劳教制度废止后的衔接制度探究

李倩雯

[摘 要]2013年底，劳动教养制度被正式废止，至此开启了后劳教时代。劳教废止并非法制改革的终点，只是一个起点。劳教制度废止后，相关衔接立法、制度建设、社会治理等现实问题，亟待解决。通过分析劳教制度的历史沿革，探讨劳教废止对我国产生的现实影响，进而展开关于劳教衔接制度的比较辨析，可以最终得出符合我国法治发展阶段的改革方案，即采取改良的分流法进行立法跟进，同时建立配套司法制度。

[关键词]劳动教养；衔接制度；后劳教时代；违法行为矫治法

[中图分类号]D926 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）04 — 0044 — 03

劳动教养制度作为极具中国特色的一项制度，产生于上世纪50年代。在当时的特殊国情下，这项制度在治理不足以追究刑事责任的违法行为的工作上，发挥了不可否认的重要作用。随着适用对象一次次扩大和管理审批制度不断宽松，劳动教养制度在正常发挥作用的过程中，逐渐转变成一个“大箩筐”，许多不合时宜的东西都被放入其中。近年来，大学生村官任建宇案、上访妈妈唐慧案等案件的出现，一度将劳动教养制度推上了舆论的风口浪尖。随着改革不断深化和法治建设不断推进，劳教制度关于立法根基缺乏、管理职能宽泛、审批制度缺失等严重问题逐渐暴露，废除劳教的呼声愈发强烈，直至2013年底，劳教制度正式废止，开启了所谓后劳教时代。

一、劳动教养制度废止的现实影响

（一）废止劳教具有现代法治意义

我国的劳动教养制度诞生并发展于法治尚未健全的年代，在那个年代，行政权较强势，在某种程度上政策取代了法律。在劳动教养制度施行的过程中也曾经制定了一定的规范文本，如1957-1982年间先后出台的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》、《劳动教养试行办法》等行政法规确立了劳动教养这一剥夺人身自由的措施。根据2000年《立法法》第8条第5项的规定，对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律；《行政处罚法》第9条第2款规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；第10条第1款规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。前后对比，劳动教养制度直接违反了宪法、立法法与行政处罚法的规定，既存在违宪性又与上位法相抵触，存在着严重的合法性危机。事实上，这一制度合法性根据的缺失也是劳动教养制度长期以来不断受到诟病的重要原因。随着劳教制度的废止，我国法律体系中的违宪性文件得以肃清，与我国依法治国a的现实趋势相吻合，具有重要的现代法治意义。

（二）废止劳教给法律体系带来严重冲击

劳动教养制度的处遇对象多为不构成犯罪的严重违法行为，所以通常处于惩罚犯罪刑法和规制一般违法行为的行政法规之间。而在我国刑法中存在罪责刑相适应原则，行政法中存在比例原则，均要求受到处遇的行为与采取的措施具有相称性。最直观的体现是，我国刑法规定的最低自由刑为3个月拘役，治安管理处罚法中规定的最高自由刑是15天行政拘留，合并执行的最长不能超过20日。劳动教养制度适用期间为6个月至4年，通过对严重违法行为人进行强制劳动与教育改造，可以弥补刑罚与行政处罚之间的法律空间。然而在劳教废止后，曾经的处遇对象便因“高不成低不就”而游离到了法律体系之外，无法进行有效规制，造成了法律体系的空白。此外，劳教制度集矫正性、强制性于一身，在适用的数十年中对于预防违法犯罪和维护社会稳定起到了不容忽视的作用。与英美法系、大陆法系的刑法相比，我国的刑法体系实际上是一部重罪重刑的“小刑法”，行政法规又存在必要性原则的限制，均无法出于社会预防的需要对社会管理环节中出现的具有多发性、重复性的违法行为人进行规制，因此，劳教制度的废止就不可避免的导致我国社会预防法律制度产生了空白与缺失。

（三）司法实务的挑战

司法实践中，因严重扰乱社会治安秩序而被劳教的行为人占据了较大比例。这类行为人多系社会闲散人员，生活习惯不良，对于社会公共秩序以及被害人的个人利益都会造成较大影响，确实具有打击必要性。根据2013 年12 月28 日十二届全国人大常委会第六次会议通过废止劳教制度的决定，在劳教制度废止后，对正在被依法执行劳教的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。劳教废止后，对于被重新放归社会劳教人员和其他新出现的违法人员缺乏有效的法律处置措施。一方面，将导致公安机关对同类型的违法行为反复使用治安处罚，不仅浪费警力而且效果欠佳，不利于社会有效治理，维护社会稳定；另一方面，容易导致公安机关对于原本不认定为犯罪的严重违法行为纳入刑事司法程序进行处理，并采取相应刑事强制措施对违法人员予以控制，以拘留、逮捕代替劳教，不仅浪费司法资源，而且会造成刑事司法制度的异化和混乱。

综合以上分析，劳动教养制度的废止确实对于我国法治发展具有里程碑式的重要意义，但是同时也给我国法律体系的完善、发展以及社会治理留下了难以回避的重要难题。

二、劳动教养制度废止后衔接制度的辨析

劳动教养废止后，学界展开了对于相关衔接制度的探讨，但尚未形成统一有力的观点，主要包括以下几种思路：

（一）建立轻罪制度

储槐植教授曾将我国刑法的结构总结为定罪面与刑罚量的组合形式，也就是说我国的犯罪概念是定性与定量的结合，这就不可避免地导致我国的犯罪圈过小。〔1〕相对而言，英美法系和大陆法系国家多采取定性式的犯罪概念，因而犯罪圈相对更大，也就囊括了更多的违法行为。比如，《美国模范刑法典》将犯罪分为重罪、轻罪、微罪、违警罪四类，法国现行刑法典采取了重罪、轻罪、违警罪三分法，德国现行刑法采取了重罪、轻罪二分法，这其中就把我国用以适用治安处罚、劳动教养的相关违法行为纳入了“轻罪”或“违警罪”的范畴进行惩治。我国有学者主张借鉴这一做法，将犯罪分层的做法引入我国目前的刑法体系中，增设“轻犯罪法”或“违警罪法”的类别，通过适当降低犯罪门槛，将部分治安管理处罚或者劳动教养的对象行为调整为轻罪行为，纳入刑事司法领域。〔2〕其理由在于，使用劳动教养的行为本身具有相当的社会危害性和处罚必要性，与我国现行刑法衔接紧密，纳入轻罪范畴并不困难，轻罪制度的建立可以从法律的层面对这一现象进行确认，符合法治原则。此外，轻罪制度同样应该适用司法制度，由法院进行相关案件的裁判，比起行政机关直接做出限制人身自由的决定，更符合程序正义。

这一做法从外观上看，一次性解决了行政处罚与刑事处罚的衔接问题，将二者进行了无缝对接，有利于法律体系的完备性建设，但落实起来困难重重：第一，将违法行为犯罪化将产生严重的标签效应。我国刑法规定了前科制度，对于犯罪分子的生产生活不可避免的会产生一定影响。而且，从我国刑事政策的角度出发，“犯罪”这一概念具有严厉性，能产生较好的震慑作用，也会导致公众产生负面、消极的社会评价。将违法行为纳入轻罪制度，容易导致原本带有前科的“犯罪分子”显著增多，不利于该类违法行为人在处遇之后重新融入社会。第二，扩大犯罪圈将给司法资源带来巨大压力。我国司法资源十分有限，基层司法系统经常处于超负荷工作状态，犯罪案件的激增导致大量司法程序启动，在增加司法人员工作压力的同时，也难以保证轻罪案件得到有效公正的处理。因此，要在短期内打破治安处罚与刑事处罚的疆界建立轻罪制度，尚不具有可行性。

（二）建立保安处分制度

劳教制度作为几乎为中国独有的特殊制度，仅在前苏联短暂存在过，国外对此研究也少有涉及。但产生于西方国家的保安处分制度，则常被我国学者进行比较研究。早在18世纪末，德国学者Klein就论述了保安处分的必要性。保安处分制度是从行为人特殊的人身危险性处罚，为了维护社会治安而将其与社会隔离开来进行矫正的制度。目前，在德国、意大利、西班牙、我国台湾等国家或地区均对保安处分进行了明文规定。〔3〕关于刑罚与保安处分的性质，存在一元论与二元论的争议。前者认为保安处分作为着眼于行为人社会危险性的处遇手段，与刑罚的性质并无二致；后者则认为刑罚是针对行为人的犯罪行为进行道义非难，与保安处分存在本质区别。我国有学者认为，事实上劳动教养制度与保安处分制度在性质上具有同一性，其规范目的是为保卫社会，适用对象也多为具有潜在人身危险性的行为人。〔4〕因此，持该观点的学者呼吁，应当通过立法建立保安处分制度，将劳动教养制度原本的处遇对象纳入其中，并明确规定相应的实体条件、执行方式、执行程序和执行机构，以实现社会防卫目的，同时兼顾人权保障。

保安处分制度替代说早已有学者大力主张，但其在正当性和可行性方面存在如下问题：第一，保安处分制度本身具有侵犯公民人权的色彩。保安处分着眼于惩治具有潜在危险性的行为人，这一做法具有扩张性，容易威胁到公民的个人权利与自由，更存在发展成国家暴政、破坏法治的帮凶的危险。在我国目前所处的法治发展阶段采取这种做法，未免操之过急。第二，劳动教养的适用对象并不同于保安处分。劳教制度建立伊始，多针对游手好闲、不务正业、屡教不改的人员进行安置就业，这种教育性措施或多或少带有保安处分的影子。但发展至今，劳教制度更多针对的是严重违反治安管理秩序的行为，侧重的是行为的社会危害性，其在性质上已不同于保安处分，因而很难将其作为“保安性措施”。因此，就我国目前的法治格局而言，难以采取建立保安处分制度进行衔接的做法。

（三）分流处理法

对劳动教养制度进行分流处理，是一种不创设、引进新的制度，在现有理论框架下进行处理的选择。如前所述，劳教制度是一种处于刑事处罚与行政处罚之间的处遇措施。采取该观点的学者主张，劳教废止后在法律体系内部进行分流，具体做法是：其一，对于具有较重的社会危害性、与犯罪行为衔接紧密的违法行为，通过进行刑法修订、出台司法解释纳入到刑法司法之中，作为刑事案件予以处理；其二，对于危害性相对小的扰乱社会秩序的违法行为，进行行政化处理，如纳入到《治安管理处罚法》中，作为治安案件进行行政处罚。〔5〕这一做法的优势是成本低、难度小，不会对我国法律体系产生动摇，同时也可以改善过去存在的劳教案件和刑事案件相重合的重复处理现象。〔6〕

然而，这一做法的弊端也是显而易见的。通过案件分流，能够最大程度的保障我国现有法律框架不变，改革成本相对底，但也存在不少问题：第一，劳动教养处遇的行为能够转化为犯罪行为和一般行政违法行为的数量毕竟有限，如果一味追求案件分流而忽视行为违法性本身的梯度，便难免会造成法律体系的紊乱和司法、执法的重合。第二，适用劳动教养制度的行为人存在一些特殊主体，如卖淫嫖娼者、吸毒成瘾者，且这类群体不在少数，通常需要较为长期的集中改造和教育，但其危害性又并未达到犯罪的程度，难以在现有法律体系下进行有效分流。因此，案件分流的做法亦非十分理想。

三、劳动教养衔接制度的再反思

（一）分流法的改良与立法跟进

如前所述，劳教适用对象中包括一部分特殊主体，此外还存在一切尚在适用的与劳教性质相类似其他强制措施。具体包括：其一，《关于加强少年管教所工作的意见》、《关于加强少年管教所工作的意见》、《预防未成年人犯罪法》第38、39条以及《刑法》第17条第4款规定了未成年人收容教养制度；其二，《刑事诉讼法》第284至289条、《刑法》第18条第1款规定了精神病人强制医疗制度；其三，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、《治安管理处罚法》第67、68、70、76条规定了卖淫嫖娼人员收容教育制度；其四，《中华人民共和国禁毒法》、《强制戒毒办法》、《戒毒医疗服务管理暂行办法》规定了吸毒人员强制戒毒制度。

上述行为的处遇手段与劳动教养制度具有同一性，在适用过程中也出现了处决任意性、处遇时间长、缺乏有效监督等弊端，在今后的法治进步中将作为重点改革对象予以处理。因此，本文认为应当对分流法进行改良：第一，沿袭《刑法修正案（八）》将扒窃等违法行为纳入刑法体系的做法，在今后稳步降低犯罪门槛，逐渐实现刑法的轻罪化和多元化发展；第二，进一步厘清治安管理处罚法的规制对象，避免“轻行重罚”，将过去应当予以行政处罚而被处以劳动教养的行为，重新纳入治安管理处罚的范围；第三，推动《违法行为矫治法》的立法，健全法律体系，填补法律漏洞，完善未成年、精神病人、卖淫、嫖娼、吸毒人员的处遇措施，形成统一协调的矫治法律制度。

（二）配套司法制度的建立

分流处理与《违法行为矫治法》立法相结合的方案，不仅能够将犯罪行为、特殊违法行为、一般违法行为从处遇对象的角度予以明确区分，避免重复处理现象再度发生，还能解决行政处罚与刑罚之间的衔接问题，提高法律体系的完备性。同时，《违法行为矫治法》的立法还需要配以合法有效的司法制度。

第一，建立违法行为矫治权应当实行“四分权”：提起权在公安机关、监督权在检察机关、决定权在法院、执行权在司法行政机关。一方面，分权的做法可以有效杜绝过去公安机关一家独大滥用职权的局面，另一方面，监督机关的介入可以有力保障违法行为矫治措施的审判和执行，减少冤假错案的发生。第二，法院的参与符合行政强制措施司法化的趋势，通过在现有法院系统中设立治安法庭，建立审理治安案件的简易程序与普通程序，保证法官参与到案件审理过程中来，将法官终身负责制运用到治安案件的审理过程中，能有效提高案件处理的公正性和协调性。第三，保护被告人的辩护权，完善治安案件的司法辩护制度。在治安案件中参考刑事诉讼的做法，确保被告人能够提前获得律师帮助与辩护，避免出现被告人处于太过弱势的地位，以保障其合法权益不受侵害。第四，建立有效可行的救济制度。对进入执行阶段的治安案件配备完备的救济程序，做到“事前有监督，事后有救济”，充分保护矫治对象的合法权益，形成稳定有序的矫治局面。

结语

在后劳教时代，衔接制度的迅速产生与落实对于我国实现依法治国意义重大，合法有效的制度建设也将加强对于公民基本权利与自由的保障。将“类劳教”措施从立法、司法、执法的层面进行同步改革，将进一步巩固劳动教养制度废止所带来的法治意义，同时也将在我国今后的法制建设过程中产生重要的积极影响。目前，《违法行为矫治法》已列入立法规划，将有望在强制矫治制度中逐步完善，实现预防违法犯罪行为和保障公民人身权利的双重目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 储槐植.罪刑矛盾与刑法改革〔J〕.中国法学，1994，（5）.

〔2〕 卢建平.法国违警罪制度对我国劳教制度改革的借鉴意义〔J〕.清华法学，2013，（03）.

〔3〕 陈泽宪.劳教制度的前世今生与后续改革〔M〕.北京：中国民主法制出版社，2014：243-246.

〔4〕 时延安.劳动教养制度的终止与保安处分的法治化〔J〕.中国法学，2013，（01）.

〔5〕 熊秋红.完善废除劳教后的法律制度〔N〕.中国社会科学报，2014-03-05.

〔6〕 任娇娇，靳宁.后劳教时代的违法行为治理〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2014：380.

〔责任编辑：陈玉荣〕