城镇化对经济结构转型升级的影响及实现路径——以山东省城镇化发展为例

刘爱梅 王波

(山东大学经济研究院，山东 济南 250100;山东社会科学院，山东 济南 250002)

城镇化对经济结构转型升级的影响及实现路径
——以山东省城镇化发展为例

刘爱梅 王波

(山东大学经济研究院，山东 济南 250100;山东社会科学院，山东 济南 250002)

推进城镇化健康快速发展，是实现经济结构转型升级的重要途径，也是实现区域经济由大到强战略性转变的重要途径。依据诺斯的制度创新理论和钱纳里的“标准结构”理论，在深刻领会李克强总理关于创新、城镇化与结构调整相关论述的基础上，以山东城镇化发展对经济结构转型升级的影响为例，分析城镇化发展与经济结构转型升级不相协调的制约因素。研究发现，城镇化率与经济大省地位不相匹配、首位城市优势不明显、体制机制改革滞后等因素制约了山东经济结构转型升级。城镇化发展与山东经济结构转型升级的实现路径:大力提升城镇化率，借鉴创新产业转型经验，优化资源配置布局，推动城镇化制度改革，实施绿色城镇化发展战略。

城镇化;经济结构;转型升级;绿色城镇化

一、文献综述与理论依据

改革开放30多年来，中国一直采取赶超战略，将人才、重要资源布局在优势地区和优势部门，但是赶超战略在为中国带来经济大发展的同时，也带来了城乡发展、区域发展的不平衡以及经济结构的失衡。未来一二十年是中国经济从结构失衡转向结构均衡的关键时期，也是中国城镇化建设的关键时期。目前，中国城镇化正处于快速发展时期，2014年中国城镇化率达到了54．77%。城镇化的快速发展无疑给中国经济增长和结构调整产生了重大影响，正如李克强总理所说:“调整经济结构最重要的是扩大内需，而扩大内需的最大潜力在于城镇化。”如何正确处理城镇化和经济结构调整的关系是摆在决策者面前的重要课题。

(一)文献综述

以往国内外学者研究的重点主要集中于城镇化对经济增长的推动作用，虽然结论不一，但城镇化对经济增长的正面作用得到了公认。而学者们关于城镇化与经济结构调整关系的研究则相对晚一些，主要探讨的是城镇化对经济结构调整的推动促进作用。由于经济结构是一个大概念，包括产业结构、需求结构、城乡结构、区域结构等，不同学者对城镇化与经济结构调整的关系有不同的理解。有的学者从产业结构来分析其与城镇化的关系，马晓河(2012)分析了城镇化对产业结构升级的促进作用，认为工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城镇化的推进来完成。同时，城镇发展能为中等收入阶层提供主要集聚空间，城镇化也能推动社会结构转型。①马晓河:《城镇化是新时期中国经济增长的发动机》，《国家行政学院学报》2012年第4期。马晓河(2013)还对城镇化与二、三产业就业关系进行了计量分析，发现第三产业就业率对城镇化率的弹性较高，弹性值为1．13，意味着城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663．84万人;而第二产业就业率对城镇化率的弹性较低，仅为0．34。②马晓河:《积极推进城镇化，释放内需潜力》，《前线》2013年第1期。胡日东(2007)分析了城镇化与消费结构的关系，通过建立反映城镇化发展与消费增长之间关系的向量自回归(VAR)模型，分析了城镇化发展与城镇居民和农村居民消费增长的关系，发现城镇化对农村居民消费增长的影响大于对城镇居民消费增长的影响。①胡日东:《中国城镇化发展与居民消费增长关系的动态分析》，《上海经济研究》2007年第5期。王国刚(2014)认为满足城乡居民的消费结构从“吃、穿、用”向“住、行、学”升级的城镇化发展能够支撑中国经济的健康稳步发展。②王国刚:《新型城镇化的基本内涵》，《求是》2014年第14期。安虎森、吴浩波(2014)从新经济地理学的视角探讨了城镇化与城乡结构调整的关系，通过定量研究发现，城乡结构的不和谐是由于城镇化滞后于就业结构的非农化，就业结构的非农化又滞后于产业结构的非农化，指出我国城乡之间的制度性障碍是造成城乡结构不和谐的原因。③安虎森、吴浩波:《我国城乡结构调整和城镇化关系研究》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2013年第7期。还有的学者从经济结构整体探讨城镇化与经济结构调整的关系，张平、王宏淼(2010)认为未来20年，城镇化对实现中国经济从非均衡发展转向均衡发展有重大作用，我国未来的经济结构转型必须依赖科学城镇化模式的实施。④张平、王宏淼:《转向“结构均衡增长”的战略要点和政策选择》，《国际经济评论》2010年第5期?。王建(2014)认为，我国目前应尽快转入以城镇化为主的结构大调整，要通过推动城镇化，创造出把农村低收入人口转变成城市高收入人口的条件，要更多地搞一些非生产性建设。⑤方烨:《王建:尽快转入以城市化为主的结构大调整》，《经济参考报》2014年8月7日。既往的研究大多集中于城镇化对经济结构调整的有利影响，但实际上，目前学术界在“城镇化是否能促进经济结构调整”这一问题上仍然存在分歧。有的学者并不认同城镇化对经济结构调整的积极作用，认为城镇化过程中农村人口进城从事的是低端劳动密集型工作，消费的是住房和日常生活用品，其生产、生活行为仅是扩大了经济规模，扩大了内需，并不能改变我国粗放型的发展方式，且城镇化与技术进步无关，不能促进经济水平向高级化发展，对经济结构转型升级的作用不大。因此，深入研究城镇化与经济结构转型升级之间的关系，对促进城镇化健康发展以及经济结构转型升级有重要意义。

本文依据诺斯的制度创新理论和钱纳里的“标准结构”理论，在深刻领会李克强总理关于创新、城镇化与结构调整相关论述的基础上，以山东城镇化发展对经济结构转型升级的影响为例，分析城镇化发展与经济结构转型升级不相协调的制约因素，提出大力提升城镇化率，借鉴创新产业转型经验，优化资源配置布局，改革城镇化体制等推进经济结构转型升级的政策建议。

(二)城镇化推动经济结构转型升级的相关理论及分析

1．诺斯的制度创新理论。制度创新理论形成于20世纪70年代，诺斯补充和发展了熊彼特的创新理论，对制度创新的涵义、制度创新的主体以及制度创新的作用等进行了深入研究。制度创新是指能使创新者获取最大利益的现存制度的变革。诺斯认为，制度创新之所以会出现是由于现有的制度下人们失去了获利的能力和获利的机会，他认为虽然技术创新对经济发展有很重要的作用，但是真正起决定作用的是制度。⑥文魁、徐泽荣:《制度创新理论的生成与发展》，《当代经济研究》2013年第7期。把制度因素内生化，即把制度作为经济发展的一个重要因素是制度经济学的重要贡献。诺斯认为，制度创新的作用主要有两个方面:一是制度创新促进经济发展，二是制度创新决定技术创新。对于制度创新与经济发展，诺斯认为制度创新带来有效率的经济组织，有效率的经济组织通过降低交易费用促进经济发展，“有效率的经济组织是经济增长的关键”。⑦道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯:《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版。对于制度创新与技术创新，诺斯认为是制度创新决定技术创新，而不是技术创新决定制度创新。好的制度选择会促进技术创新，不好的制度选择会阻碍技术创新。

2．钱纳里的“标准结构”理论。钱纳里等人把经济增长看作是经济结构的全面转变。他利用101个国家20年间的统计资料进行归纳分析，得出一个与经济发展不同阶段对应的“标准结构”，即经济发展不同阶段所具有的经济结构(包括就业结构、城乡结构、贸易结构等)的标准数值不同。⑧霍利斯·钱纳里、莫伊思·塞尔昆:《发展的型式:1950－1970》，李新华译，经济科学出版社1988年版。如当人均GDP达到400美元时，农业的产值比重为22．8%，工业的产值比重为27．6%，服务业的产值比重为41．1%，基础设施的产值比重为8．5%。农业就业比重为43．8%，工业就业比重为23．5%，服务业的就业比重为32．7%。经济发展的不同阶段对应的城镇化阶段也不同，人均收入超过500美元时，作为一种典型情况是城市人口在总人口中占据主导地位，即城镇人口超过50%;人均收入超过700美元时，作为一种典型情况是工业部门雇佣的劳动力超过农业部门。钱纳里的“标准结构”理论为分析不同国家或地区在经济增长过程中产业结构水平、城镇化水平是否正常提供了参照标准，同时也为不同国家或地区制定产业政策、城镇化发展目标提供了参考和依据。

3．李克强总理关于创新、城镇化与结构调整关系的论述。李克强总理对创新、城镇化与经济结构调整的认识独树一帜。2010年以来，李克强发表了一系列关于创新、城镇化与经济结构调整的重要文章，主要有:《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》、《协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择》、《关于深化经济体制改革的若干问题》、《紧紧依靠改革创新增强经济发展新动力》等。除了以上公开发表的文章外，李克强总理在近几年的政府工作报告、国务院常务会议及达沃斯论坛等公开场合也多次提到创新、城镇化与经济结构转型的相关观点。从李克强总理发表的论著和讲话中可以看出:实现经济结构调整，打造中国经济升级版需要依靠创新和城镇化两大动力。一是要依靠创新。李克强总理在2014年3月份的政府工作报告中说:“要以创新支撑和引领经济结构优化升级。要把创新摆在国家发展全局的核心位置，促进科技与经济社会发展紧密结合，推动我国产业向全球价值链高端跃升。”①李克强:《政府工作报告》，《人民日报》2014年3月6日02版。在2014年9月份的夏季达沃斯论坛上他又说:“中国经济每一回破茧成蝶，靠的都是创新。创新不单是技术创新，更包括体制机制创新、管理创新、模式创新。中国30多年来改革开放本身就是规模宏大的创新行动，今后创新发展的巨大潜能依然蕴藏在体制改革之中。”②李克强:《紧紧依靠改革创新增强经济发展新动力——在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞》，《人民日报》2014年9月11日03版。创新包括技术创新和制度改革，技术创新可以实现经济水平向更高层级的发展;而制度改革能够调整投资与消费的比例，进而达到供给与需求的平衡。推动大众创业、万众创新对于促进经济结构转型升级，增强经济发展动力有重要意义。二是要依靠城镇化。我国当前经济发展面临的很大问题是国内消费需求不足，而经济结构转型升级必须要挖掘内需潜力，在我国“最大的内需在城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化。当前和今后相当长的一段时间，我国城镇化处于快速发展阶段。在这个历史阶段，应以加快城镇化为依托，调整优化城乡和区域结构，扩大消费需求和投资需求，促进经济长期平稳较快发展。”③李克强:《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，《求是》2010年第11期。新型城镇化涉及到户籍、财政、土地等诸多制度的改革，关系到几亿人生活的改善，城镇化改革涉及的人口范围最广，所以推进人的城镇化改革是最大的结构调整，城镇化发展的好与不好关系到我国经济结构转型升级的成功与否。创新和城镇化是促进我国经济结构转型发展的两大动力，创新能够促进产品结构向全球价值链的高端攀升，促进经济水平高级化;城镇化则能促进经济规模化发展，协调投资和消费比例关系，促使经济发展合理化，使经济结构从失衡状态向均衡化发展。李克强总理关于创新、城镇化及经济结构调整内容的论断是“克强经济学”的重要组成部分，它深化了学术界关于经济结构调整动力的认识，对指导我国经济体制改革，推进我国新型城镇化建设和经济结构调整的实践有重大意义。

二、城镇化发展推动山东经济结构转型升级的贡献

改革开放以来，我国的经济结构得到了不断优化升级，但经济结构失衡仍然是中国经济发展的重要矛盾。城镇化在推动经济结构从失衡转向均衡化发展方面有哪些作用呢?我们通过产业结构、消费结构、城乡结构等三个方面的数据，分析城镇化发展对山东经济结构转型升级的贡献。

(一)城镇化发展对产业结构转型升级的贡献

城镇化率的提高带动了山东产业水平不断提高。统计数据显示，2005－2014年的十年间，山东的城镇化率从45%提高到55．01%，提高了10个百分点，第三产业产值比重从32．3%提高到43．5%，非农产业产值比重从2005年的89．3%提高到2014年的91．9%(如图1)。从山东城镇化率和非农产业产值比重之间的关系可以看出，2005－2014年山东城镇化率每提高一个百分点，第三产业比重也提高一个百分点，说明城镇化率的提升促进了第三产业的发展，但是山东城镇化发展速度较慢，2014年山东城镇化率为55．01%，仅为全国平均水平，滞后于非农产业产值比重达36．89个百分点，城镇化发展速度慢也制约了经济发展的后劲和结构转型的空间。城镇化发展对产业结构转型升级的贡献主要表现在以下几个方面:其一，人力资源的贡献。二、三产业的发展离不开农村劳动力资源的大量供应。2005－2014年的十年间，山东转移农村剩余劳动力1416万人，越来越多的转移人口通过职业培训、“边干边学”等成为具有一定职业技能的人员，为二、三产业发展做出了巨大贡献。其二，市场贡献。随着城镇化的发展，农村转移人口的平均工资大幅度提升，他们有更多的富余资金用于消费，消费结构不断升级，从原先主要满足吃穿为主逐渐过渡到以满足住、行、学等需要为主，消费结构升级带动了相关的房地产、基础设施、公共服务设施建设等一系列投资。同时，众多的转移人口进入城市，需要数量多、质量高的服务消费，从而带动了第三产业的发展。其三，土地贡献。城镇化过程中，城市郊区和部分优势农村地区的土地得到开发，新工业园区、新经济技术开发区大量建设，满足了二、三产业发展的空间需求，同时大批农村转移人口进入城镇，农村土地流转比例得到提升，土地规模化生产、农业现代化程度不断提高。

图1 山东城镇化率和非农产业产值比重的关系

(二)城镇化发展对消费结构转型升级的贡献

传统的转型观点认为，经济结构转型主要是通过技术创新而引致的产业升级，注重的是“创新”或产品的更新换代等，而忽视了改革对投资－消费比例的合理化调整。其实，经济结构转型升级可以通过两条途径实现:一是通过创新实现经济水平向更高层级的发展;二是通过改革尤其是城镇化改革调整投资与消费的比例，进而达到供给与需求的平衡。在没有技术创新的条件下，通过农村居民和农村转移人口的消费需求升级，也可以起到推进经济结构战略性调整的作用。从山东城镇化发展的实践来看，2005－2014年间山东城镇化率每提高1个百分点，城镇居民人均年消费支出平均增长14%。10年间山东共转移1416万农村剩余劳动力，如果这部分转移人口能够实现市民化，按最低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，就能够增加1．4万亿元左右的投资需求。城镇化对消费结构调整的促进作用，主要表现为城镇化推动居民消费支出从主要满足吃、穿到主要满足住、行、学等方面的支出。说明农村转移人口的“吃、穿”已经得到满足，但是对“住、行、学”的有效需求仍然不足。①王国刚:《城镇化:中国经济发展方式转变的重心所在》，《经济研究》2010年第12期。但是，农村转移人口的居住、交通通讯以及子女教育等方面的条件与城镇居民相比仍有较大差距，需要不断提升。满足农村转移人口对“住、行、学”的需求过程，就是城镇化建设过程，就是经济结构不断调整优化、经济发展方式转变的过程。

(三)城镇化发展对城乡结构转型升级的贡献

城镇化过程不仅促进了经济发展和经济结构调整，还促进了社会结构调整。山东城镇化率在2011年达到了50．9%，首次超过50%，标志着山东由乡村社会逐渐向城市社会过渡，社会文明由乡村文明占主导逐渐向城市文明占主导转变。实施新型城镇化战略是中国第三次社会变革的标志，是政府对农民历史欠账的弥补，也只有通过新型城镇化改革，才能实现制度创新和社会均衡发展。城镇化促进了城乡居民收入和消费逐渐向一体化方向发展。近年来，山东农村居民收入增长幅度大于城镇居民的收入增长幅度，城乡居民收入比值由2009年的2．91下降到2014年的2．4，收入差距呈缩小趋势(如表1所示)。城镇化不仅促进了城乡居民收入水平一体化，还促进了城乡居民在享受公共服务上的一体化。2013年以来，山东先后出台了《关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》和《关于建立居民基本医疗保险制度的意见》，将新型农村养老保险和城镇居民养老保险两项制度合并实施，在全省范围内建立起统一的居民基本养老保险制度，而且将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度进行整合，建立起全省统一的居民基本医疗保险制度。逐步建立了以养老保险、医疗、最低生活保障、救助等为主要内容的社会保障体系城乡一体化，实现了社保民生制度从城乡二元体制到城乡一体化发展的根本性转变。

表1 全国及山东2001－2014年城乡居民收入及其比值(单位:元)

三、山东城镇化发展对经济结构转型升级存在的阻滞

(一)与经济大省地位不相匹配的城镇化率难以为经济转型升级提供要素支撑

2014年山东省国民生产总值(GDP)为59426．6亿元，位列全国第三位，是名副其实的经济大省。从城镇化水平来看，2014年山东省城镇化率为55．01%，在全国31个省(市)中处于中等水平，但山东城镇化率滞后于非农化产值比重达36．89个百分点。根据钱纳里的“标准结构”理论，山东省的城镇化发展速度严重滞后，城镇化率较低制约了山东经济发展的后劲和结构转型的空间，城镇化发展没能为经济大省的经济转型升级“加足油”、“鼓足劲”。从鲁粤苏浙的城镇化发展和产业结构对比中也能看出上述不足，1978年山东省城镇化率为13．46%，1990年为18．6%，1990年山东的城镇化率比广东、浙江分别低9．43和5．47个百分点，略高于江苏。2000年山东不仅被江苏赶超，而且与广东、浙江的差距进一步拉大。2014年，山东城镇化率为55．01%，而广东、浙江、江苏城镇化率分别为68%、64．9%、65．2%，山东比广东、浙江、江苏三省的城镇化率分别低13、10．1、9．8个百分点，相差约10个百分点，山东城镇化发展与先进省份的差距呈扩大趋势。与城镇化率相对应的是产业发展的差距，2014年山东省三次产业结构为:8．1:48．4:43．5，同期的江苏省三次产业比例为:5．6∶47．7∶46．7，浙江为:4．4:47．7:47．9;广东为:4．7:46．2:49．1。①数据来源:《2014年山东省国民经济和社会发展统计公报》、《2014年江苏省国民经济和社会发展统计公报》、《2014年广东省国民经济和社会发展统计公报》、《2014年浙江省国民经济和社会发展统计公报》。相比粤苏浙三省，山东的服务业比重最低，经济结构转型任务重、压力大。同时，与城镇化水平较低相对应的是山东城乡居民的可支配收入也较低，城乡二元“鸿沟”的弥合还有很长的路要走，而苏浙粤地区的城乡一体化发展程度较高，城乡二元社会的分立已经不太明显。

(二)“领头羊”城市辐射带动能力不强，难以为现代产业发展提供空间支撑

马克·杰斐逊(M．Jefferson)于1939年提出城市首位度的概念，用来反映一个国家或地区的城市规模和人口集中程度。一般用一个国家或地区最大城市与第二大城市人口规模之比来表示这个最大城市的首位度。杰斐逊发现“首位城市”往往总要比这个国家或地区的第二位城市大得异乎寻常，首位城市往往发挥着异常突出的影响，反映了一个地区的智能和民族情感。从山东的情况来看，青岛、济南两大核心城市的首位度不高，首位城市优势发挥不明显，集聚能力和辐射能力不足。从人口规模看，根据新标准，济南、青岛的城区人口都还达不到500万，未达到特大城市的规模标准。国务院2014年10月印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，对城市规模标准进行了调整，将大城市人口的下限从50万提高到100万，将特大城市的下限标准从100万提高到500万。山东有100万－500万人口的大城市7个，包括济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂，50万－100万人口的中等城市9个;50万人口以下的小城市89个。济南、青岛的市辖区人口规模远低于南京、杭州、广州等地区的人口规模，从地区生产总值、财政收入、城市面貌、工资水平、气候环境、人文环境等方面来看，济南和青岛的吸引力也逊色于上述城市。这也是导致近些年大批山东籍的博士、硕士毕业后留在苏浙粤、北上广等地区工作，部分高科技人才选择“孔雀东南飞”，而山东难以吸引优秀人才的原因之一。另外，济南都市圈和青岛半岛城市群的总体实力较弱，与我国长三角、珠三角、京津冀三大城市群相比，差距较为明显，对人才和资源的吸引力不强，不能满足现代产业体系和高端服务业发展的空间需求。

(三)城镇化制度改革相对滞后，难以为产业结构转型升级提供动力支持

影响城镇化发展的制度因素可分为核心制度及配套机制。财政制度和土地制度是影响城镇化的核心制度。从财政分配来看，地方政府财权事权不相匹配的问题比较突出，随着政府层级体系的降低，越低层级政府的财政保障越弱，而低层级政府需要承担的事务却很多，比如交通设施建设、地方教育设施和公共服务设施建设都需要大笔资金，而地方政府的财政资金往往无法得到保证，导致许多地方政府官员为了GDP而放弃了绿色发展的目标，甚至为了增加税收引进一些污染企业，不利于经济转型升级。从土地制度来看，现行土地制度缺乏为进城农民提供利益而使他们放弃承包田与宅基地的制度设计，他们放弃土地的收益不能成为进城创业、安家的资本，不利于农村转移人口真正进城。除了财政、土地制度外，还有子女教育、户籍、医疗、社保等许多机制阻碍城镇化发展，农村转移人口还无法真正享受到与当地居民同等的医疗、教育等公共服务。大部分转移人口游离在农村与城市的二元社会中，在农村已经过得不习惯，在城市仍然没有归属感，不能激发他们提高技能，成为真正产业工人的热情，不利于经济发展和结构调整。

四、城镇化发展与山东经济结构转型升级的实现路径

(一)双轮驱动提升城镇化率，为经济转型升级提供要素支撑

经济发展和转型升级离不开人力、土地、资金等各种资源要素，而城镇化将为经济结构转型升级提供了必不可少的要素资源。如何提高城镇化率呢?一方面要促进农村剩余劳动力向城镇转移，促进农村转移人口市民化;另一方面，要下大力气、费大功夫吸引高端人才，通过双轮驱动提升城镇化率和城镇化发展水平。山东2014年底城镇化率为55．01%，户籍城镇化率为44%，城镇化率的提升还有很大空间，城镇化发展任重道远。要通过多种途径促进农村剩余劳动力的转移和农民工市民化，加大力度促进土地流转，提高农业生产效率，推进农业经济组织的专业化和规模化生产，同时发挥政府、中介和个人三方面的力量，畅通就业服务渠道，为农村转移人口就业提供便捷、高效的服务，推进农村剩余劳动力进城。同时，为农村转移人口提供与当地居民同等的公共服务，使他们的生产、生活和心理尽快融入城镇社会，为二、三产业发展提供高水平的人力资源。要下大力气吸引人才，吸引跨国公司、境外高校科研机构来鲁设立研发中心或分支机构，支持国外处于国际先进水平的重大成果来鲁落地转化，切实制定吸引高端技术人才、归国创业领军人才的优惠政策。提高山东企事业单位的工资水平，吸引山东籍和外省籍的优秀人才来鲁就业，营造良好的创业、就业环境。强化对高科技人才、创业创新型人才和高端现代生产要素的吸引和集聚，促进经济结构转型升级。

(二)优化资源配置的空间布局，为经济转型升级提供空间依托

在城镇化发展上要注重抓好两头，提升中间。即突出抓好大城市建设，发挥其在城市群的辐射带动能力;突出抓好小城镇建设，发挥其在城镇化过程中城乡连接的作用。①朱孔来:《加快推进山东城镇化建设的思路和对策》，《山东社科论坛文集》2013年9月。同时，促进中间层次城市加快发展。首先，济南和青岛要提高城市首位度和吸引力，发展成为全国性的中心城市，发挥大都市的核心引领作用。济南要瞄准国际国内的标位城市，找出与它们的差距，以国际大都市标准确定自身的发展指向和实现路径。要充分发挥省会经济文化优势，大力提升基础设施建设，提高环境整治水平，高标准完善城市功能，将济南建设成为全国重要的经济、文化和金融中心，跻身成为先进制造业和高端服务业发展的标位城市。青岛是全国十五个经济中心城市之一，要加快建设升级版的全国经济中心城市，真正发挥山东半岛蓝色经济区核心区的作用，充分发挥世界海洋经济发展领军城市、中国现代海上丝绸之路和陆路丝绸之路经济带枢纽城市的功能，提高辐射带动能力，带动周边地区经济加快发展和经济结构转型升级。其次，提升中间城市层级，推动这些城市向更高层级城市转化。在鲁西地区，以济宁、临沂作为西部地区经济发展的增长极;在黄河三角洲地区，以东营市区为基础，加快培植一个大城市。对潍坊、临沂等市辖区人口达到大城市级的地区要加快扩充基础设施，使其成为高标准的大城市。对威海、日照、聊城、德州等市辖区人口还未达到大城市级的城市要按照大城市的框架进行培植。再次，抓好小城镇发展。在全省扶持“示范镇”的基础上，继续有重点地扶持发展小城镇。结合目前城乡一体化发展的总体要求，统筹县域范围内的县乡村基础设施建设，依托现有的区域经济中心，根据不同情况，撤并一批乡镇，加快建设中心镇。推进小城镇产业规模化、集约化发展，促进城镇产业转型升级。

(三)借鉴创新产业转型经验，为经济转型升级提供路径选择

目前国内较为成功的产业转型经验有:江苏通过自主创新、科研成果转化等途径实现产业升级;广东从发达国家或地区引进新技术、新项目替换旧有的低端产业，进行“腾笼换鸟”;北京门头沟区等通过完善相关服务配套促进本地旅游服务业快速发展，实现产业转型和经济跨越式发展;浦东新区、天津滨海新区等以重大发展平台支撑带动经济转型升级，通过获批国家级新区实现跨越式发展;还有部分地区通过引进重大产业项目实现产业转型升级。山东应当借鉴这些较为成功的经验，探索经济转型升级路径。以青岛、济南为首的第一梯队城市地区通过加快自主创新、引进新项目、完善相关配套服务等途径，提高产业、产品技术含量，发展高端装备制造业、节能环保产业，以及新一代信息技术、金融、商贸、物流、旅游等现代服务业;在潍坊、莱芜、聊城等第二梯队的城市地区，发展现有的高端制造业、新兴产业以及金融、旅游等现代服务业;在县域城市及较大的中心城镇地区，做大做强主导产业，做好特色优势产业，推进产业集聚、集约发展。以龙头企业的“核心技术、重点产品”推动产业链延伸，推动产业集群发展。改善政府服务效能，为民营经济发展提供更高效、便捷的服务。加强产业园区建设与城镇建设的有机衔接，促进城镇化发展和产业转型升级相互促进，统筹产业布局、生活配套和公共服务，实现产业、人口、城镇相容共生。

(四)推动城镇化制度改革，为经济转型升级提供动力支持

以“使人们生活得更美好”为出发点和落脚点，推进农村转移劳动力市民化的进程。首先，要做好财政体制改革。结合城镇化过程中各级政府事权的调整，明晰各级政府的财政责任，构建使各级政府财力与事权动态匹配的机制。给地方更多的财政自主权，调动地方政府推动新型城镇化的积极性，引导地方发展重点由经济增长向为辖区居民提供更多更好的公共服务转变。有研究以2012年数据为基准，计算出山东省农业转移人口市民化的人均公共成本约为15．07万元。①王志燕等:《山东省农业转移人口市民化成本测算及分担机制构建》，《经济与管理评论》2015年第2期。成本涉及到政府、企业和个人投入，其中政府投入成本是大头，但是究竟哪些应由中央政府投入?哪些由地方政府投入?地方投入又需要哪些部门承担?这些都需要明晰各方的责任。企业和个人要承担的养老和医疗保险部分主要通过执行《劳动法》去落实。其次，切实推进户籍制度改革及附着在户籍上的社保、教育、医疗等问题的改革。逐步推动农民工享有所在城市同等的公共服务，建立失业、养老、医疗等社会保障基金的跨地区转移机制，改善随迁子女接受义务教育的学校条件等，改变公共服务“城高乡低”的状况。再次，通过土地制度创新，实现土地规模化，促进农民转移。鼓励多种社会力量参与农村城镇化，鼓励城乡工商资本下乡，创造多种途径，为农村城镇化注入更多资本、先进技术和管理方式。将农村土地流转与促进农村产业发展、解决农民就业、做好土地补偿等方面结合起来，完善村庄规划，让农民过上现代文明的生活。

(五)实施绿色城镇化发展战略，为经济转型升级提供生态保障

绿色低碳发展是实现可持续发展、推进经济结构转型升级的必由之路。实施绿色低碳的城镇化战略，一是要树立生态发展、绿色发展的理念。要使干部群众树立“绿水青山就是金山银山”的理念，确立以人为本的生态城镇化观念。调动公众参与城镇生态文明建设的积极性、主动性。二是发展城镇绿色产业。对已有的高污染、高耗能产业要通过改进技术、征收环境税等各种措施促使其降低污染排放和转型发展。对于经济发展和生态环境优势都不明显的鲁西南和鲁西北地区，要大力发展生态农业、生态产业，建设一批生态化的特色工业园区，提升生态产业的聚集效能。对于莱芜、淄博、枣庄等资源利用水平排名靠后的重工业城市，在加强生态产业发展的同时要加快产业结构的调整升级，延伸产业链，逐渐向技术先进、生产清洁、经济附加值高的产业转型。三是推进适度规模的城镇化。土地、水、资源的规划、建设和管理要遵循集约发展的理念，发展紧凑型、节能型、智慧型城市。尤其在中小城市要防止人口分布过于分散而导致的土地资源浪费。四是注重生态基础设施和建筑工程的设计，比如汽车交通要转向生态交通，减少石化资源的消耗，大力发展公共交通;将耗能建筑变为节能建筑，绿色建筑。鼓励城乡居民广泛使用节能产品，开展各种节能降耗活动，加大城镇绿化力度。五是打造生态型城镇化发展样板。在城镇化建设过程中，坚持资源节约、生态文明，创建一批生态环境良好、基础设施完善、人居环境优良、管理机制健全、经济社会发展协调的绿色重点城镇，为城镇经济转型发展提供学习样板和引导。

(责任编辑:栾晓平)

F061．3

A

1003－4145［2015］11－0181－07

2015－08－12

刘爱梅，女，山东大学经济研究院博士后，山东社会科学院副研究员。王波，男，山东社会科学院研究员。

本文系国家社科基金青年项目“转向结构均衡增长的城市化战略研究”(项目编号:12CJL042)、山东省社会科学规划研究重点项目“加快鲁西经济发展方式转变的途径与政策研究”(项目编号:13BJJJ05)的阶段性成果。