也与他们进行了利益上的捆绑，瓦解了“强势”部门对权力的垄断。一方面，组织整体绩效的提升符合组织发展的根本利益，在提高陕西省政府内部管理与外部服务效率和质量的同时也树立了本部门的合法性；另一方面，共赢导向的权力互动还使得资源共享成为组织内各部门互动的内生制度。在这种共享规则作用下：首先，多方介入和参与增益“强势”部门的同时，并未威胁到“强势”部门的主导地位，既降低矛盾抵触的可能又打破了权力垄断，将“强势”部门的完全式权力消解为分散式权力，增强了组织中权力的流动性；其次，共赢平台中各部门既得利益的客观增加会反过来对已有资源共享理念进行强化，增强相应规则的制度化程度，以倒逼形式推动部门间权力互动规则的更替；最后，共赢平台的建立让组织中各部门形成利益共同体，在“把蛋糕做大”的要求之下，对协同发展的强调使组织中兼具沟通协调职能的部门在本情境下会随平台完善自然提升影响力。

综合上述分析，本文提出有关组织中弱势部门权力提升机制的研究推论。

推论2：“弱势”部门权力提升的要义在于消解了“强势”部门在职权上的垄断状态。

推论2－1：共赢导向的权力互动有助于“弱势”部门与“强势”部门进行利益捆绑，从而消解“强势”部门职权上的垄断状态。

推论2－2：共赢平台中各部门既得利益的增加在客观上强化了资源共享制度，有助于“弱势”部门推动权力配置格局的变迁。

推论2－3：共赢平台维系过程中对有效协同、沟通职能的强调，让相关“弱势”部门能够借助平台完善过程进行权力提升。

四、总结与展望

本研究运用案例分析的方式，解构了一个组织中“弱势”部门巧妙推动组织变革、促成权力配置格局变迁的过程。研究发现，与以往文献中对“强势”部门权力状态的强调不同，“弱势”部门并未处在组织核心位置，也没有掌握丰富的组织资源，更多凭借权力策略的运用来达到资源储备和地位提升的目的。参照资源依赖理论和战略权变理论的经典论述，打破组织中权力配置格局的动因往往来自外部环境的需求转变，而聚焦到组织内部，“强势”部门因掌握核心资源，位高权重，主导组织的发展走向，而“弱势”部门因自身能力限制，更多扮演辅助角色。以至于多数研究忽视了“弱势”部门自身的能动作用，更倾向从静态、片段的视角切入“强势”部门与组织环境的客观互动，关注“强势”部门如何通过资源的调配和变革的推动保持在组织中的竞争优势。本文的主要贡献之一，就在于对权力配置格局变迁过程中“弱势”部门能动性的刻画和分析。组织中权力的不对称（失衡）状态并不是静态、结构化的。即便在稳定、清晰的传统组织结构下，“弱势”部门仍然能够通过共赢导向的权力策略运用，以增加自身复杂性与多样性的方式，与组织外部环境有机互动，并寻求权力提升契机。例如，陕西省工信厅案例中，与上级领导部门进行利益上和行动上的对接、与平级部门展开互惠合作、运用“以奖代管”方式对下级部门进行合理激励、积极汇聚组织外资源谋求借“脑”下蛋以及主动接轨市场环境、顺应信息化发展趋势等做法［17］，都是此类权力互动方式的典型表现。这本质上与埃默森（Emerson）［3］关于权力源自组织中不对称依赖关系的经典论述并不冲突，实际上是“弱势”部门通过有效“权力－均衡”机制设计，促成组织中权力再次平衡的过程。特别对于本文的研究对象来说，“弱势”部门在权力互动过程中采取必要激励措施，分享自己的权力资源，一方面能够增加社会交换对于“强势”部门的附加价值，另一方面还有利于缓和权力平衡调整过程中的紧张关系，符合权力－依赖理论的主体思想。

因此，要完整揭示组织内权力格局的变迁过程，必须兼顾对权力状态和权力策略的共同关注，而权力配置格局的创造，从根本上涉及到“强势”和“弱势”部门在组织中的共同演化。深挖组织中权力互动过程，厘清其中的权力冲突与整合如何根植于复杂的部门差异之上，探究各种正式或非正式权力运用如何塑造了组织中强弱共存的权力格局，将成为未来组织权力研究的重要任务。后期可通过选取具备高柔性、高分散、有机化特征的现代组织进行跨案例研究，对相关结论进行完善和发展。

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（责任编辑：张 丛）

The Power Development Process of W eaker Department in Organization

ZHAO Xinyu，SHANG Yufan，ZHANG Gengmiao，XU Xialu
（School of Management，Xi′an Jiaotong University，Xi′an 710049，China）

Through a case study of the E－government affairs in the Industry and Information Technology Department of Shaanxi Province，we find that there aremany challenges for a weaker department to complete its tasks in the organization．For instance，the lack of administrative power，the lack of financial appropriation，unsubstantial technology strength，limited communication channels，and complexity of interests，etc．We also find that a weaker department can improve its status effectively in organization by using a four－step－power strategy which is＂identity reconstruction＂，＂reflection of existence＂，＂all－win cooperation＂and＂fightback＂respectively．Accordingly，we conclude that the use of all－win oriented power tactics and the break ofmonopoly by powerful departmentare the internalmechanism forweaker department to cross choke points and achieve its goals．

power structure；the weaker subunit；power development；E－government

C936

A

1008-245X（2015）06-0045-10

10．15896／j．xjtuskxb．201506007

2015－04－13

国家自然科学基金重点项目（71232014，71473191）；陕西省管办评分离改革课题（GBPKT207）

赵新宇（1988－ ），男，西安交通大学管理学院博士研究生；尚玉钒（1970－ ），女，通讯作者，西安交通大学管理学院副教授。

时间］ 2015－11－04

www．cnki．net／kcms／detail／61．1329．c．20151104．0827．004．htm l