风险、制度环境与自然灾害治理：基于社会－生态系统(SES)的分析∗

毛寿龙,蔡长昆

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872）

风险、制度环境与自然灾害治理：基于社会－生态系统(SES)的分析∗

毛寿龙,蔡长昆

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872）

在给定自然灾害的多样性情况下,人类应对自然灾害的治理制度安排存在多样性和丰富性。在不同条件下,自然灾害治理制度安排成为降低自然灾害的脆弱性以及提高人类社会系统自然灾害的恢复力、适应力和变革力的重要手段。无论是脆弱性分析、风险管理还是治理,都没能有效地解释治理制度选择以及制度绩效问题。因此,引入社会生态系统分析的视角,将自然灾害治理制度嵌入到复杂的社会生态系统的互动结构之中,构建了一个更加整合的自然灾害治理分析框架,识别了决定自然灾害治理制度安排的核心变量：灾害风险属性以及制度环境。在此基础上,发展了四个有关自然灾害治理安排的命题：多样性命题、风险属性－治理命题、制度环境－治理命题以及嵌入性－制度绩效命题,从而推进了对自然灾害治理制度安排的理解。

自然灾害；风险；制度环境；治理制度

一、治理制度及其脆弱性

自然灾害是指由于极端的自然、人为因素或二者共同作用,超出当地承受能力演变而成的灾害,由于其可能造成非常严重的后果,自然灾害应对成为了一个全球性问题。早期的自然灾害研究主要将其视为一个地理和生物过程,但随着脆弱性概念的提出,自然灾害的“社会”视角的推进,其再也不是一个“自然”概念,而是与人类社会对自然灾害的适应,以及人类社会的恢复力有关。一般而言,自然灾害的适应潜力包括两个方面：应对以及制度协调,其中,应对是直接减少自然灾害的负面影响或其可能性,制度协调则改变制度体系,实现应对机制的发展[1]。制度之所以重要,一方面,其分配了资金和后勤资源,在根本上决定了应对技术的影响和结果[2]；另一方面,针对自然灾害的风险治理制度安排影响了自然灾害管理体系以及个人的灾害行为[3],型塑了自然灾害的脆弱性[4],所以,对于自然灾害的制度性适应成为有效应对自然灾害的关键[5]。于是,在自然灾害的应对中,制度脆弱性成为理解自然灾害治理效果的根本[6-7]。一个行之有效的,可以降低自然灾害脆弱性的治理制度安排,对于每个国家和地区都具有重要意义[3]。

早期有关自然灾害管理的研究主要包括两个路径：作为灾害学的自然灾害研究,以及作为风险管理的自然灾害管理研究。从灾害学方面而言,正如Wisner等所言,“传统上对自然灾害自身的关注太多了,使人们对潜在的社会性根源——人类社会应对自然灾害的脆弱性——的探讨明显不足”[8],这逐渐将自然灾害讨论的焦点转移到了脆弱性(Vulnerability)、决定脆弱性的要素以及降低脆弱性的手段。无可否认,脆弱性这一概念对于自然灾害的讨论具有非常重要的意义,但脆弱性这一概念却与自然灾害本身一样多元,这也与自然灾害研究视角的多元化有关。根据Cutter的研究,对于脆弱性,至少存在三个传统视角：一是将脆弱性视为对风险的暴露(vulnerability as risk/hazard exposure)；二是将脆弱性视为社会应对的脆弱性(vulnerability as social response)；三是区域的脆弱性(vulnerability of places)。围绕脆弱性[9],后续的研究逐渐将自然灾害管理问题导向两个路径：一是在整体上对脆弱性进行测量[9-11],二是在这一基础上对以脆弱性为基础的“风险管理”进行精细化[12]。总体而言,以“灾害学”为基础的研究视角转变确实为自然灾害研究带来了全新的视角,但无论是脆弱性评估还是风险管理,其都假定社会系统的应对可以技术化和管理化。二者都没有将自然灾害治理真正纳入到自然与人类社会之间的互动进程之中,没有给人类社会应对自然灾害的复杂社会结构和治理结构留下空间。

从风险管理的视角来看,其认为以僵硬的、科层式的以及命令－控制路径为特征的管理机制是无效的,灵活的、可塑的以及耦合的组织架构能带来更有效的灾害应对[13]。这一结论与治理视角下的自然灾害应对理念不谋而合。随着治理概念的兴起,作为新的学术实践,治理理念逐渐与防灾减灾研究相结合,灾害风险治理成为自然灾害应对的重要研究方向[4],治理制度在防灾减灾过程中扮演的角色逐渐得到强调[14]。在自然灾害治理的视角之下,自然灾害治理的路径是多样化的,其中,处理自然灾害的主体和制度——既包括公共的也包括私人的——也是多样化的：既包括正式的制度安排,也包括各种非正式的制度安排[15-16]。

由于治理制度本身的多样性、丰富性和复杂性[17],治理理念引入防灾减灾研究既推进了对自然灾害应对的理解,也为设计能够降低脆弱性的“善治结构”方面带来了根本性挑战[5]。一般而言,不同的社会面对不同的威胁拥有不同的应对机制[18]；同时,即便在相似的自然灾害中,不同应对机制带来的结果也是完全不同的[2]。但是,无论从脆弱性分析抑或危机管理及治理视角来看,当下研究都强调自然灾害应对过程中的“合作治理”逻辑。从自然灾害治理体系的构建而言,“合作治理”是重要的,但是,合作治理仅仅是自然灾害治理制度安排的一种,并且,“合作治理”本身就是多样化的。那么,给定自然灾害治理制度的多样性,决定特定自然灾害治理制度被选择的因素是什么?什么样的自然灾害治理制度能够更有效地降低自然灾害的脆弱性,提高社会系统的弹性?

总体而言,从这两种研究自然灾害应对的路径来看,每一种路径都有其自身的缺陷。对于灾害管理的研究路径已经逐渐在转变。Pearce总结了这些转变：从灾难到脆弱性、从反应到应对、从单一机构到多主体参与、从科学驱动到学科驱动、从反应性管理到风险管理、从“为社区计划”到“与社区计划”、从“向社区沟通”到“与社区沟通”[19]。这是一种新的将自然灾害与社会系统相联系,将自然灾害管理与多主体参与的治理结构相联系的研究路径,其构建了讨论自然灾害治理机制的基础。在应对自然灾害的过程中,在治理的视角下,给定治理制度结构的多样性——从官僚制到复杂的合作治理[20],给定特定治理机制的内在风险和缺陷,在不存在“万灵药”的条件下,问题的关键在于特定的治理机制被选择的条件是什么?自然灾害本身的属性是怎样影响治理制度体系的建构和选择的?这些制度安排是怎样影响自然灾害治理的绩效以及个人行为的?

要系统地回答这些问题,需要一个更加整合的分析自然灾害治理制度选择的框架。本文引入社会生态系统分析视角,将自然灾害置于特定的社会－生态系统之中,讨论在特定的社会－生态系统下,影响社会系统应对自然灾害的复杂因素和机制。在社会－生态系统分析的视角之下,作为社会系统的一部分,自然灾害治理机制是与自然灾害所嵌入的生态系统协同演化的[5],所以,自然灾害自身的属性对于自然灾害的治理机制具有根本性的影响；但是,作为社会系统的一部分,自然灾害治理机制也是嵌入在特定的政治－社会制度结构中的。所以,本文认为,自然灾害的治理体系构建需要将其放置于特定的生态－社会系统之内,在理解自然灾害治理制度结构的多样性和复杂性的基础上,有效的治理制度既需要考虑自然灾害的复杂性和多样性,也需要考虑政治－社会制度系统的复杂性和多样性[20]。

二、社会生态系统视角中的制度选择

从自然灾害研究的历程来看,当下自然灾害研究正处于范式转移期,但最终来看,这种转变的发生以及导向的路径似乎与原初的目标并不契合。正如Alexander所总结的,由于缺乏一门有效的跨学科训练体系,缺乏公认的有关灾害研究的知识和标准,专业化以及对其它学科的研究缺乏兴趣,“灾害学”成为了一种时尚花车而不是理论的积淀,一种总体的分析体系还没有形成,所以“自然灾害研究应该更加复杂精致、以经验为导向,更加多学科的研究”[21]。这一判断在十几年之后仍然可以成为未来自然灾害研究的指导。按照Weichselgartner的界定,一种新的“灾害学”需要满足如下几个条件：一是对减灾的理解必须更加强调社会而非物理措施；二是这些路径必须将积极的应对放在分析的核心,而不是反应性的应对；三是降低脆弱性必须部分地与作为政策和程序的过程结合起来；四是这些程序和政策必须能不断地被检视、评估以及调试。按照这四个标准,现有的框架是完全不够的,基于此,本文将利用新的视角去整合这些要求。要整合这些要求,可以确定的是,脆弱性分析仍然扮演着非常核心的角色,因为,其“使得自然和人为的灾害可以在统一的框架中被分析”[22]。这也可以为整合分析框架提供一个起点：要理解灾害系统与治理系统之间的复杂互动,关键是要理解生态系统以及社会系统之间的互动。如是,我们将被带进一个新的分析自然灾害与治理结构,或者说,生态系统和社会系统之间复杂互动的视角,即“社会－生态系统分析”(SES)。

(一)社会－生态系统分析：一个新视角

很少的社会问题是单一的“技术”或“社会问题”——或者说,如果一个问题仅仅是单一的技术问题,它根本就算不上一个严重的社会问题。可见,对人类社会具有重大意义的社会问题都是多要素相互作用混合影响的,典型的包括环境问题、公共资源耗竭、饥荒、气候变化问题等。而这些问题基本上都是与人类赖以生存的自然系统有关,同时也与人类社会自身的历史有关。人类社会自身的历史也是与自然互动的历史,而与自然的互动也在一定程度上决定了人类社会的进程。但是,随着现代社会的复杂性、动态性和不确定性程度的上升,治理这些问题的困难程度也更大。这就要求进一步加深对社会系统和自然系统之间的复杂互动的理解,理解这些影响人类社会发展的自然系统要素的变动对人类社会的影响,同时也需要理解人类社会动员社会系统,构建相应的应对机制以“覆盖”自然系统变动的机制和过程。这构建了社会－生态系统分析的基础。

按照Walker等的界定,社会－生态系统分析既不是强调人类社会嵌入在生态系统之内,也不是将生态系统嵌入在人类系统之内,而是一个完全不同的事物[23-25]。这个“完全不同的事物”是由两个核心要素——社会结构和过程以及生态结构和过程——整合而成。其中,社会结构和过程主要包括人口结构、技术水平、经济状况、制度、文化以及信息等；生态结构和过程要素相对来说则更为复杂,与特定地域内对人类社会产生影响的生态要素有关——可能是资源分布状况,也可能是环境容量,也可能是不确定的自然灾害,如地震[26]。社会生态系统既是多要素决定的,也是互动的、整合的,理解互动的核心概念包括恢复力(resilience)、适应力(adaptability)以及转型力(transformability),即RAT模型,这构成了一个社会－生态系统长期可持续发展的能力。其中,恢复力是指当整个社会生态系统在遭受震荡的条件下,如地震等,其可以基本保持相同的功能、结构、反馈,并因此保持一致性的能力[27]；适应力是指系统中的行动者管理恢复力的能力[25]；转型力是指当转变确实需要时,系统可以转变自身结构以适应系统的变化,从而避免自身崩溃的能力。

正是这三个概念扮演的核心角色,可以加深对社会生态系统的认识和理解。首先,在减少或恢复特定的社会生态系统的过程中,多样性的适应系统具有非常重要的意义[25]；其次,适应系统本身也是分层的。这种分层主要体现在两个要素上：自然系统可以分为地方生态系统(Local Ecosystems)层次、陆地以及海域层次,以及大陆架和水域系统；社会系统则主要包括管理实践层次、制度层次(激励结构)以及网络化的制度、组织以及社会网络、社会资本[28]。理解社会生态系统的核心,就是理解互动过程中不同层次的社会系统怎样对不同层次生态系统的演变实现适应性地调试,以应对自然系统变迁的挑战。所以,要理解社会生态系统之间的复杂互动,一方面需要理解多样性,即生态系统变迁的多样性,社会系统的应对模式和结构,特别是不同治理机制混合形式的多样性,这是理解适应能力的关键；另一方面需要理解的是社会系统和生态系统的层次性,以及不同层次之间的相互影响和相互适配等问题。

(二)自然灾害治理：多样性和层次性

如果将自然灾害的治理纳入到社会生态系统分析框架之内,因循社会生态系统的分析框架,需要强调如下三个方面：首先,自然灾害对社会系统的影响,这要求将自然灾害的应对视为一个从产生到应对,以及与此有关的决策以及资源的组织和调动的过程。其次,在自然灾害治理过程中,要明确有哪些组织形式和治理结构被采纳,以及特定治理结构被采纳的原因和机制是什么。这有利于理解自然灾害自身的特性对治理结构选择的影响[4]。再次,需要理解治理结构的层次性,不同层次之间的相互性,以及影响同一层次之内治理结构要素的多样性和复杂性[29]。要实现这些目标,就需要将灾害学、危机管理、组织理论以及制度分析理论结合起来,构建出更为详尽的分析框架。

在社会－生态系统分析的视角下,给定自然灾害的复杂性和多样性,由于自然系统和社会系统的复杂互动,使得多样化的组织模式和治理结构与相应的自然系统相适应,从而实现自然灾害的有效治理,实现社会生态系统的恢复力、适应力和转型力的提升[25]。要理解自然灾害治理制度的多样性,首先需要警惕任何单一治理机制的万能药陷阱[30]；其次,需要理解治理制度的多样性。这种多样性既体现为松散的官僚制结构所体现的灵活性的多样性,也体现在网络结构本身的多样性[31-33]。如是,以纯粹的命令－控制以及科层制为一端,以完全松散的网络结构为另一端,可以建构一个非常复杂的治理结构光谱。在特定的治理机制内部,几个要素决定了不同治理结构的差异性：参与的范围、不同主体卷入的程度(包括信息卷入、资源卷入以及行为卷入)以及制度性协调的机制和方向[34-35]。一般而言,随着参与的范围从组织“内部”转向组织“外部”,不同主体资源卷入程度的上升以及协调机制和方向的复杂性上升,治理机制的复杂性上升,治理机制即从命令－控制的科层制转向了基于网络的合作治理。如是,自然灾害的治理机制就不存在“传统”与“现代”的区分；问题的关键在于,“这些治理结构是如何由多样性的要素决定的”[33]。

在社会生态系统分析的视角下,社会生态系统不仅是多样化的,也是层次化的。正如Adger等在利用社会生态系统分析的视角对海岸自然灾害进行分析时强调,“自然灾害管理需要多层次的治理系统”,其可以增强在应对不确定性和偶发事件过程中,动员多样性资源以增强恢复能力[36]。同样,在Folk等看来,一种多层次的社会网络——包括社会资本、法律结构、政治结构以及财政结构——对于提高社会生态系统的弹性具有非常重要的作用[37-38]。多层次的治理系统主要强调两个方面：一方面,不同层次的治理结构之间具有嵌入性,上层制度结构对底层的治理结构具有重要的影响；另一方面,制度结构之间的相互嵌入性以及制度结构之间一致性,对特定治理结构是否产生相应的治理绩效具有重要的决定作用。

(三)分析框架

原有的对自然灾害的研究由于没有将自然灾害与社会系统有机地结合起来而面临困境,但是,社会生态系统分析可以有效地弥补这一缺陷。以社会生态系统分析框架为基础的对自然灾害治理结构的研究将自然灾害的治理结构视为多要素综合决定的结果：自然灾害的治理系统既是由自然灾害自身的风险属性所影响的,也与自然灾害治理系统所嵌入的制度环境有关。以此为基础,可以构建一个相对来说更加综合的、全面的框架来分析自然灾害的治理结构问题。在这一框架中,自然灾害的治理再也不是单一的自然系统或社会系统,而是生态系统和社会系统之间相互互动和相互整合的结果。这一框架是多样化－多层次的。多样化主要体现在治理系统的适应结构的多样化,多层次既体现在影响因素的多层次(自然层次和社会层次),也体现在治理系统本身的多层次(见图1)。

图1 理解自然灾害治理制度的分析框架

自然灾害及其治理结构是由多要素综合决定的,既包括自然系统,即自然灾害自身的属性,特别是其风险属性,也是由治理系统所嵌入的制度结构决定的。特定的治理机制被选择主要与自然灾害的属性和治理模式所嵌入的制度背景有关。相应治理模式的制度绩效是由短期的恢复力、中期的适应力和长期的变革力综合决定的。制度绩效与自然灾害的治理模式有关,与制度模式和风险属性的“契合性”有关,也与特定区域的制度环境要素有关。

三、风险属性、制度环境与自然灾害治理制度

(一)治理机制及其多样化

无论是社会生态系统分析的视角,还是在这一视角下对自然资源治理的研究,抑或在组织结构的研究中,都强调这样一点：由于生态系统自身的复杂性,在社会生态系统中,要有效地适应生态系统,需要多样化治理结构的存在。虽然“合作治理”结构在某些自然灾害治理中可能扮演关键角色,但很多传统的以行政命令和程序规则为基础的治理机制仍然扮演着关键角色。并且,当多样化治理结构存在时,一旦新的社会问题出现——考虑到自然灾害自身的复杂性以及可能产生的复杂破坏性的因果链条,这种情况很可能发生——社会系统更可能有效地调动已经存在的、有效的治理结构和治理工具实现有效的治理。基于此,我们可以得到如下多样性命题。

命题1：自然灾害的治理制度安排越多样化,在特定自然灾害应对中,能调动的治理工具越多样化,其制度绩效越高。

(二)风险属性和治理机制的选择

在社会生态系统分析视角下,作为人类社会系统的一部分,自然灾害的治理机制深受自然灾害的风险属性影响,这主要体现在风险管理的视角下。早期自然灾害研究强调计划以及正式组织结构应对自然灾害风险的重要性,但在自然灾害情形下,由于在信息沟通、权威的执行以及协调达成方面的新需要,自然灾害产生的影响往往超越了计划、程序以及科层制结构所能应付的范畴[39]。虽然组织本身就是为了降低不确定性[40],但即便按照“技术－结构－绩效”研究视角,自然灾害自身的风险属性也会对相应的治理模式产生重要影响。一般而言,自然灾害往往具有系统性特点。所谓系统性,是指自然灾害一般都卷入到了一个复杂而广泛的社会过程和背景之中,具有交互性、溢出性以及共振性特点,从而体现出累进性[41-42]。但并非所有的自然灾害都是相同的,不同的自然灾害由于其量级、复杂性等的不同,其治理机制也存在根本差异[43]。

遵循OECD等的界定,自然灾害的系统性主要在如下四个方面体现出差异：复杂性、不确定性、模糊性以及跨界性,这些差异会对自然灾害治理机制的内部要素产生重要影响[44]。复杂性是指在特定灾害系统之内,识别自然灾害可能产生的破坏性后果的主体、范围以及因果机制的困难程度[45]。不确定性是指评估特定自然灾害的可能性、时间以及可能的负面结果的科学知识(数据和信息)丰富性的程度,科学信息的有限甚至缺失是不确定性的主要来源[46-47]。模糊性是指对于自然灾害认知上的差异,这与价值观的多样化有关：对不同的社会群体和个人而言,负面影响的界定,以及风险被容忍甚至被接受的观点都是有差异的[48]。自然灾害的跨界性是指自然灾害的影响范围的跨区域性、跨组织边界(组织管辖权和管辖地域)和跨社会边界(政治领域/社会领域/市场领域)。如是,从最简单的自然灾害(完全可界定的因果机制、充分的灾害信息、无争议的风险界定以及单一边界之内)到完全系统性的灾害风险(完全模糊的因果机制、科学信息的缺席、充满争议的风险界定以及充分的跨边界),自然灾害的类型变得无限的多样化[49]。

不同的自然灾害由于其具备不同的灾害属性,其对人类社会自然灾害治理结构带来的需要也是不同的。一般来说,随着复杂性的上升,在自然灾害治理过程中,往往需要不同的专家学者、风险管理者以及暴露在自然灾害中的人们参与到理解复杂性的行动中来,这需要参与者范围的扩大以及信息卷入程度的上升,横向协调程度的增加[43]。随着不确定性的增加,自然灾害治理要解决的核心问题与有效的信息获取有关,于是,扩大信息获取渠道就变得重要了。多样化的主体、高程度的信息卷入和多样化的信息流变得必须,此时,一种趋向于参与的网络的治理结构变得更为必要。自然灾害模糊性的上升,说明自然灾害所影响的人群具有高度的异质性,此时,“基于协商的管理”就变得重要了[50],因为其需要解决不同利益相关者之间的认知差异。基于协商的管理意味着不同利益主体之间的开放,组织外部参与者的介入,信息以及行为卷入程度的提升,横向以及纵向的协调机制的提升,这要求有“参与机制”以及“权力共享”的结构[43]。一般来说,自然灾害都具有跨界性的特点：跨区域性指自然灾害具有超越特定地域的潜力,跨组织边界意味着原有的应对自然灾害的组织结构能力的缺乏,跨社会边界意味着自然灾害的影响可能会造成政治、经济或社会的震荡。跨界性的提升也是自然灾害系统性层次的提升,此时,利益相关者会大量增多,需要实现跨组织部门、跨组织以及跨社会领域的治理机制出现,也需要实现信息、资源以及人员的充分流通与分散的决策[39],并在不同的层次上,跨层次构建相应的协调机制[51]。可见,随着自然灾害跨界性的提升,自然灾害的治理机制必然变得更加多元化、层次化以及网络化。

当然,不同的风险属性要素之间也是复杂互动的,这更加加剧了自然灾害本身的系统性。例如,随着自然灾害量级的增加,自然灾害的跨界性会体现得更加明显；自然灾害的跨界性会对自然灾害的复杂性产生重要的影响；同样,自然灾害的复杂性和不确定性之间也具有内在的关联。总的来看,不同要素之间往往具有相互加强的效果。如是,我们可以得到风险属性－治理制度的如下命题。

命题2：自然灾害的风险属性对自然灾害的治理制度安排会产生系统的影响,具体来说：

命题2a：自然灾害的不确定性、复杂性以及模糊性综合地影响了治理制度的选择,自然灾害的系统性程度越高,治理模式的多样性和复杂性程度也更高,趋向于网络化的治理结构越有可能出现；

命题2b：自然灾害的跨界性会对自然灾害治理制度产生影响,随着自然灾害跨界性程度的提高,自然灾害的治理机制的复杂性、多样性和层次性会上升,趋向于层次化的网络化合作治理结构更有可能出现。

(三)制度结构和灾害治理机制的选择

上文已述,自然灾害治理需要多层次的治理系统[36-38]。同样,新制度主义的研究,无论是新制度主义的经济学还是政治学,都强调制度的层次性,以及制度模式之间的相互嵌入性[52]。自然灾害治理制度也不例外,其是嵌入在特定的制度结构之中的。特别是特定区域的法律规则、社会资本以及政治结构都会对自然灾害的治理模式产生系统性影响[37-38]。同时,自然灾害也嵌入在具体的治理结构演化过程之中。这些社会结构要素既会对治理模式的多样性产生影响,也会对特定治理制度产生差异化的激励效果。制度环境之所以会对自然灾害的治理模式产生影响,主要在于,自然灾害的治理机制作为一种公共物品,其提供的过程是需要花费成本的；随着自然灾害的治理机制从科层制转向更为松散和网络化形式,参与主体逐渐增多,不同主体之间制度协商的成本越高,达成共识的可能性越低[53-54]。但是在不同的制度环境中成本的数量和结构是不同的。另一方面,在不同的制度环境下,随着时间的演进,特定制度具有路径锁定效应：已有的制度背景和制度安排会对新制度安排的出现带来巨大影响[55]。所以,自然灾害的治理机制是嵌入在具体的制度环境之中的。

制度环境的核心主要包括政治制度结构和社会制度结构。考虑到时间扮演的重要角色,历史经验也是制度环境的组成部分[55]。同时,历史经验往往与政治制度环境和社会制度环境一道对自然灾害的治理机制产生影响,所以,这里主要讨论两个方面：作为社会制度环境的社会资本,以及政治制度环境对自然灾害治理机制的影响。社会资本主要包括两个方面：结构性的和认知性的,结构性社会资本主要包括非正式的规则、社会/区组织以及社会网络；认知性的社会资本主要包括信任和文化价值观念,二者都会对自然灾害的治理机制产生影响[1]。从结构性社会资本来看,随着非正式规则的增多,社会组织,特别是社区组织的增强,社会网络的丰富化,可以在自然灾害的治理过程中包容更多的参与者,实现信息和资源的充分流动,增大各主体卷入自然灾害治理的程度,促进各主体之间的横向协调[2,7,56],趋向网络化的合作治理模式更有可能出现。这样的效应同样体现在认知性社会资本的作用上,特别是信任的重要性。随着信任程度的增加,不同主体参与的可能性上升,资源动员的可能性提高,协商成本降低,有效的协调更有可能实现[28,57]。除了信任,特定治理体系内部的文化观念也会对自然灾害治理制度产生影响[58]。文化价值观的统一可以更有效地实现充分协调,而相互冲突的价值观念往往耗蚀不同主体之间的合作性努力,增大协商和协调的成本[57],那么命令－控制模式更有可能出现。

政治制度结构主要包括两个方面：权力结构的法律制度体系,二者共同影响自然灾害治理制度选择。权力结构的重要性在于两个方面：首先,其决定了决策权力的分配状态,在根本上决定了社区以及公民社会的存在状况；其次,其决定了资源分配的状况,影响了特定制度的潜能[54]。在自然灾害治理过程中,公民社会的能力以及参与自然灾害治理的可能性对有效的自然灾害治理具有重要影响,但公民社会能力和参与自然灾害治理的过程和机制是内生于国家－社会权力结构关系之中的[56]。这同样体现在社区参与层面。以社区为基础的自然灾害治理是趋向网络式合作治理的重要手段之一,社区治理能力是降低自然灾害脆弱性的重要条件,但向地方分权的实践也是内生于特定国家的权力结构之中的[59]。再者,在特定的自然灾害治理过程中,不同治理主体参与的范围、程度和可能性都深受权力结构的影响,权力结构的集中往往会造成自然灾害治理机制的集中化[5,19,58]。可见,随着权力结构的开放,公民社会更有可能出现,社区能力上升,公民参与上升,基于网络化的合作治理模式更有可能出现。除了权力结构,法律制度体系也会对自然灾害治理制度产生影响。特定国家或地区围绕特定自然灾害建构的法律制度体系——如应急预案体系、灾前准备体系、灾后动员体系以及恢复体系——都对降低自然灾害的脆弱性具有重要意义。

总的来看,自然灾害治理制度是嵌入在具体的制度环境中的,这既体现为政治制度环境对自然灾害治理制度安排的影响,也体现为社会资本对自然灾害治理制度安排的影响。政治制度环境的开放性程度——体现为权力结构的开放性程度和法律规则的完善程度——会对制度模式的多样性和有效性都产生重要的影响；而社会资本所蕴含的结构性社会资本以及认知性社会资本的丰富性程度对特定制度安排也会有差异性的激励作用,特别是那些需要依赖相互信任和承诺建构起来的合作治理结构和网络[36]。同时,由于路径依赖的存在以及社会学习的作用,原有的制度结构和治理经验会对治理模式的选择产生非常系统的影响。由此可以得到制度环境－治理制度命题。

命题3：自然灾害治理制度是嵌入在特定国家/区域内的制度环境之中的,其中：

命题3a：政治制度环境越开放,权力结构越分散,法律制度越完备,可能存在的自然灾害治理制度安排越多样化,且网络化的合作治理模式被选择的可能性越大,合作治理的程度越高；

命题3b：社会资本越丰富,可能存在的自然灾害的治理模式越多样,以网络化为基础的合作治理模式出现的可能性越高,且合作治理成功的可能性也越高。

(四)嵌入性以及制度绩效

在社会生态系统分析的视角下,作为社会系统的核心,自然灾害治理系统是嵌入在整体的生态系统、政治经济系统以及社会文化系统之中的。这种嵌入性既体现在社会经济条件对自然灾害风险属性的影响(如模糊性)[10],也体现在社会经济条件——即社会脆弱性——对制度环境和制度安排的影响[11,18,58]；这种嵌入性还表现为相同系统之内不同变量之间的相互影响,如在风险属性内部之间的相互作用,制度环境中政治制度环境与社会资本之间的复杂互动。同样,复杂的相互嵌入关系最终也影响特定自然灾害治理制度的制度绩效。总的来说,人类社会系统关注的核心问题仍然是特定自然灾害治理制度是否可以起到应有的效果,即在短期内是否可以实现有效减灾的目的、在中期内是否有利于快速恢复,以及在长期内是否可以实现转型力的提升。但是,根据多要素－多层次分析框架,影响特定治理制度绩效的要素也是非常多样化的。首先,社会生态系统分析强调特定治理模式必须与自然灾害自身的属性相适应,所以,这种适应程度本身就可能对制度绩效产生影响。其次,制度的嵌入性理论强调,特定制度只有在制度相容和一致的条件下,才可能是切实有效的[38]。再次,很多学者强调,社会资本——诸如信任——的存在与否本身就会对自然灾害的绩效产生重要的影响[57]。据此,可以进一步得到嵌入性－制度绩效命题。

命题4：自然灾害的治理制度是嵌入在复杂的社会生态系统之中的,特定自然灾害治理制度的制度绩效是由多要素决定的,具体来说：

命题4a：特定的制度安排是与相应的灾害风险属性相适应的,适应性程度越高,制度绩效越高；

命题4b：特定治理制度模式是嵌入在制度结构之内的,嵌入性程度越高,制度间的一致性程度越高,制度绩效越高；

命题4c：社会资本对制度绩效具有重要影响,区域内社会资本越丰富,其制度绩效越高。

四、结论与讨论

给定自然灾害的多样性、人类社会应对自然灾害的治理制度安排的多样性和丰富性,在不同条件下,特定自然灾害治理制度安排成为降低自然灾害的脆弱性,提高人类社会系统应对自然灾害的恢复力、适应力和变革力的重要手段。但是,传统上针对自然灾害的研究,无论是脆弱性分析、风险管理还是治理视角,都没有有效地解决治理制度选择以及制度绩效问题。本文引入社会生态系统分析视角,将自然灾害治理制度嵌入到复杂的社会生态系统互动结构之中,构建了一个更加整合的自然灾害治理分析框架,识别了决定自然灾害治理制度安排的核心变量——灾害风险以及制度环境。灾害风险的复杂性、不确定性、模糊性、跨界性以及制度环境中政治制度环境的开放性和社会资本的丰富性程度,都对自然灾害的治理制度以及治理绩效产生了重要的影响。在此基础上,本文将自然灾害治理视为一个多层次、多要素以及多维度问题,并发展了四个有关自然灾害治理的命题：多样性命题、风险属性－治理命题、制度环境－治理命题以及嵌入性－制度绩效命题,从而推进了对自然灾害治理制度安排的理解。

但是,本文对自然灾害治理的研究也面临着不少缺陷,这种缺陷既体现在理论上,也体现在经验上。从理论上而言,虽然针对自然灾害的跨学科分析以及作为一门新学科的“灾害学”的重要性已经凸显,但囿于当下的理论发展状况,变量的提取和界定略显粗糙；同时,在整合框架之内,不同系统之间以及相同系统之内理论要素的复杂互动机制没有充足的理论发现以支撑精细化的理论梳理。在经验上,该框架则缺乏详尽的分析实践和数据支撑,使得该理论框架的解释力有待实践验证。所以,总的来看,这一框架仅仅是尝试性的。基于此,要深刻地理解自然灾害治理制度的复杂性、丰富性及其制度绩效,一方面,需要在视角转变的角度下,引入更为复杂的社会生态系统分析,同时,依托于更为详尽的理论和经验梳理,从而实现理论模型的精细化；另一方面,需要引入更为多样化的研究路径,构建更为完善的案例、数据以及数据库,推进在复杂的社会生态系统之内,对多样化、层次化和复杂化的自然灾害治理制度的理解,降低人类系统面临自然灾害的脆弱性,提高社会生态系统的恢复力、适应力和变革力的理解。

[1]Pelling M．Assessing Urban Vulnerability and Social Adaptation to Risk：Evidence from Santo Domingo [J]．International Development Planning Review, 2002,24(1)：59-76．

[2]Emdad Haque C,Etkin D．People and Community as Constituent Parts of Hazards：The Significance of Societal Dimensions in Hazards Analysis[J]．Natural Hazards,2007,41(2)：271-282．

[3]Gerber B J．Disaster Management in the United States：Examining Key Political and Policy Challenges[J]．The Policy Studies Journal,2007,35(2)：227-238．

[4]Lassa J．Understanding Polycentric Governance of Disaster Risk Reduction：An Introduction to a New Analytical Framework[C]．Davos：International Disaster and Risk Conference IDRC,2010：1-8．

[5]Adger W N．Vulnerability[J]．Global Environmental Change,2006,16(3)：268-281．

[6]Pelling M．What Determines Vulnerability to Floods； A Case Study in Georgetown,Guyana[J]．Environment and Urbanization,1997,9(1)：203-226．

[7]Cannon T．Reducing People＇s Vulnerability yo Natural Hazards Communities and Resilience[R]．United Nations University(UNU)：WIDER Research Papers, 2008：1-35．

[8]Wisner B,Blaikie P,Cannon T,et al．At Risk：Natural Hazards,People＇s Vulnerability and Disasters[M]．New York：Routledge,2004：3-28．

[9]Cutter S L．Vulnerability to Environmental Hazards [J]．Progress in Human Geography,1996,20(4)：529-539．

[10]Cannon T．Vulnerability Analysis and the Explanation of＇Natural＇Disasters[M]∥In Varley A(ed)．Disasters,Development and Environment．John Wiley and Sons,1994：13-30．

[11]Kunreuther H．Has the Time Come for Comprehensive Natural Disaster Insurance?[M]∥Daniels R J, Kettl D F,Kunreuther H．On Risk and Disaster：Lessons from Hurricane Katrina．Philadelphia：University of Pennsylvania Press,2006：38-67．

[12]Tseng C P,Chen C W．Natural Disaster Management Mechanisms for Probabilistic Earthquake Loss[J]．Nat Hazards,2012,60(3)：1055-1063．

[13]Neal D M．Effective Emergency Management：Reconsidering the Bureaucratic Approach[J]．Disasters Volume,1995,19(4)：327-337．

[14]UNISDR．Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction[M]．United Nations,Geneva,2009：1-32．

[15]IRGC．Risk Governance：Towards an Integrative Approach[R]．Geneva：IRGC,2005：1-38．

[16]IRGC．An Introduction to the IRGC Risk Governance Framework[R]．Geneva：IRGC,2007：1-25．

[17]Ostrom E．Vulnerability and Polycentric Governance Systems[EB/OL]．[2014-10-08]．http：∥dlc．dlib．indiana．edu/dlc/handle/10535/3972．

[18]Adger W N．Social Vulnerability to Climate Change and Extremes in Coastal Vietnam[J]．World Development,1999,27(2)：249-269．

[19]Pearce L．Disaster Management and Community Planning,and Public Participation：How to Achieve Sustainable Hazard Mitigation[J]．Natural Hazards, 2003,28(2－3)：211-228．

[20]Walker G,Tweed F,Whittle R．A Framework for Profiling the Characteristics of Risk Governance in Natural Hazard Contexts[J]．Natural Hazards and Earth System Sciences,2014,14(1)：155-164．

[21]Alexander D．The Study of Natural Disasters,1977-1997：Some Reflections on a Changing Field of Knowledge[J]．Disasters,1997,21(4)：284-304．

[22]Weichselgartner J．Disaster Mitigation：The Concept of Vulnerability Revisited[J]．Disaster Prevention and Management,2001,10(2)：85-95．

[23]Walker B,Holling C,Carpenter S C,et al．Resilience,Adaptability and Transformability[J]．Ecology and Society,2004,9(2)：5．

[24]Westley F,Carpenter S R,Brock W A,et al．Why Systems of People and Nature are not Just Social and Ecological Systems[M]∥Gunderson L H,Holling C S．Panarchy：Understanding Transformation in Human and Natural Systems．Washington,D．C．：Island Press,2002：84-118．

[25]Walker B,Gunderson L,Kinzig A,et al．A Handful of Heuristics and Some Propositions for Understanding Resilience in Social-Ecological Systems[J]．Ecology and Society,2006,11(1)：13．

[26]Redman C L,Grove J M,Kuby L H．Integrating Social Science into the Long-Term Ecological Research (LTER)Network：Social Dimensions of Ecological Change and Ecological Dimensions of Social Change [J]．Ecosystems,2004,7(2)：161-171．

[27]Holling C S．Resilience and Stability of Ecological Systems[J]．Annual Review of Ecology and Systematics,1973,4：1-23．

[28]Berkes F,Colding J,Folke C．Navigating Social-Ecological Systems：Building Resilience for Complexity and Change[M]．Cambridge：Cambridge University Press,2003：2-6．

[29]Cash D W,Adger N,Berkes F,et al．Scale and Cross-Scale Dynamics：Governance and Information in a Multilevel World[J]．Ecology and Society,2006, 11(2)：181-192．

[30]Ostrom E．Social-Ecological Systems：A General Framework for Analyzing Sustainability of Social-Ecological Systems[J]．Science,2009,325：419-422．

[31]Pettigrew A M,Fenton E M．The Innovating Organization[M]．London：Sage,2000：45-46．

[32]Foss N J．Selective Intervention and Internal Hybrids：Interpreting and Learning from the Rise and Decline of the Oticon Spaghetti Organization[J]．Organizational Science,2003,14(3)：331-349．

[33]Child J．Organization：Contemporary Principles and Practice[M]．Oxford：Blackwell Publishing Ltd, 2004：282-283．

[34]Stirling A．Opening Up or Closing Down：Analysis, Participation and Power in the Social Appraisal of Technology[C]∥Berkhout F,Leach M,Wynne B．Science,Citizenship and Globalisation,London：Zed, 2004：218-231．

[35]Renn O,Schweizer P．Inclusive Risk Governance： Concepts and Application to Environmental Policy Making[J]．Environmental Policy and Governance, 2009,19(3)：174-185．

[36]Adger W N,Hughes T P,Folke C,et al．Social-Ecological Resilience to Coastal Disasters[J]．Science, 2005,309(5737)：1036-1039．

[37]Folke C,Hahn T,Olsson P,et al．Adaptive Governance of Social-Ecological Systems[J]．Annual Review of Environmental Resources,2005,30：441-473．

[38]Dietz T,Ostrom E,Stern P C．The Struggle to Govern the Commons[J]．Science,2003,302(5652)：1907-1912．

[39]Quarantelli E L．Disaster Crisis Management：A Summary of Research Findings[J]．Journal of Management Studies,1988,25(4)：373-385．

[40]Thompson J D．Organizations in Action[M]．New York：Mc Graw Hill,1967：56-72．

[41]Hellstroem T．Emerging Technological and Systemic Risk：Three Cases with Management Suggestions [R]．Paris：OECD,2001：1-21．

[42]Assmuth T,Hildén M,Benighaus C．Integrated Risk Assessment and Risk Governance as Socio-Political Phenomena：A Synthetic View of the Challenges[J]．Science of the Total Environment,2010,408(18)： 3943-3953．

[43]Renn O,Klinke A,van Asselt M．Coping with Complexity,Uncertainty and Ambiguity in Risk Governance：A Synthesis[J]．AMBIO,2011,40(2)：231-246．

[44]OECD．Emerging Systemic Risks[R]．Paris：OECD, 2003：1-28．

[45]Renn O．Risk Governance．Coping with Uncertainty in a Complex World[M]．London：Earthscan,2008：3．

[46]Aven T,Renn O．The Role of Quantitative Risk Assessments for Characterizing Risk and Uncertainty and Delineating Appropriate Risk Management Options,with Special Emphasis on Terrorism[J]．RiskAnalysis,2009,29(4)：587-600．

[47]Filar JA,Haurie A．Uncertainty and Environmental Decision Making[M]．Berlin and New York：Springer,2010：98-121．

[48]Stirling A．Risk,Uncertainty and Precaution：Some Instrumental Implications from the Social Sciences [C]∥Berkhout F,Leach M,Scoones I．Negotiating Change．London：Edward Elgar,2003：33-76．

[49]Rosa E A．The Logical Structure of the S ocial Amplification of Risk Framework(SARF)：Metatheoretical Foundations and Policy Implications[M]∥Pidgeon N,Kasperson R E,Slovic P．The Social Amplification of Risk．Cambridge：Cambridge University Press,2003：47-79．

[50]Klinke A,Renn O．A New Approach to Risk Evaluation and Management：Risk-Based,Precaution-Based and Discourse-Based Management[J]．Risk Analysis, 2002,22(6)：1071-1094．

[51]Comfort L K．Risk,Security,and Disaster Management[J]．Annual Review of Political Science,2005,8： 335-356．

[52]Granovetter M．Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness[J]．American Journal of Sociology,1985,91(3)：481-510．

[53]Aldrich D P．The Externalities of Strong Social Capital：Post-Tsunami Recovery in Southeast India[J]．Journal of Civil Society,2011,7(1)：81-99．

[54]Boyce J K．Let Them Eat Risk?Wealth,Rights and Disaster Vulnerability[J]．Disasters,2000,24(3)：254－261．

[55]North D C．Institutions,Institutional Change,and Economic Performance[M]．Cambridge：Cambridge University Press,1990：3-24．

[56]Allen K M．Community-Based Disaster Preparedness and Climate Adaptation：Local Capacity Building in the Philippines[J]．Disasters,2006,30(1)：81-101．

[57]Longstaff P H,Yang S．Communication Management and Trust：Their Role in Building Resilience to“Surprises”Such as Natural Disasters,Pandemic Flu,And Terrorism[J]．Ecology and Society,2008, 13(1)：3．

[58]Pelling M．The Political Ecology of Flood Hazard in Urban Guyana[J]．Geoforum,1999,30(3)：249-261．

[59]Blackburn S．The Politics of Scale and Disaster Risk Governance：Barriers to Decentralisation in Portland, Jamaica[J]．Geoforum,2014,52：101-112．

(责任编辑 王婷婷)

Risk,Institutional Environment and Natural Hazards Governance： On the Perspective of Social-Ecological(SES)Analysis

MAO Shou-long,CAI Chang-kun
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Given the diversity of natural hazard,the diversity and richness of governance institution arrangement human system coping natural hazards．On different conditions,the natural hazards governance institution arrangement is the important means for reducing vulnerability,enhancing resilience,adaptability,and transformability of human system coping natural hazards．Neither the vulnerability analysis,risk management,nor the governance can explain institutional selection and performance properly．This paper introduced the perspective of social-ecology analysis,embedding natural hazards governance institution into the complex interaction structure of social and ecology systems,establishing an integrated framework to analysis hazards governance institution,identifying two core factor influencing natural hazards governance institution arrangement,natural risk characteristics and institutional environments．Based on the framework,the paper proposed four propositions：diversity proposition,risk characteristics-governance proposition,institution environment-governance proposition,and embeddedness institutional performance proposition,to improve the understanding of the natural hazards governance．

natural hazards；risk；institutional environments；governance institutions

D63

A

10．3963/j．issn．1671-6477．2015．01．001

2014-12-18

毛寿龙(1967－),男,浙江省奉化市人,中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授,中国人民大学公共政策研究院执行副院长,博士生导师,博士,主要从事制度分析与公共政策、公共管理与治道变革、自主治理、NGO与公共服务等研究；

蔡长昆(1989－),男,湖北省恩施市人,中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所博士生,主要从事制度分析与公共政策及治理理论研究。

中国人民大学科学研究基金项目(14XNH023)