权力清单制度的实践与反思

吴小婷

摘 要：建立权力清单制度是各级政府推进行政改革的重要举措。本文以安徽省芜湖市政府为例调查了安徽省地方政府建立和推行权力清单制度的实践探索，通过透视推行权力清单制度过程中存在的问题后，明确了依法科学管理划分行政权力、严格政府权力清单制度程序、划清部门权限、完善政府权力清单网上平台、增强配套措施构建、提出有针对性的政策措施等进一步推行权力清单制度改善的路径选择。

关键词：权力清单制度；价值；实践与反思；路径选择

权力天生具有扩张性，把权力关进制度的笼子里，是民心所向，也是以习近平同志为总书记的新一届党中央领导集体的施政重点。从2005年河北邯郸全国第一份“市长权力清单”到十八届三中全会上正式提出“权力清单制度”，表明加强权力运行体系建设是当今时代的重大举措。权力清单制度是包含着“权力清单”、“负面清单”和“责任清单”三项内容的一个系统，分别从限制政府权力、激发企业活力，到明确各主体责任，一环扣一环，层层推进。

一、权力清单制度在宏观改革课题中的地位

（一）有助于法治政府的建设

构建法治政府是当代政府的重要追求。所谓的法治，既包括明确行政主体的行政权力需来源于法，又规定行政主体必须依照法律程序行使权力。以“白纸黑字”的方式呈现政府权力，划清了政府与市场、政府与社会的边界，防止行政权力的越位、缺位和错位。清单并不只是简单的罗列，更是对权力划定一个清晰慎重的范围。

（二）有助于树立政府形象

多年来，政府部门到底拥有哪些权力，其权限和使用程序等，行政部门自身也不明朗，由此，政府不作为与乱作为现象屡见不鲜。不仅侵害了相对人的合法权益，也损害了政府形象。为防止行政机关因自由裁量权衍生出腐败，达到“用权力瘦身为廉政健身”的效果，①“权力清单”势在必行。同时也能提高政府为人民服务的能力和水平，提高行政效率，营造和谐的官民氛围。

（三）有利于发挥市场活力

经济危机等事实证明经济运行需要国家的支持与引导，然而政府权力边界的不清晰也会引发负面效应。清单充分理清政府与市场的边界、删减不必要的、无依据的政府审批，改革传统“全能政府”，释放经济活力，确保市场在资源配置中的决定作用。清单不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，也有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。

（四）有利于强化落实各方监督权，提高政府效率

一直以来行政机关对自身制定的规章有很大的解释权。清单能防止权力任意扩张，做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”。“权力清单制度”和“八项规定”有异曲同工之妙，不存在模棱两可的解释空间，广大民众可以照单直接监督，不但让群众更直观了解政府权力，也提高了社会对基层公职人员的监督效力。

二、芜湖市权力清单的实践与困境

（一）清权放权后的“白纸黑字”

2013年以来，我国一些大城市政府尝试推行权力清单制度，以法治的思维和方式推进政府职能转变。安徽省人民政府2014年10月发布《安徽省人民政府关于公布安徽省省级政府权力清单和责任清单目录的通知》，将权力清单与责任清单同步推出，成为全国首创。其权力清单加入了责任事项、追责情形和廉政风险点，将责任清单的内容一并加入权力清单，权责明确，一目了然。另外，还制作了审批流程图，附上承办机构、服务电话、监督电话、法定期限和承诺期限。同年11月，芜湖市公布了全省第一份市级政府权力清单和运行流程图，同时推行企业投资负面清单管理，实现“权力清单”与“负面清单”的同步实施。在清单建设中，市级行政权力仅保留2565项，精简65.9%，绘制并同步公布了每一项权力的运行流程图，突出体现了“简政放权”、“便民高效”的原则。②

（二）电子化的互动机制

2015年4月20日，安徽省政府权力清单运行平台正式上线试运行，标志建设标准统一、资源共享、业务协同的省政府权力清单运行平台工作迈入新阶段。该平台包括政府权力项目库、政务公开服务平台（电子政务大厅）、政府权力网上运行办事平台、电子监察平台和法制监督平台，简称“一库四平台”。芜湖市是此次上线试运行的五个试点市政府之一。

芜湖市目前已经完成信用芜湖“一网一库一平台”基础设施的搭建，其中的“一网”——信用芜湖网站已初步建成并成功上线。截至2015年12月16日，共收录信用记录4142565条，其中自然人4065180条，法人77385条；“7天双公示”中，已有公示记录129124条，包括行政许可类125630条、行政处罚类3512条。③据悉，芜湖市的市民或企业现均可登录信用芜湖网站了解相关政策法规、信用动态，查看面向社会公示的行政许可和行政处罚信息以及其他相关查询和服务办理。

模式建立对于建设和实施权力清单制度有着長效的促进作用，但模式本身也处在基本架构形成和探索阶段，在具体实践过程中仍存在一些问题。

1、权力划分依据的参考标准不清晰，清单质量下降

依照安徽省公布的《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》④，芜湖市公布的“其他行政权力”一项占总体权力超30%，权力划分含糊不清。同比浙江省，“非行政许可审批”与“行政规划”也划分不同，这些都是参考标准不清晰的表现。同时，不少地方政府把权力清单与简政放权相混淆，一味“精简”数量，一些部门的减幅高达一半。对被精简的行政权力没有列单公布，也未说明原因，形成权力边界的“缺口”，权力清单质量大打折扣。

2、职权标准不统一，执行标准各异

中国政法大学发布的《中国法治政府发展报告（2015）》中披露，在同级的地方政府中，公布的权力清单存在巨大差别。以安徽省各市级地方政府公布的行政权力清单为例，就总数而言，合肥市共公布1463项，芜湖市公布2619项，安庆市公布2360项；同时，各地公布分权力清单内容也存在一定差异，如各地市的发改委审批权事项，合肥市为10项，安庆市为9项，而芜湖市达39项。数量少并非意味着真的审批项目少，数量的差异是各地方的统计口径不一、各单位的编制人员掌握权力编制的尺度不同等原因造成的。

3、事权划分不清晰，权力下放不协调

政府结构的高度复杂引起职能分离和职能交叉，带来权责归属问题；同时，社会生产等公共服务对象利益多元化带来的冲突需要协调治理，这从另一层面给政府职能的有效履行带来巨大的压力，引起部门之间的权力下放不协调。有的部门权力下放取消，但是有的部门没有。比如有地方反映，地方投资审批权已经取消或下放，但是规划、土地用地指标的审批权力不下放，还是落实不了。

4、事后监管不足，缺少相应的配套措施

行政权力清单制度虽是一项具体的制度，但其运行必然关系其他制度，也必然对其他制度产生一定的影响，因而需要相应的配套制度作支撑和配合。例如电子政务制度、责任追究制度，监管制度等。芜湖市虽然是省内率先建立网上监管平台的地市，但离完善的“一库四平台”目标还有努力的空间，且国内绝大部分省市都未设立公众平台。虽审批过程精简，但监管责任更大。

三、权力清单的改进路径选择

（一）依法科学管理划分行政权力

首先，要从源头上全面梳理行政权力的设定依据。列入清单中的行政权力，并非行政机关目前实际享有的权力，而是以法律依据为基础的权力。其次，要使用统一的分类标准，避免不同地方政府中同一部门同一性质的权力类型出现不一致的混淆状态。最后，权力清单中所载内容除了权力编码、行使权力的部门和权利类型外，还应列明权力依据，将每一项行政权力所依据的具体法律条文予以单独列出，明确权力的认定依据。

（二）严格政府权力清单制度程序

首先，在权力清单的制定主体上，应由地方各级人大及其常委会制定与审议。制定者与实施者相分离，能够保持这一制度的独立性，有效防止随意化。其次，需要进行第三方梳理，除了专家外，还需要向社会和公众“晒权”，接受建议和监督。最后，可以通过网络平台的方式实现权力信息资源的共享。这种引入多方主体的探讨机制能让权力清单更加科学化，也有利于清单的推广和实施。

（三）划清部门权限，联动三单并存

明晰政府机构部门的科学设置，全面清理并公布各类行政权力主体。行政主体主要包括行政机关和法律法规授权组织两类。但是，在实际中，行政主体的分类和内涵更加复杂，例如部分事业单位也承担行政职能。因此，在制定清单时，有必要先清理并公布各类行政权力主体，明确哪些组织属于行政权力主体，进而纳入清单管理。而且，在目前公布的权力清单中，只有少数几个地方在公布权力清单的同时，也规定了每项权力行使的流程图和责任清单。“三单”是一个完整的系统，环环相扣，层层推进，缺一不可。

（四）完善政府权力清单网上平台，增强配套措施構建

“阳光是最好的防腐剂”，加大权力清单的信息公开和宣传力度，接受各方监督。权力清单运行平台需横向覆盖所有政府职能部门，纵向联通省、市、县三级政府，遵循统一标准、资源共享原则。同时，对于不落实行政权力清单制度的行政机关和官员，应有严格的责任追究制度，权力清单动态调整机制，要加强行政权力清单制度与电子监察、部门业务系统的互联互通，建立行政权力清单的考核、投诉、处理等制度。

（五）要紧密结合本地实际制定工作部署，提出有针对性的政策措施

要把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来，形成改革合力。把与企业生产和群众生活密切相关的领域，摆在优先位置，重点解决，给群众以最直接的改革福利。特别是对“行政许可”和“行政处罚”这两类社会集中关注的职权事项，更应制定权力运行图，简化行政流程，缩短办事时限，同时把权力主体、权力依据、监督电话等一并向社会公布。

四、结论

以清单的形式明确规定政府及其部门所拥有的权力，是政府行为正视权责关系的具体表现，同时也是政府权力的公示制度。作为全面深化改革的重要举措，权力清单是当前法治政府建设的突破口和重要抓手。

推行权力清单制度也是对地方各级政府行政能力的重大考验。需各级政府按照“清单之外无权力、目录之外无审批、法无授权不可为、法已授权必须为”的目标要求，进一步厘清政府与市场、政府与社会、省与市县政府、部门之间的权责关系，更好地激发市场主体和社会活力，让群众切身感觉到改革带来的变化。（作者单位：安徽大学）

注解：

① 李克强：以权力“瘦身”为廉政“强身”.新华网.2015-02-09.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114306742.htm

② 老春.芜湖市公布市级行政权力清单及运行流程.新安晚报.2014-02-01.http：//ah.anhuinews.com/system/2014/12/01/006612037.shtml

③ 信用芜湖完成“一网一库一平台”搭建.人民网.2015-02-23.http：//ah.people.com.cn/n/2015/1223/c358340-27380079.html

④ 《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》皖政〔2014〕29号。

参考文献：

[1] 徐彬.国内首份市长“权力清单”[J].领导文萃.2005（11）.

[2] 罗亚苍.权力清单制度的理论与实践──张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理.2015（06）.

[3] 陈向芳.邓薇.行政权力清单制度评析及完善——以制度价值为研究视角[J].广东行政学院学报.2015（03）.

[4] 喻中.法律文化视野中的权利[M].山东人民出版社.2004：41

[5] 俞道融.齐宁.地方政府权力清单制度法治化研究[J].法学从论.2015（04）.

[6] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报.2013-11-16（01）.

[7] 陈向芳.邓薇.价值定位与路径导向：权力清单制度再思考[J].中共福建省委党校学报.2015（08）.

[8] 刘云亮.权力清单视野下规制政府有形之手的导向研究[J].政法论丛.2015（01）.

[9] 田进.卓文婧.朱利平.权力清单制度：概念、过程及调适——以武汉市“三联”权力清单制度为例[J].中国机构改革与管理.2015（05）.