财政支出绩效评价工作的实践及完善建议

郭路平

摘 要：随着我国经济的飞速发展，财政收入大大增加，自然财政支出也在逐年增加。研究表明，我国的财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段，如何科学地管理财政支出是我国面临的一大挑战。公共财政支出绩效评价管理办法是提高我国公共财政管理水平的重要举措，也是财政管理工作的一大创新，对我国的财政管理具有极大的意义。

关键词：绩效评价；协调机制；财政支出；绩效考核

中图分类号：F812.45 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.09.041

《预算法》中明确提出，各级政府、各部门、各单位应对预算支出情况开展绩效评价，各部门、各单位编制部门预算要执行绩效目标管理等预算编制规定。目前，我国公共财政管理体制框架已逐步完善，全面开展财政支出绩效评价工作对落实财政管理科学化、规范化和精细化的要求，对落实财政目前在保增长、保民生和保稳定中的各项政策具有极其重要的理论和现实意义。

1 绩效评价工作取得的主要成效

近年来，晋城市财政部门以科学发展观为指导，紧紧围绕财政中心工作，积极探索、开展了财政支出绩效评价工作。主要分为以下4方面：①机构队伍的基本建立。2012年，市财政局率先在全省财政系统成立了绩效评价科，各县（市、区）也相应落实了开展绩效评价的机构和人员，开展了各种类型的培训学习活动，建立了绩效评价专家库、绩效评价第三方独立评价机构库，机构人员队伍不断壮大，素质水平不断提高，为推动绩效评价工作的有效开展奠定了重要基础。②制度框架的初步形成。2012年以来，结合上级文件精神出台了《晋城市财政支出绩效评价管理办法》，对绩效评价的对象、内容和目标等方面制定了全面、系统的规定；以市人民政府办公厅名义出台了《关于全面推进我市预算绩效管理的意见》；在项目绩效评价实施过程中，相继出台了“项目支出绩效目标、专家库、监督指导库和结果运用”等管理办法，以及评价工作流程、绩效监控和工作考核等一系列的配套制度，并建立了内部协调机制，为规范化推进绩效评价工作打下了坚实的基础，形成了标准化的制度体系框架。③注重指标体系的设置和培训。聘请相关专家，根据各项目的特点和工作实际，制定了不同类型的考核指标和评价标准，尽量做到了科学、有效和操作性强；从中介机构库中选取了会计事务所，对财政部门和事务所参与评价的人员进行了较为系统的业务培训，使他们更快地掌握了绩效评价工作的操作方法和规程，在很大程度上提高了各部门、各单位对绩效评价工作的重要性认识，提高了参与人员的操作水平。④评价实施的稳步开展。选择了一些重点部门和机构，了解它们的社会关注度和影响力，特别是对事关民生方面的24个支出项目进行试点，2014年，又扩展到了对部门整体预算的绩效评价；通过项目单位自评、财政委托中介机构评价、抽取专家和社会公众人员公开评审；中介机构经过核查会计资料、相关文件、基础资料和到项目实施现场勘察等方式，对照项目评价指标和标准逐项考评，并深入分析、听取专家等评审意见后，形成相应的绩效评价报告。

绩效评价工作的有效开展在政府部门绩效理念的树立、责任意识的提高、资金使用的规范和预算安排的科学、透明等方面都起到了积极作用，可归结为以下5方面：①初步树立了绩效理念。“重分配、轻管理，重使用、轻效益”现象有所改变。②增强了各部门使用财政资金的责任意识，通过绩效评价办法，

有关单位更清楚地了解了我国财政支出所要取得的社会和经济效益，以及自己的责任观念，其职能和目标得到了进一步明确；“用财要问效、无效要问责”，进一步强化了部门和单位的自我约束意识和责任意识。③资金的使用和管理进一步规范。一方面，优化了财政支出结构，整合了财政资源，使有限的资源配置到了效益最佳的部门，并发挥了最大利益；另一方面，可监督单位合理、高效地使用财政资金，降低资金支出的随意性和盲目性。④预算安排的科学性进一步提高，绩效评价结果客观反映了财政资金的使用情况，为政府出台财政支持政策提供了重要的政策依据，提高了财政决策的科学性。⑤提高了预算透明度，强化了部门活动的社会监督，促进了高效、透明和责任政府的建设。

2 绩效评价工作中的主要问题

开展财政支出绩效评价是一项全新的工作，正处于逐步完善和提高的阶段，虽取得了一定的成效，但仍存在一些问题需要解决，主要有以下5类问题：①多数单位和管理人员对该工作的认识不充分，对绩效评价工作不了解、认识不足，认为绩效评价没有实际效果，存在拖延、应付的心理和行为。②工作机制不顺畅，保障不充分。内部承担绩效评价工作的机构多样化，上、下级部门没有统一的组织，且人员不足，特别是复合型人员缺乏，影响了财政部门进行相关工作上的交流、指导、协调和督办，很大程度上不利于绩效评价工作的全面推进和深入开展。③体系不完善。绩效目标申报、审核没有建立相应的工作机制，执行中的监控没有实质性的措施，支出绩效评价局限于对项目支出的绩效评价。④评价指标不易设置。从实际评价情况看，设置和选择评价指标直接影响了结果的准确性，但由于财政支出涉及多层面、跨行业，且支出性质不同，绩效评价指标体系的科学化、精细化设置难度很大，同时，指标本身也在不断变化，需要同步完善。⑤评价结果应用效果不明显。从项目资金上看，因预算的编制阶段项目没有分配对象、项目单位和具体的支出内容不明确，使预算执行中的调整空间和随意性较大，不利于预算执行监管；从基本支出和专项业务费用上看，虽然很多制度和办法都明确规定了评价结果必须作为编制和安排部门预算的重要依据，但因要做到保运转、保工作，加之确保评价结果质量的可信度，以及绩效预算硬性规定等很多方面的原因，在一定程度上影响了绩效评价结果的有效性，评价结果还不能与财政管理相结合，在一定程度上影响了绩效评价工作的全面开展。

3 财政支出绩效评价工作的发展建议

3.1 构建全过程预算绩效管理机制

应充分认识财政支出绩效评价工作的重要性，其是深化行政管理体制改革、促进公共财政体制改革和推动部门改革的重要内容。各部门单位要将绩效管理全面纳入部门财务工作中，将财政支出绩效与事业发展相结合；建立在目标、执行、完成、结果反馈、建档存档等一系列的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与编制、执行、监督的有机结合。

3.2 完善绩效评价的体系机制

完善绩效评价的体系机制时，可从以下3方面入手：①创新绩效评价机制。建立绩效目标、监控、评价、结果应用的全过程跟踪问效机制，建立健全社会机制、数据库、专家团队和档案管理等制度办法，完善预算单位的资产配置、支出标准等体系建设，制订系统、规范的工作流程和操作细则，建立分级、分层、分类、适用、便于操作、实施的细则和业务规范。②构建完善的评价方式方法体系。根据各类项目资金的功能作用、绩效目标和具体要求，确定自我评价与外部评价相结合、定量与定性评价相结合等多种评价方式，确定科学、合理的成本效益分析法、因素分析法、比较法和最低成本法等一种或多种评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行事实客观评价。③不断完善绩效评价指标体系。加快对绩效目标的研究设计和修订补充，建立符合各目标的内容，涵盖各类、各项支出细分化的绩效评价指标数据库；构建体现计划、行业、专业和历史等各方面特点的各类评价标准，体现相关性、重要性、系统性和经济性原则的绩效评价指标体系。

3.3 规范评价，提高工作质量

要加强绩效评价培训和交流。有关单位需组织专门人员对主管部门、中介机构和评价专家进行全面、系统的培训，以座谈交流方式或论坛形式对工作中存在的问题进行专题研究，不断提高从业人员的业务素质和操作技能；加强评价质量检查，建立绩效自评和社会中介机构等评价报告抽查审核机制，定期实施报告质量的评审、考核和通报，报告质量与业务委托相结合；建设完善的绩效信息系统，建立预算绩效管理信息数据的交换平台，强化数据整合，增强数据的对比分析能力，实现信息资源的共享；加强绩效评价监督检查和预算编制监督，重点检查目标的科学性和合理性；加强执行力度的监督，重点检查目标的实现程度，使评价工作客观、公正和有效，并及时报告情况和结果公布。

3.4 增试点扩范围，加大管理深度

在增试点扩范围，加大管理深度时，可从以下5方面入手：①扩大绩效评价试点。各部门开展绩效评价的资金总量要大大低于本部门公共财政支出的比例，各地开展的比例要逐年降低。②全面实施项目单位自评。各单位要按资金性质、绩效目标和评价指标，扎扎实实地推进自评工作，财政部门要做好抽查，杜绝走过场行为。③推进各主管部门的绩效评价。指导各级主管部门对专项资金、对所属单位进行绩效评价工作，充分发挥主管单位部门的桥梁作用，提高部门的整体管理水平。④扩大绩效目标管理范围。对预算申报项目进行全面绩效目标申报。⑤探索事前评价工作。对预算编制单位申报项目进行事前评价，进一步提高预算编制的科学性。

3.5 发挥绩效评价工作实效

在发挥绩效评价工作实效时，可从以下3方面入手：①建立报告反馈、整改机制。各部门、各单位要将评价中发现的问题和相关建议及时反馈给被评价单位，并督促落实整改，同时，要将支出绩效评价结果向同级政府报送，为其决策提供依据；将评价结果与预算有机结合，优先安排预算结果好的，结果不好的不予安排或必须经过调整预算后再安排。②信息公开机制。项目的实施情况和评价的结果要在一定范围内予以公开化、透明化，并接受社会公众的监督。③建立约束和奖惩机制。绩效评价要与单位预算紧密结合。同时，要逐步将绩效管理工作考核结果纳入年度工作目标考核范畴，使绩效评价工作进一步发挥实效。

〔编辑：张思楠〕