农民土地承包权：农民社会保障长效机制的核心

吕化周

内容提要：为农民社会保障提供充足、稳定的资金来源是构建农民社会保障长效机制的唯一有效途径。深化土地制度改革，须遵循延续土地保障功能原则、“谁受益谁保障”原则、土地流转后收益水平不降低原则、强化土地流转后农民土地收益权原则等四大原则。围绕农民土地承包权构建农民社会保障长效机制，不仅要理清思路，准确把握“土地流转”的实质，而且还要强化农民土地长期收益权以及土地资本增值归属权，同时，调整建立健全有关法律制度，规范土地流转有序进行，为构建土地流转后农民社会保障长效机制提供制度保障。

关键词：农民社会保障；长效机制；核心；农民土地承包权

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0169-04

一、引言

当前，我国农民社会保障问题的推进遇到了前所未有的阻力。农民社会保障的“广覆盖、低保障”通过努力将会得到基本实现或者说可以获得暂时的实现。但如何实现农民社会保障水平长期不断增长，构建农民社会保障的长效机制，已经成为下一阶段解决农民社会保障问题的新焦点或者新问题。

在中国稳步推进新的一轮土地制度改革、推进土地流转，存在一些不同于历史上任何国家、也不同于目前世界上其他国家的特殊问题。作为有13亿人口的国家，中国必须保障粮食的自给自足，不可能依赖国际市场来保障中国的粮食安全，中国设立了18亿亩耕地的红线，这些土地在流转后也要保障其农业用途；中国的土地是集体所有，农民拥有的是“承包经营权”，土地流转的仅是有限的权利，这种有限的权利对土地的利用可能会带来一定的影响；作为一个新兴国家，中国在几十年的时间里走完了发达国家需要几百年才走完的道路，也就是说，中国土地制度的变迁更加剧烈，不可能有发达国家漫长的、相对自然的历史进程；作为社会主义国家，土地流转后农民社会保障问题的解决是走共同富裕道路的必然要求，是实现中国梦的重要内容之一。在中国，农民占人口的大多数，只有包括农民在内所有人富裕了，才叫富裕。

所以，如何在当前我国稳步推进土地制度改革的进程中，建立有效的可行的土地流转后农民社会保障体系和制度，切实保障农民的合法权益，系统地解决农民土地流转以后面临的各种风险，更需要新思维、需要创新。

二、当前我国农民社会保障的现状与问题

就目前来看，我国农民社会保障的现状和问题主要集中在以下几个方面。

（一）农民社会保障资金投入不足，筹措困难

农民占我国人口比例的大多数，规模巨大。在实现“广覆盖”的前提下，每提高一定的保障水平就需要大量的资金投入。全国社会保障资金累计缺口巨大。在农民社会保障面临的诸多问题中，资金短缺、筹措困难是最大也是最难解决的问题。

由于资金的匮乏和短缺，使得农村最低生活保障制度只能按照最低标准提供，在经济不发达地区，农村最低生活保障制度难以完全贯彻落实。由于农村家庭子女逐渐减少，老年人的比例逐渐增大，那种单一依靠土地分散种植收益或失地农民一次性补偿金养老已经成为困难的事情。农村养老保险的推行有一定的难度。

农村合作医疗制度是由政府支持，农民群众与农村经济组织共同筹资，在医疗上实行互助互济的一种有医疗保险性质的农村健康保险制度。从2006年起，中央和地方财政就不断增加财政投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。但是农村的医疗卫生状况并没有多大的改善，特别是农村新型合作医疗仍然问题很多。除了观念未彻底转变、经验不足、管理操作水平有限以外，资金短缺、筹措困难依然是制约农村新型合作医疗制度推广与发展的主要瓶颈。

（二）许多农民对社会保障所需资金负担不起

国家财政支付有限、资金投入不足，地方政府支付能力过弱，多数集体经济实力较弱，尤其是相当一部分农民、特别是老年农民的生活仍比较困难，个人负担部分的社保资金根本无法支付。根据国家统计局《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年全国居民人均可支配收入20167元，按常住地分城镇居民人均可支配收入28844元，而农村居民人均可支配收入仅为10489元，不足城镇居民的1/2。全年农村居民人均纯收入不足1万元，仅为9892元。按照人均纯收入2300元（2010年不变价）的农村扶贫标准计算，我国2014年农村贫困人口仍有7017万人。

（三）与城市相比农民社会保障水平低

从社会保障的支出来看，占全国总人口的75%左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的13%，大部分农民的社会保障不仅处于较低水平甚至处于空白状态。无论在医疗保险、养老保险还是在最低生活保障方面，农民社会保障水平与城镇居民相比，普遍处于较低水平，对农民生活保障能力极其有限。

（四）社会保障城乡、地区处于分割状态

由于长期以来我国城乡社会经济发展的“二元结构”特征以及各地社会经济发展水平的差异，使得我国社会保障制度、政策和体系，从一开始就处于城乡、地区完全分割状态，至今尚未实现全国城乡、地区的有效对接。城乡、地区分割的社会保障状态，极大地限制和约束了城乡、各地之间劳动力的合理流动，使各地乡村劳动力被死死地捆绑在农村土地上，农民工进城并融入城镇生活更加困难。

（五）各级地方政府推动社会保障压力大、积极性不高

首先，是中央财政在社会保障方面的支出力度不够。虽然每年中央财政安排社会保障支出也在不断地增加，但是与当前社会发展需要及人民群众的要求相比，显然增加力度是不够的。其次，在我国现行财税体制下，许多社会保障收费包干到县，因此，县级财政支付能力的强弱直接影响了农村社会保障工作的落实。尤其是对于大多数经济发展相对落后的县，财政基本是“吃饭财政”，推动社会保障的压力大、积极性不高。如经济发达的成都温江在农民“双放弃”（自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权）后将农民集中安排在城区居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。这种模式不同于以往的一次性支付土地出让金，而是长期保障农民的养老等权益，一定程度上避免了农民失去土地的后顾之忧，但存在着农民有可能长期处于保障水平较低状态的隐患，且政府的负担也非常沉重。据重庆市统计局统计，重庆双放弃换社保政策实施下来，政府先期投在每位“双放弃”农民身上的资金多达12万元，加上后期投入政府难以为继。

（六）在没有充分社会保障的前提下，农民土地流转积极性不高

城镇化进程的推进、土地集约经营的新型农业合作化道路的设计和推动，都遇到了来自农民的阻力。在这些进程中，失去土地的农民所得到的补偿和安置，大多数都不及既有土地给他们带来的收入。再加上土地贡献的稳定性、确定性，使得拥有土地的农民更感到土地承包收入的可靠性和安全性。尤其是许多政府的“土地财政”政策，不顾农民利益通过掠夺农民土地承包权增加地方财政收入的做法，更让农民失望和反感。失去土地承包权存在许多后顾之忧的农民当然不愿意放弃土地承包权，土地流转的积极性也不可能高。

（七）农村社会保障配套法规不健全

在我国，长期以来有关社会保障的配套法律、法规一直欠缺或不健全，社会保障工作尤其是农村社会保障工作实施起来具有相当大的不稳定性，使得原本就心存疑虑的农民更加不愿投保。农村社会保障制度未能广泛建立，正是缺乏法律保障的结果。这一欠缺，使农村社会保障工作无法可依，致使社会保障资金管理缺乏约束，特别是关于社会保障基金的保值增值问题存在很大的问题。农民尤其是失地农民权益得不到长期有效保障。

正是基于以上诸多现状和原因，解决农民社会保障问题迫在眉睫。而解决农民社会保障问题，更需要寻找解决问题的突破口或关键点。这个突破口或关键点就是深化农村土地制度改革，通过强化农民土地承包权，构建农民社会保障的长效机制。

三、强化土地承包权。构建农民社会保障长效机制的基本原则

当前土地制度改革处于初步尝试阶段。从目前一些地方的做法来看，还无法真正彻底解决失地农民的社会保障问题。失去土地的农民权益受到很大侵害、一次性补偿使得生活长期来源被切断、生活得不到有效保障。从当前各地土地制度改革的尝试中可以看到，土地流转基本上是剥夺了农民的土地承包权、使用权和流转后的收益权以及土地增值的所有权。所以，在深化土地制度改革的同时，必须充分考虑保护失地农民的权益、考虑失地农民长期生活保障及其增长、考虑农民社会保障长效机制的构建。

（一）延续土地保障功能原则

土地是农民赖以生存的基础，是农民的命根子、生活的基本保障。改革开放初期的第一轮土地制度改革，使广大农民拥有了集体土地的承包权，初步解决了农民的温饱问题。但要让农民过上富裕的生活，必须推动以土地集约化经营为核心的第二轮土地制度改革。而大多数农民不可能在一次性补偿条件下，把自己的土地承包权流转出去，无论土地是国家所有还是集体所有。更何况一次性补偿大多数远远小于农民预期。所以，必须保护农民土地承包权、延续土地的保障功能。

（二）土地流转后“谁受益谁保障”的原则

目前，土地流转的受益者主要是土地受让者和各级地方政府。农民只是土地流转的受害者。土地受让者把土地据为己有、挪作他用，获取更高的收益；各地政府从土地流转中获取差价收益，这部分收益归人财政又挪作他用，极少真正用在农民身上。既然土地的受让方、和作为中间人的政府是土地流转的主要受益者，那么失地农民的生活也一定要由受让者和政府来保证，遵循“谁受益谁保障”的原则。

（三）流转后来自于土地的保障水平不低于流转前土地收益水平的原则

延续土地保障功能是基于农民社会保障长效机制构建在土地制度改革中应遵循的重要原则。但流转后的来自于土地的保障水平不能低于土地流转前土地的收益水平，并且随着社会经济发展水平提高，这种来自于土地的保障水平还要保证不断增加，否则农民是不答应的，也是与社会经济发展追求效率原则相违背的、是不允许的。

（四）强化土地流转后农民土地收益权原则

在新一轮土地制度改革中，为了构建农民社会保障的长效机制，农民土地使用权可以流转，但不能失去承包权、收益权和土地资本增值的所有权。强化农民土地承包权就是要强化农民土地流转后的收益权、土地资本增值的所有权。让农民真正实现病有所医、老有所养，并不断实现这些保障水平与社会经济发展水平的同步增长。

四、以农民土地承包权为核心，构建农民社会保障的长效机制

构建农民社会保障的长效机制是一个复杂的社会系统工程。需要包括国家、各级政府、农民及社会各界共同努力参与才可能实现。尤其是一些传统观念、传统做法需要创新、需要突破，如土地所有权权属结构、土地流转的属性及其实质、土地资本化问题等。

（一）理清思路、准确把握“土地流转”的实质

土地与其他物一样，应该具备所有权、使用权、收益权、处置权等权利属性。作为资本投资、入股、出租等同样具有增值或贬值的属性。虽然我国农村土地界定为集体所有，但这种集体所有权是通过事实上的农民个人土地承包权来实现的。现实生活中，农村集体组织无权随意剥夺农民土地承包权。农民土地承包权所表现出来的权利属性几乎与土地所有权的属性等同。所以，拥有土地承包权的农民就应该被视为是土地的事实所有者，农民个人应该享有作为所有者的全部权利。

当前，在新一轮土地制度改革中，最热的词汇莫过于“土地流转”。通过“土地流转”实现土地的进一步集中，从而推动农业现代化、集约化、规模化生产。“土地流转”成了新一轮土地制度改革的核心内容。但这一轮土地制度改革“雷声大、雨点小”，继续推动遇到了来自改革主体参与者农民的阻力甚至强烈反对。其中一个最重要的原因就在于我们没有定义好“土地流转”一词的概念或含义。时至今日，也很少有人注意到这一点。事实上，“土地流转”一词的说法过于模糊和笼统，我们用过于模糊和笼统的说法掩盖了土地的权利属性、淹没了农地的事实所有者农民的权益。相反，政府和土地受让者在这一模糊或笼统概念的前提下都是土地流转的实际受益者，当然也更愿意也容易误导人们把“土地流转”一词的含义理解为：土地流转后，给予农民安置或一次性补偿，土地就与农民无关了。

事实上，这种认识是错误的、不科学的，对事实上的土地所有者农民而言，是显失公平的。这种认识使“土地流转”在实际操作中等同于土地买卖，而这种土地买卖又是在极不公平的条件下或者说是在扭曲的价格条件下进行的。带来了许多不良后果、引发了不少社会矛盾。首先，各地政府俨然以土地所有者的身份自居，不顾农民反对，或者不与农民协商，随意转让拥有土地承包权的农民土地。人为制造了政府、土地受让者与农民之间的矛盾，政府威信受损、社会不稳定因素增加。其次，政府拿走了土地一次性出让收益的大部分。在大多数土地出让中，政府以所有者身份拿走了土地一次性出让本该属于农民的大部分收益。问题是这部分收益又很少用在农民身上。再次，剥夺了农民土地流转的后续收益权和土地资本的增值所有权。

基于以上思考，为了构建农民社会保障的长效机制，必须区分“土地流转”的内在含义。土地流转应包括土地所有权流转和土地使用权流转。当前绝大多数农民所承包土地应界定为土地使用权流转。农民土地流转后失去的是土地使用权，而以土地承包权形式出现的土地事实所有权、收益权、处置权仍然归属农民。

（二）构建和强化农民土地长期收益权及土地资本增值归属权

构建和强化农民土地收益权必须正确处理好土地制度改革中政府、土地受让者、农民三者利益关系。长期以来，政府、土地受让者和农民这三者之间的关系，成了剥夺农民土地权利、伤害农民土地流转积极性、阻碍第二轮土地制度改革的“魔鬼三角”。“魔鬼三角”的解题思路应该是政府放弃作为利益者参与的身份，把土地处置权、收益权归还农民，使农民与土地受让者成为真正的土地市场的交易主体。另外，构建和强化农民土地长期收益权还必须使土地资本化。土地资本化就是土地像其他生产资料、货币、劳动力一样可以作为资本进行投资。土地不仅在企业主手里可以成为资本，进行资本投资和运作，而且在农民手里也是资本，农民也可以拿自己的土地作为资本投资入股。

结合目前农民社会保障问题的核心即资金短缺、筹措困难而且缺乏长期稳定性，必须构建和强化农民土地长期收益权以及土地资本增值归属权。

结合土地改革中土地流转现状，其基本思路主要有以下三个模式：一是鼓励有条件的地方，在不改变土地用途的条件下，以土地入股的形式成立新型农业合作企业组织，便于开展土地集约化经营，提升收益水平；这种新型农业合作企业组织，以土地、资金、技术等作为投资入股的基础，通过契约的方式规定各自的权利义务关系，实现土地的集中连片开发和经营。二是引进预期收益好的高水平产业项目，组织农民以土地入股的形式或出租的形式实现土地流转，减少土地流转后收益减少风险。三是对挪作他用的土地，如房地产开发、加工业企业用地等，也通过土地入股或出租给房地产公司或加工企业的办法，实现土地流转后农民利益与使用者利益捆绑的方式获得长期预期收益和土地增值的归属。

第一种模式中的农业合作企业组织与其他农业合作组织的最大区别在于，它是企业组织形式，具有独立的法人资格，是股份制农业企业。农民通过土地入股或叫出资与农业企业主利益捆绑，取得长期可靠收入并实现土地资本的增值。第二、第三种模式是非种植业的农业产业企业和其他行业企业。农民取得长期收益和土地增值的途径既可以是入股也可以是出租。农民土地既可以像厂房机器设备一样作价出资入股，又可以随行就市收取租金。

构建和强化农民土地长期收益权必须注意做好以下工作，首先，尽快建立和完善土地市场价值评估中介机构。土地市场价值评估是农民土地入股的基础和土地产权明晰的保证。土地市场价值评估机构不仅肩负着土地原始入股出资价值的评估、核定，而且还要对土地资本未来的增值额度做出准确的判断，以保证农民土地的长期收益。其次，政府要加强农民法律意识、股份制专业知识的培养和教育。农民法律及其维权意识普遍淡薄，对新型农业股份制合作企业组织缺乏认识和了解。加强这些意识和知识的培养教育，能够提升农民作为市场主体参与者讨价还价的能力和市场参与者的市场地位。长期以来，农民作为土地制度改革的主体、土地交易的市场主体，在“魔鬼三角”中与政府、土地受让者相比始终处于弱势地位。这种局面必须通过对土地权利属性的创新认识、“土地流转”概念的重新认识以及农民法律意识、股份制专业知识的培养和教育给予改变。最后，政府要出面帮助土地使用权受让者协调解决好不愿入股或者出租农户土地的调整与置换，并且确保这些农户利益不会在土地调整与置换中受损。无论是农业种植企业还是非农种植业企业，多数需要连片种植或开发，而农民土地现状又是分散和零星的。所以，做好不愿意土地入股或出租土地的调整和置换具有十分重要的意义。

五、配套法律与法规保证

调整建立健全有关法律制度，规范土地流转有序进行，为构建土地流转后农民社会保障长效机制提供制度保障。

在稳步推进新一轮土地制度改革中，需要重申和调整的有关法律制度规定主要有如下几个方面。

（一）国家利益层面的即土地红线问题

国家从总体战略的高度考虑，对各地尤其是粮食主产区的耕地保有量都有最低要求，并且强调这些土地只能用做耕地不能挪作他用，这就是所谓的土地红线。在法律制度中要有明确规定，保证土地流转用途清晰、支持国家战略布局，增强我国粮食安全。

（二）土地集体所有制性质问题

对农民土地的所有制性质的法律界定是个难点。但要结合实际，强化农民土地承包权神圣不可侵犯。法律要有明确规定农民土地承包权是农民土地集体所有制的转化形式或者实现形式。农民拥有土地承包权就拥有和土地所有权者相同的权利义务。土地流转收益、入股出租收益、土地资本增值收益等都应属于拥有承包权的农民所有。

（三）农民利益层面的即土地流转的是土地使用权而非土地承包权问题

法律要明确土地流转的内涵界定。土地流转应该包括土地承包权的流转和土地使用权的流转。放弃土地承包权等同于放弃土地所有权属的一切权利，是通过一次性的交易完成土地的流转即事实上的土地买卖交易；土地入股或者出租放弃的是土地使用权而非所有权属的其他权利，如长期收益权、土地资本增值收益权等。结合目前我国实际情况，愿意放弃土地承包权的农民是少数，多数农民仅仅愿意通过放弃土地使用权而获得土地入股或者出租的长期收益。当然，法律还要明确规定土地入股或出租收益也并不是确定和稳定的，土地资本会增值也会贬值，这些完全取决于土地使用者的经营管理水平及其经营绩效。另外，对于土地使用者经营不佳破产的，入股农民也要承担相应的后果，完全与股份制企业对接运行，农民按土地价值入股的份额对企业享有相应的权利、义务和责任。

（四）流转方式的限定即鼓励入股、出租，有条件限制一次性转让土地

为了通过土地制度的深化改革达到构建农民社会保障长效机制的构建，法律应对土地流转方式做出限定。要体现鼓励入股、出租土地使用权，有条件限制通过一次性转让的方式放弃土地承包权。农民文化素质参差不齐，部分农民对自己土地承包权的处置容易出现失误，而失误的结果往往会导致他们生活无着、保障困难，从而成为政府和社会新的负担。所以，法律要对农民放弃土地承包权做出有条件的限定，如要求土地承包权转让的农民提供足以保障转让后生活经济来源的资信证明等，以确保这些失地农民后续生活及其生活改善有保障。

（五）流转后土地收益及其土地资本金增值问题

保护农民土地承包经营权的目的是为了保证农民失去土地使用权后，不仅有土地的当期收益，而且还要有获取土地入股或出租的长期稳定收益。法律应明确规定保护农民对土地流转后的土地长期收益权。另外，作为流转后土地资本金的增值问题也要有明确规定。主要包括土地资本金积累和增值问题、土地资本金增值额归属农民问题等。

在强化农民土地承包权构建农民社会保障长效机制的过程中，除了做好以上工作以外，政府的角色和作为至关重要。既然政府是农民社会保障的主导者和推动者，政府就要在土地流转中勇于担当。首先，要把土地流转收益归还于农民；其次，政府是土地流转和各方利益分割公平与否的监督者，是方便土地流转、构建农民社会保障长效机制环境和条件（如积极推动土地价值评估等中介机构的建设）的主要创造者；最后政府要尽快推动和出台有关配套法律法规并严格执行和维护。

责编：胡政平；校对：一丁