基于政府公信力的邻避事件治理研究

刘柳

摘 要：本文讨论邻避事件和政府公信力的关系，试图说明邻避事件的有效治理需要提高政府公信力。文章查证了近年来各地的邻避事件，从不同阶段的具体表现进一步验证了邻避事件和政府公信力的关系。最后，从提高政府公信力的角度提出有效治理邻避事件的建议。

关键词：邻避事件；政府公信力；决策信用；行为信用；程序信用

一、引言

邻避，源于英文短语“not in my back yard”，直译为“不要在我家后院”，指的是公众厌恶或反对诸如垃圾场、化工厂、核能电厂、火葬场等一些具有普遍公共效益而负外部性成本集中的公共设施建立在自家居住区附近的现象。公众因惧怕此类设施产生风险而采取的反对行动就是邻避冲突，由邻避冲突这种情绪引起的抗议行为就成为邻避事件。邻避事件涉及到成本与效益的不对称性和重新分配，还涉及到环境公平和社会公平公正的问题，如何有效防范与治理邻避事件，成为政府亟需解决的重要难题。

政府公信力是公众对政府的信任程度，涉及的主体有两个：政府和公众。从不同的主体角度出发，学者对政府公信力的内涵研究也分为两种：一是以政府为主体，公众为客体，认为政府公信力是政府在行使公共权力和公共服务职能时产生的社会结果的客观反馈，是政府赢得公众信任的一种能力和程度。第二种观点以公众为主体，政府为客体，认为政府公信力是公众对政府行为的一种评价和认可。我国正处于经济社会转型期间，日益凸显的社会问题在数量和复杂程度上都达到一个新的高度，政府管理公共事务的难度越来越大；与此同时，民主化意识的觉醒，对政府治理公共事务的要求和期望也越来越高。在此背景下，邻避事件呈迅速上升趋势，影响了改革进程，因此对邻避事件进行深入研究具有重要意义。

二、邻避事件与政府公信力关系实证研究

本次研究查证了网络新闻报道中自2011年以来我国各地发生的邻避事件，并以公众开始邻避，冲突的顶点、邻避行为结束为三个节点，将邻避事件的发展划分为四个阶段，总结了不同时期政府和民众的行为或反应。

1、预警期

预警期主要指邻避冲突爆发前，在这一时期的邻避事件处于萌芽状态，经常表现为由于政府公信力弱，信息不公开，民众产生猜疑和不理性的思考；并且在民众产生邻避情绪后，政府反应迟钝，加剧民众的不信任感。如2013年广州江门鹤山的反核燃料项目，民众在各论坛和QQ群上释放“反核情绪”一周后，政府才开展“舆情战”，迟钝的反应错过了信息沟通的最佳时间，最终导致370亿的核燃料项目夭折。

2、爆发期

爆发期指从民众开始邻避行为到冲突最大化的时期，政府治理不当，失去了政府的决策信用、行为信用和程序信用，使政府公信力快速下降，最终使矛盾冲突爆发。在事件的发酵过程中，一方面政府单独决策，忽视在敏感时期的行为规范和约束，如2014年余杭反垃圾焚烧发电厂项目事件政府暴力维稳，态度强硬，失去了行为信用，导致冲突激烈。另外政府主导的一些项目在选址建厂过程中立项、环评、开工都不透明，造成程序的不合法。而在2012年京沈高铁邻避困境中，引爆居民最激烈抗议的导火索，就是铁道部自己给自己环评的事实。

3、缓解期

我国的邻避事件发展已经陷入“上马—抗议—停止”的消极模式，在公众大规模抗议游行或者冲突后，政府迫于舆论压力，往往表示“只要居民不同意，本地决不再建”的态度，以求缓解和停止邻避冲突。而政府的妥协间接表明政府之前的决策和行为都是不合理的，也间接证实了公众对政府的不信任是有理可依，有据可循的，这种不信任将直接影响公众对政府将来其他决策的理解和支持程度。

4、善后期

在邻避冲突事件停止后，一些邻避设施往往被迫停建或者搬迁，有的则偷偷复工，在此我们应该认识到政府息事宁人的做法，并不是解决问题的根本之策。邻避设施并不能界定为一个“坏”设施，我国的核电产业、化工产业、城市的垃圾处理等难道因为“邻避”就要停止么？当然，在善后期，也有政府成功的重建公信力，与公众形成了良好的互动关系。

三、基于政府公信力的邻避事件治理对策

（1）明确政府角色定位，尊重公众主体地位。基于政府公信力的内涵，政府公信力的主体有政府和公众两个。长期以来，政府将自己置于主体地位，将邻避事件发起者的民众看成客体或对象，用“治理”而非“管理”的思维。政府在治理邻避事件的过程中不应看成一个事件或现象的解决，而应该看成是与其他主体或者说利益相关者在“互信、互利”的基础上相互协调以达成共识的过程。转变角色定位，站在公共利益的立场，站在与民众相同的立场，充分尊重民众的邻避情绪，成为邻避事件中中立的仲裁者，如公开环评制度，在重大公共项目中可以引进权威的第三方评估，打消民众对环保安全的忧虑。

（2）改进政府决策模式，保证决策公正性和稳定性。在城市规划中，决策对于邻避风险的产生与危机的发生有着举足轻重的作用。公共管理者应该预防公共设施成为邻避设施，在公共决策时让公众作为主体参与其中，并吸收社会专家及团体的建议，将自上而下的决策模式转变为上下互动、参与协商的模式，以此保证决策的公正性，以沟通建立信任。同时在决策过程中考虑各种风险因素的影响，在多个决策方案中选择成本最小化并且负面影响即阻力最小化的方案，以此保证决策的稳定性和连续性，以规避风险减少邻避冲突。

（3）规范政府行为方式，完善行政问责制。法无授权不可为，政府部门必须严格依法行政。依法行政一方面要求政府在公共政策的制定、执行和监督过程中都必须严格按照国家法律法规办事，另一方面要求政府向公民和社会公开其行政行为。“鱼缸效应”说明在信息化社会，政府行为早已暴露在公众视野下，在邻避事件中隐瞒信息、单独决策的行为一旦被公众发现，必定失去其公信力。权为民所授，因此政府应通过官员向人民负责。针对邻避冲突中个别官员不作为、乱作为、推诿扯皮的现象还有遇到公众集体请愿就派出武警维稳的行为，都应该问责追究，以此提高政府行为信用，以积极作为和包容心态化解邻避冲突。

（4）完善程序机制，避免程序制度形式化。在我国的程序信用中，不仅要建立科学的决策程序，透明的行政管理过程，民主的行政责任监督，更要避免程序制度形式化的现象。把程序规则做摆设，将其视为应付上级检查和封堵民众嘴巴的挡箭牌，不尊重民意，以“程序”的形式走过场，如邻避事件中，政府“环评”报告的自言自语，听证会的自导自演等，程序流于形式，耗费人力物力的同时造成负面影响，加剧了民众的邻避情绪。因此，完善程序机制，更要积极按照程序规则处理公共事务，以此提高政府公信力，实现有效治理邻避事件的目标。（作者单位：中国石油大学（华东））

参考文献：

[1] 董幼鸿.“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示[J]，上海行政学院学报，2013.3.

[2] 武晓峰.近年来政府公信力研究综述[J]，中国行政管理，2008（5）.

[3] [英]帕特南.使民主运转起来[M]，江西：江西人民出版社，2001.9.

[4] 童星，陶鵬.邻避型群体性事件及其治理[J]，南京社会科学，2010（8）.