行政区划调整对档案工作的影响及应对策略研究

牛耕

摘要：本文从档案学角度，分析2012～2014年青岛市黄岛区区划调整前后档案工作面临的问题，结合具体情况，提出相应的解决对策。

关键词：区划调整档案工作全宗理论

区划调整是根据行政管理、经济发展和城市发展的需要对行政管理区域进行划分与调整。在我国现行政治构架和行政体制条件下，行政区划对城市发展乃至整个国家的发展影响深远。以青岛市为例，建国后青岛就先后经历了9次区划调整。

笔者以2012年12月1日，原胶南市、原青岛开发区合并这次行政区划调整为例，谈谈档案工作需要如何应对区划调整。此次调整，区市得到合并，原有的机构、部门随之合并、调整，档案的去留进而提上日程。加之馆藏空间有限，不可能在短时间内将所有的档案都移交进馆，只能暂放在各立档单位保管。而部分部门拆分、合并或者重组，各立档单位的档案是跟着原单位走还是并入新单位？单位拆分，档案要不要拆分、能不能拆分？对合并的立档单位，两个单位的档案原来分属于两个不同的全宗，能简单地搞“1+1= 2”吗？还有各立档单位原有全宗号的标识、新全宗号的启用等一系列问题都亟待解决。

一、行政区划调整对档案工作的影响

此次区划调整主要涉及两个区市的合并，两个区市合并后原有的档案应全部进馆，进馆之后如何解决全宗号重复的问题？这些档案的电子数据进入数字档案馆后又如何解决档号重复的问题？比如，原胶南市有45号全宗，而原青岛开发区也有45号全宗，需要注意的是，这两个全宗完全不是同一个机关的档案全宗，而只是全宗号相同。档号也是如此，在数字档案馆中档号重复是无法保存数据的。更何况受馆藏条件限制，无法将档案全面接收进馆，不得不将区划调整前的档案交由各单位代管的情况。通过调研，我们发现在区划调整中各立档单位档案全宗变化的具体情况如下：

（一）“一对一”型

区划调整前原立档单位档案作为一个独立全宗的，两个单位完全对口，调整后职能没有变化，只是单位名称和全宗号发生更改。目前大多数单位都属于“一对一”类型。比如，原青岛开发区交通局和原胶南市交通局，在调整中职能并没有发生任何变化，只要进行简单合并，由两个单位变为一个单位，更名为青岛市黄岛区交通局即可。

（二）“一拆多”型

由调整前的一个立档单位拆分成多个单位，撤并机构职能由多个新设机构承担的，调整以后原单位不存在了。比如，原青岛开发区农业发展局，区划调整后其职能大部分移至黄岛区农业局，一部分移至黄岛区农委，还有部分职能移至黄岛区渔业局、畜牧局和水利局，而原来的农业发展局已经不存在了。

（三）“职能转变”型

区划调整的原立档单位在调整后仍然保留，只是名称发生变化，一个单位内的部分业务职能或内部机构划分给另一个单位。例如，原青岛开发区发改局部分职能转至黄岛区科技局和黄岛区工业信息局，而原发改局仍然存在，机构设置和人员编制基本未变，只是名称更改为黄岛区发改局。

（四）“多合一”型

由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位。例如，原青岛开发区国土资源局和青岛开发区房产交易中心以及胶南市国土资源局、胶南市房管中心在区划调整后合并为黄岛区国土资源局。

（五）“人事档案”型

部分涉及人事档案管理的部门也进行了调整。比如，原开发区人事局在区划调整前属于原开发区区委组织部，而区划调整后并入黄岛区人力资源与社会保障局。

二、行政区划调整后进行档案工作的依据

（一）全宗理论

“全宗理论以描述文件集合成整体作群体状运动的规律为己任，它是由有关的概念和原理构成的知识体系。”[1]对于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一个独立机关、组织或个人在社会活动中形成的档案有机整体”，[2]它的基本涵义有三点，即全宗是一个有机整体，是在一定的历史活动中形成的，以一定的社会单位为基础而构成的。其强调了全宗是一个有机整体，联系紧密、不可分割。立档单位的档案作为独立的全宗也是不可分割的。因此我们必须要维护全宗的完整性，不能因为单位拆分，部分职能分离，或者原立档单位并入其他新的单位了就把全宗内的档案也拆了，从而破坏了全宗的完整性。

（二）人事档案的特殊性

人事档案是记录一个人的主要经历、政治面貌、品德作风等个人情况的文件材料，起着凭证、依据和参考的作用，在个人转正定级、职称申报、办理养老保险以及开具考研等相关证明时，都需要使用档案。人事档案具有全面性、现实性、真实性、动态性、流动性、机密性的特点。其中动态性，是指人事档案立卷后，其内容不是一成不变的，随着当事人人生道路的延伸将不断形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事档案必须注意做好新材料的收集补充，力求缩短档案与本人实际情况的“时间差”。流动性则是指人事档案的管理与本人的人事管理相统一。如果人、档脱节，保管人事档案而不知当事人已调往何处，这样“有档无人”的无头档案，保管得再好也无意义。因此，必须坚持“档随人走”，不能将一个人的档案分散在几个部门中管理而形成“分段档案”。

三、对策

行政区划调整对档案部门来说，既是一次难得的发展机遇，又是一次严峻的挑战。我们要认清形势，在理论和实践两个领域不断探索、创新，抓住机遇，迎接挑战，拓展服务，紧跟时代发展的新步伐。基于上述依据，笔者认为行政区划调整后档案管理的对策主要有：

（一）针对五种类型的相应措施

1.区划调整前原单位档案作为一个独立全宗的，两个对口机构进行合并，其职能没有任何变化，只是单位名称发生更改；档案则由更改后的单位代为管理。

2.撤并机构职能由一个或多个新设机构承担的，档案不得分散管理，应坚持维护全宗的完整性，原单位档案由合并后的新主管部门或承担相应主要职能的单位代管。

3.区划调整后原有单位仍然保留，只是单位名称发生变化，一个单位内的部分业务职能或内部机构划给另一个单位，应按照维护全宗完整性的原则，其档案不得带入接收单位，应由原单位继续代管。接收单位需要使用相关档案，可以借阅或复制。

4.由区划调整前的多个单位合并成立一个新单位的档案，由新单位统一代管。

5.鉴于人事档案的特殊性，承担人事档案和劳动关系等档案管理业务的单位，其档案能像上述几种类型一样，为了维护全宗的完整性而放在原单位保管吗？这种情况，档案应移交调整后承担相应职能的新设机构代为保管。因为一个人的档案不能因为区划调整而分为“两段”，调整前一段、调整后一段。这样既不利于档案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

（二）强化措施

1.对于全宗号问题，我们提出了相应的全宗号修改办法，即在原开发区、原胶南市各单位形成的档案中，标识一个汉语拼音字母以示区别。原开发区用大写字母“F”，原胶南市用大写字母“J”。具体而言，一是档案实体的修改。按卷管理档案，在案卷脊背“全宗号”上方加盖对应的字母；按件管理档案，在每个盒脊背“全宗号”上方和每件档案的归档章前加盖对应的字母。为保证加盖的字母整齐划一，我们要求字体为宋体，高10mm，宽7mm。二是档案数据的修改及备份。在数字档案归档系统中，将目录条目中全宗号首位的“0”改为对应的字母，全宗号保持五位不变。如原胶南市委，全宗号为00006，更改后为J0006；原青岛开发区工委，全宗号为00001，更改后为F0001。附加的电子文件涉及全宗号的，同时一并修改。三是明确时间节点。国务院关于黄岛区区划调整的批复是2012年12月1日下发，各单位陆续进行合并调整历时近两年时间。因此，根据国家档案局档案行业标准的有关规定，结合我区实际情况，新黄岛区档案局在全区范围内统一发文，要求自2014年1月1日起，原开发区和原胶南市各单位的档案全宗号全部停止使用，同时设置启用新的档案全宗号。

2.区划调整中应加强档案管理，原则上任何单位不得销毁档案。如需销毁要严格按照《档案归档范围和保管期限表》的规定进行档案价值鉴定，编制档案销毁清册，报同级的档案行政管理部门审批。

3.区划调整后所有立档单位要按照进馆档案质量标准进行整理、清点全部档案。包括文书档案，会计档案、人事档案等专门档案，本单位业务档案，科技档案，照片档案，音像档案，实物档案，弄清全部“家底”做好室藏档案统计，并及时报同级档案行政管理部门。

注释及参考文献：

[1]何嘉荪、傅荣校，文件运动规律研究[M].北京：中国档案出版社，1999，86.

[2]陈兆祦、和宝荣，档案管理学基础[M].北京：中国人民大学出版社，2005，109.

作者单位：青岛市黄岛区档案局