“闲话”国家治理和政府干预

鲍烨童

中国的经济目前很多问题是结构性的，比如产能过剩问题，国有企业改革滞后问题，包括我们的财政、金融、土地制度等很多问题。

在“新常态”为主要思维的经济发展时期，对于政府干预的新的要求呼之欲出。

有学者指出，“现实或者实践进展很快，但是我们理论的创新却是跟不上的，我们还是停留在凯恩斯的框架里。整个社会科学思维不仅仅是停留在凯恩斯时代，还停留在200多年以前牛顿的时代，社会科学的思维现在不适用于我们的现实，不适用于我们的人类社会发展到这个时期。”

财政体制需要重新构建

财政部财政科学研究所所长兼书记刘尚希认为，国家现在面临着最大的、最突出的三个风险，一个是经济风险，经济下行的压力；还有一个是社会风险，老百姓对民生改善的诉求越来越大；还有环境风险，全国都有雾霾，在传统这种工业化的模式下所导致的环境风险将会越来越大。

那么，财政体制怎么构建呢？应该从两个层面着手：一个是国家层面财政体制，一个是地方层面财政体制。国家不能按照中央、省、市、县、乡五级政府考虑财政体制，应该分开治理。“因为我们国家治理是两级治理，我们不能把两级治理混同于五级政府，五级政府和两级治理是两个概念。国家公共权力是在两级之间，就是中央和地方之间划分。立法权、司法权、征税权都是这样。过去是有误区，从五级政府角度考虑财政体制，说税不够分，那就扁平化，变成三级。这个思路本身逻辑就有问题，五级政府，政府级数和政府治理级数是两码事。地方的省、市、县、乡四级政府，这是地方治理范畴，不要提升到整个国家治理这个角度去考虑。所以财政体制现在要分两个层级，国家层面财政体制和地方层面财政体制这是两个不同的领域，也是两个不同的概念。”

“国家所有是一个笼统概念，宪法规定所有权只有一个，但是实际运行中产权就是各级政府都有，我们对这个没有明确界定。”刘尚希指出，公共产权、国有资产带来的收益、在中央和地方之间应该怎么分配，是没有纳入国家现有财政体制框架之内的。还有一个问题没有解决，即所有制和市场经济之间应当有一个衔接，有个桥梁，就是产权制度。我们现在的产权制度并没有真正建立起来，现在的产权理论都是以私有制为基础的产权理论，公有制基础上的产权理论没有。

产权和所有权是两个概念，比如他物权、自物权都是产权，无论是私有制也好，公有制也好，它和市场经济要求要结合起来，必须有一个产权制度，“但是，我们现在公有制基础上面的这套产权理论和产权制度并没有真正建立，这就需要我们国家解决一个基本的问题：中央与地方之间只有分税没有分产，产权是可以在中央和地方之间划分的，对这个问题国家没有上升到法律，更没有上升到制度层面讨论。这属于一种基础性的制度安排，这方面是需要进一步深化讨论的。”

解决地方问题的关键所在

国家治理现代化的一个最重要的标志就是公平、公正地对待所有公民。如果说像房地产税这样牵动个人利益的作用非常大的措施，还是先限定于几个地区先行的话，那自然就有一种差别待遇、歧视性待遇的说法。从两个直辖市试点情况来看，国家对房地产税实施过程中可能遇到的问题已经有了比较深入的把握，没有必要再试点，只是说如何将这些试点的经验转化为可以复制、可以推广的模式在中国推行开来。

刘尚希强调，现在税制改革最大的问题就是直接税的建设，它可能演化为卡脖子问题，卡在哪里呢？直接税的立法目标定位叫做公平、统一、调节有力，即间接税适当削减，为直接税腾出空间，但是在中国遇到了大问题，就是减间间接税易，增直接税难，如果这两个不能同步做的话，就对公平统一、调解有力形成一个卡脖子地带。

刘尚希给出的第二个改革建议是强调“三分”，就是分事、分税、分管。“至于我们是不是能够清晰把事权划分清楚，能够清晰的把税种划分清楚，能不能清晰地把政府级次划分清楚，那是我们以后的问题，现在问题就是能不能把分税制改革方案和本来意义的分税制对接，我们要走本来意义分税制的改革道路。如果这一条不能解决的话，财政困难还会依然存在。”

“我始终认为中国当前地方债存在的问题不在于地方债规模有多大，甚至不在于地方政府承担的还本付息压力有多大，而是在于地方债形成机制有问题，借债还钱不管对于个人也好，企业也好，政府也好都是再正常不过的事情，只是要把这种债务的举借建立在有健全的债务人人格的基础上，我们要重塑地方政府健全的债务人人格，这是解决地方债务问题的关键所在。”

政府不用管太多

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春强调，国家市场型的结构调整已经全面开启。如果政府简单地来进行这种方向性的判断和结构性调整，来全面用力，可能就会出现一些问题。“回顾1997、1998年东南亚金融危机之后国家进行西部大开发，进行新型工业化道路这些政策调整，2002年就提出来环境友好型、资源节约型的增长道路，认为要降低重化工业的比重，要提高服务业比重，但是事实上全球化的趋势不是像国家政策想象得那样简单地运行的。我们看到2002-2008年很多结构性指标是恶化的，而不像政策调控那样是改善的，即我们判断这种市场型的变化总是用一种线性思维进行，用一种封闭性思维进行，所以就出现了很多问题。”

国家信息中心经济预测部主任祝宝良说，中国经济目前很多问题是结构性的，比如产能过剩问题，国有企业改革滞后问题，包括国家的财政、金融、土地制度等很多问题，这两年传统行业比较大的地方，经济运行非常困难，主要涉及煤炭、石油、钢铁、有色、化工等领域，这五个行业困难程度比较集中，经济举步维艰。

“我们去一些地方调研，比如像黑龙江，像哈尔滨、长春，当地有很多优秀的高校资源，而且985学校、211学校很多，人才相对集中。但是，为什么新兴产业发展不起来？很多问题涉及到国有企业体制的改革。直到现在，当地一些国有企业办社会的很多问题还没有解决，厂办大集体的现象非常普遍。国家国企改革这么多年，这些体制性的与财政有关系的很多制度安排都没有发生变化。直到现在供水、供电、供气都是企业的事，政府没有参与，政府提供公共服务方面还有很多需要改进的地方。”

另外，祝宝良强调，很多生产性服务业是市场的事，政府不用管太多。“第一是停车场建设，政府可以推动，市场完全可以独立运行，停车场建设既有利于投资，又有利于消费，还可以改善城市环境。这个规模很大，四平市是一个容纳几十万人的城市，马路上到处是停车的地方，只有马路上划出停车线，不划线不能停车，车主必须到小区里面、到停车场里去停车，同时政府有法律法规限制，新盖的房子必须有停车场，像北京、上海这种立体停车场也是可以做的。第二个就是养老产业的发展，这既利于当代，也利于长远，我觉得PPP方式可以做。还有一个领域可以做，即大众创新、万众创业，有关孵化器、孵化园区的建设。财政很重要的作用就是科技这块没有发挥，不要针对哪个产业去搞，而是针对科技，带有一定溢出效应，又有准公共产品效应的投资还是可以做的。”

“短期解决经济发展的结构性问题，财政政策要宽松。在稳定经济的同时，我们把一些结构性问题，例如财政改革发挥更大作用。”