分税制改革推动了市场统一吗？

宋冬林，范 欣

(1.吉林财经大学 长春 130117；2.吉林大学 经济学院，长春 130012)

分税制改革推动了市场统一吗？

宋冬林1，2，范 欣2

(1.吉林财经大学 长春 130117；2.吉林大学 经济学院，长春 130012)

分税制改革作为一种新型的制度变革，虽克服了单纯集权制的种种弊端，促进了地区经济的快速增长，但仍不可避免地衍生出一些负面效应。分税制改革与市场分割关系的实证研究结果表明：与财政包干制相比，分税制改革的推行有利于全国市场的统一，而分税制改革的内部结构性调整对市场分割的影响效果并不显著，并在区域层面呈现出差异性；宏观税负有利于打破国内市场分割，经济相对发达地区效果显著，但经济相对落后地区的效果不显著；从时序和区域层面来看，财政分权对市场分割的影响表现不一。基于此，在充分考虑各级主体利益的情况下，政府应继续深化分税制改革，不仅要充分发挥市场的主导作用，实现市场在资源配置中的决定性作用，还应加强跨区域的分工与合作，提高转移支付效率。

分税制改革；宏观税负；财政分权；市场分割

一、引言及文献综述

财税体制改革是中国社会主义市场经济体制建设的重要组成部分。最初在20世纪80年代，为了克服集权制的弊端，财政包干制的推出明晰了中央政府与地方政府的利益分配格局。不同于苏联“条条管理”模式(Shlerfer, 1997; Zhuravaskaya,2000)，这一改革举措明显具有“块块管理”特色，它在认可和强调地方政府“块块”能力和利益的同时[1]，也导致了“诸侯经济”的出现[2]。特别是随着市场在资源配置中作用的增强，财政包干制的弊端日益显现。为此，中国从1994年开始推行分税制改革，初步统一了税制，*分税制改革通过制定“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的方针，促进企业在全国范围内的自由流动，促进全国市场的统一。实现了税收收入快速增长，*据统计，1994年中国税收收入只有5 000多亿元，截至2013年，中国税收收入达到110 497亿元，实现了税收收入的跨越式增长。并缓解了中央的财政危机。但是，分税制对税种的划分，导致了重复征税问题(吕冰洋和郭庆旺，2011)，也使得中央集权态势加重，地方政府财政压力加大(阎坤和张立承，2003；周飞舟，2006)。同时，分税制对经济增长的作用仍然存在争议：一些学者认为，分税制改革对经济增长有正向的促进作用(Lin和Liu, 2000；张晏和龚六堂，2005)；也有学者认为，分税制改革并不利于经济增长(Zhang和Zou, 1998;李涛和周业安，2008)。

政府作为分税制——这一制度安排的供给者，其制度设计行为(财税体制改革)与总体发展目标(建立社会主义市场经济)是否存在一致性？具体而言，从财政包干制到分税制的制度转变，是否有利于全国市场的统一？从理论上来说，分税制改革初步统一了税制，打破了旧有的按照行政隶属关系划分收入格局，从根本上消除了地方政府基于地方保护、贸易壁垒等方式保护本地企业发展的财政诱因[3]，为统一市场体系的建立奠定了基础(刘尚希，2012；付敏杰，2014)。但在实际经济运行中，由于分税制改革的不完善性，财权和事权的不匹配，地方政府为寻求自身发展而不得不大力发展税小利大的企业，导致重复建设严重，“以邻为壑”现象将可能长期存在。这种利益博弈将会引致分税制改革未必带来全国或者区域市场的统一，亦有可能引致市场分割的加剧。部分学者从实证角度对此进行分析发现，分税制改革加剧了市场分割，使地方政府从“援助之手”变成了“攫取之手”(陈抗等，2002)。

研究发现，分税制改革通过不同机制作用于市场分割。首先，分税制改革通过影响经济增长进而影响市场分割。分税制改革实施后，无论是短期经济增长率还是长期经济增长率均变得更加平稳(余可等，2007)，但分税制改革亦将削弱金融发展对经济增长的正面作用(陈刚等，2006)。不少学者亦证实市场分割影响经济增长(宋冬林等，2014；陈敏等，2007)，经济增长与对内开放(市场整合)之间可能存在一种内生关系：经济增长不仅受到商品市场的对内开放的影响，同时也会影响对内开放(Poncet，2003)，且这种作用机制在经济欠发达地区尤为显著(柯善咨等，2010)。其次，分税制改革通过影响税收竞争进而影响市场分割。分税制改革提高了“两个比重”，实现了税收收入的快速增长，但也造成了中央集权态势的加重，地方政府债务负担增重。在财政压力下，地方政府通过税收竞争来影响企业投资行为(付文林和耿强，2011)，并将财政支出投向生产性公共品(Li和Zhou, 2005; 傅勇和张晏，2007)，以期吸引企业投资，增加地方税收收入。在税收竞争与市场分割方面，税收竞争加剧了国内市场分割，但在区域层面表现各异(徐佳慧，2013)。最后，分税制改革通过影响地方政府收支进而影响市场分割。由于分税制改革下财权和事权的不匹配，切断了财政收入与支出之间的联系，导致地方政府债务负担严重(尹希果等，2006)。在此“分权”背景下，地方政府的财政支出及其支出竞争是促进经济增长的重要推力，但也不可避免地带来地方市场分割等负面影响(邓明，2013)。不合理的分权导致地方政府的行为扭曲及其财政支出结构性偏向：地方政府更倾向于生产性公共品的投入(李涛和周业安，2009)，这在一定程度上会打破国内市场分割(宋冬林等，2014)。如果地方公共支出重复建设，则将加剧市场分割(周黎安，2004；王永钦等，2007)。

由上可知，分税制改革对市场分割的作用机理较为复杂，须综合考虑多种传导机制共同作用的结果。本文尝试通过构建数理模型对两者关系进行阐述，并通过实证加以证实。

二、数理模型

借鉴陆铭等(2004)和范子英等(2010)的做法，本文构建一个跨期分工决策模型。该模型包含两个地区、两段时期和两个部门，A地区(经济相对发达地区)的高技能部门(H部门)在生产高新技术产品上具有比较优势，而B地区(经济相对落后地区)的低技能部门(L部门)在生产初级产品上具有比较优势。在此，假设高技能部门存在“干中学”效应，而低技能部门不存在“干中学”效应。*“干中学”效应意味着在该部门第一期做得越多，则在第二期的技能水平将越高。低技能部门虽然同样存在“干中学”效应，但与高技能部门相比，速度相对较慢，故假设其不存在“干中学”效应。考虑到各地区均可能既生产高技能产品，也生产初级产品，为使效应函数可解，将其设为：U=CH·CL，其中，CH表示高新技术产品的消费，CL表示初级产品的消费。同时，我们将分配到各期的时间标准化为1。在产品生产过程中，假定要素市场是分割的，即不存在劳动力资源的跨区域流动。此外，假设高新技术产品上的相对初始技术和技术进步速度分别为A和φ，两者在L产品上相对技术进步为1，初始技术也标准化为1。

在不考虑分工的跨期决策中，假设低技能部门生产的初级产品不存在规模报酬，产出是时间的线性函数，且各地区生产的产品全部用于自身的消费，时间作为唯一的投入品。为此，用y表示经济相对落后地区的产出，用Y表示经济相对发达地区的产出，t1、t2分别表示两期中分配到经济相对落后地区高技能部门的时间，T1、T2分别表示两期中分配到经济相对发达地区高技能部门的时间，则实现最优规划是两地区最大化两期的效应和。对于B地区而言：

(1)

经计算可得：

(2)

同理，对于A地区而言：

(3)

经计算可得：

(4)

不考虑分工的跨期决策是一种封闭环境下的决策，即商品在地区间市场上无法跨区域流通，本地区的生产量即为本地的消费量，代表商品市场是完全分割的。作为理性决策人，地方政府为实现自身效用最大化，往往愿意去选择生产自身具有比较优势的产品，在不考虑交易成本存在的情况下，对于经济相对发达的地区而言，其资源全部用于生产高新技术产品；对于经济相对落后的地区而言，其资源全部用于生产初级产品，进而进行交换。但是，在实际生活中，我们不得不考虑到交易成本的存在，为此，假设B地区低技能部门生产的单位初级产品的相对价格为P1(P1<1)，A地区高技能部门生产的单位产品的相对价格为P2(P2<1)。地区间的运输成本采用冰川成本模型[4]进行测度，意味着1单位产品在地区间进行运输，仅有1/D单位产品可抵达目的地，其中，D表示两地之间的运输条件，受自然地理距离、制度因素等影响。考虑到与B地区相比，A地区经济水平较高，更愿意采取分工合作的方式进行生产，令A地区产品进入B地区的运输条件为D1，B地区进入A地区的运输条件为D2(D1>D2)。同时，考虑到分税制改革的目的在于提升“两个比重”，我们在此采取税收来衡量其成效。而税收往往是政府限制产品进出的重要手段，我们假设对每单位产品征税t。若B地区单位初级产品征税后的价格大于A地区生产初级产品的价格，商品将无法实现跨区域交易，即意味着为限制外来产品对本地产品的冲击，地方政府可能加强地方保护主义行为，进而导致税收与市场分割的同方向变动。反之，当B地区单位初级产品征税后的价格仍小于A地区生产初级产品的价格，则有动力进行交换，商品能实现跨区域交易。同理，高新技术产品亦存在此情况。基于此，对于B地区而言，其效用最大化应满足：

(5)

同理，对于A地区而言，其效用最大化应满足：

(6)

通过计算可知，A地区和B地区的效用分别为：

(7)

基于计算结果可知，若地区之间有动力进行商品交换的情况下，经济相对落后地区(或经济相对发达地区)的高新技术产品(或初级产品)的相对价格和单位产品征税收入是影响市场分割的重要因素。在效用最大化、相对商品价格保持不变的情况下，征税收入与市场分割呈反向变动关系，即每单位产品征税收入越多，市场分割程度越弱；每单位产品征税收入越少，市场分割程度则越强。

三、计量模型、数据来源与说明

为进一步验证上述数理模型的有效性，基于陈敏等(2007)、顾乃华(2011)等实证研究中所使用的模型，我们将宏观税负、财政分权、对外开放度、国有经济比重等引入其中，构建如下回归模型：

(8)

其中，Segm表示市场分割指数，MS表示宏观税负，FD表示财政分权，IM表示对外开放度，IM2表示对外开放度平方项(主要用于验证对外开放度与市场分割是否呈非线性关系)，NE表示国有经济比重，PO表示0-1虚拟变量，t表示时间变量，i表示各对应省份截面单位，α0为常数项向量，α1～α6为系数向量，ε表示随机干扰项。

关于解释变量指标的选取。宏观税负采取各地区财政收入占各地区生产总值的比重来表示。财政分权利用各地区财政收入和财政支出之和占国内财政总收入和财政总支出之和的比重来衡量。考虑到市场分割的特性，对外开放度采用进口贸易总额占国内生产总值的比重来衡量，并引入对外开放度平方项，主要是为了判断其形状。国有经济比重采用常用的各省市国有企业就业人数占各省市从业人员数的比重来衡量。分税制改革的选取，主要采用0-1虚拟变量来进行衡量，1994年分税制改革推行之前，设为0；1994年分税制改革推行之后，设为1，其主要用于判断分税制改革的实施对市场分割是否带来影响。

基于经济体制的差异性，实证数据剔除了香港、澳门和台湾地区。囿于数据可得性，西藏和海南亦予以剔除。重庆因1997年方成为直辖市，故数据合并到四川省。在此，我们将整体研究起点定于1985年，研究面板数据集共包括1985—2012年间28个截面的784个样本观察值。数据来源于《中国统计年鉴》《新中国60年统计资料汇编》和各省市历年统计年鉴等。上述变量定义说明与统计描述参见文后表1。

四、实证分析

(一)不同时序下分税制改革与市场分割的关系研究

中国现行的财税制度源于1994年实施的分税制改革，历经注重收入功能转向注重公平效率功能，具有明显的阶段性特征。“94税改”作为系统性改革，其旨在满足社会主义市场经济体制建设的需要，充分发挥其收入功能，实现“两个比重”的提升；而“04税改”则试图调整税种，减少重复征税，提升税制的法定性和公平性(张守文，2015)。基于此，我们分别以1994、2004年为界来考察不同阶段下分税制改革对市场分割的作用效果。文后表2反映的是不同阶段下分税制改革与市场分割的估计结果。具体来讲，模型一说明的是1985—2012年期间分税制改革与市场分割之间的关系；模型二说明的是1985—2003年期间分税制改革与市场分割之间的关系；模型三说明的是1994—2012年期间分税制改革中税制结构性调整与市场分割之间的关系。从模型中我们可以发现，不同阶段下各变量系数并非严格一致，具有其独特性，具体有以下三方面特点。

1.与财政包干制相比，分税制改革的推行有利于全国市场的统一，但分税制改革的结构性调整对市场分割的影响效果不显著。从文后表2的模型一和模型二中我们可以看出，PO系数在1%水平下显著为负，说明与财政包干制相比，1994年实行的分税制改革更有利于全国市场的统一。分税制改革的实施，初步统一了税制，打破了原有“块块”管理模式，有利于资源在区域间的流动，进而推动全国市场的统一。从文后表2的模型三中我们发现，PO系数并不显著，这说明与“94税改”相比，“04税改”对市场分割的作用效果并不明显，原因可能在于三大税种的调整虽有利于减少重复征税、降低企业税负，但因其重点在于关注税收的公平与效率，对区域市场整合效应不明显。

2.从全国层面来看，在不同时序下，宏观税负系数均在5%水平下显著，且两者呈负相关关系。在1985—2012年期间，宏观税负系数值为-1.1524，说明宏观税负每提高一个百分点，市场分割程度将下降1.1524个百分点。究其原因，一定程度上源于宏观税负对市场分割的作用机理较为复杂，一方面，宏观税负对市场分割具有消极效应，降低宏观税负水平意味着政府财政收入将减少，进而降低政府的宏观调控能力，政府对市场的干预程度将可能加强；另一方面，宏观税负对市场分割具有积极效应，降低宏观税负可减轻企业的税收负担，提高企业从事生产的动力，增进当地政府的税收收入，进而促使政府削弱对市场的干预力度。从文后表2不同时序下的估计结果可以看出，宏观税负对市场分割的反向作用可能在于其消极效应强于积极效应。

3.不同阶段下财政分权对市场分割的影响表现不一。从1985—2012年期间和1994—2012年期间来看，财政分权对市场分割的影响显著，这与既有的研究一致，认为财政分权给予地方政府经济激励来构建贸易壁垒，实行市场分割的政策。而从1985—2003年期间来看，财政分权系数不显著(文后表2模型二)，可能源于不同机理的综合作用，一方面财政分权给予地方政府经济激励来实行地方保护主义；但另一方面财政的转移支付使得落后地区能分享发达地区经济增长的好处，若财政转移支付能使落后地区参与分工合作的效用大于分割时，其将放弃市场分割(范子英等，2010)。

此外，我们还可以观测到其他相关变量的情况。从对外开放度上看，其对市场分割的影响效果不显著，可能源于在多种机理的共同作用下两者出现此关系。具体来说，对外开放一方面有利于激发市场活力，约束政府对市场的非理性干预；另一方面，有可能会挤出国内贸易，不利于民族企业的发展，进而激励地方政府有动机实施地方保护政策，加剧市场分割。从国有经济比重来看，国有经济比重系数显著为正，说明国有经济比重越高，越容易激发政府实施地方保护的动机。

(二)不同区域下分税制改革与市场分割的关系研究

文后表3反映的是不同区域下分税制改革与市场分割的估计结果。具体来说，模型四～模型七分别说明的是四大区域(东部地区、东北地区、中部地区和西部地区*中国共产党第十六届五中全会第一次明确提出中国区域发展总体战略：继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。东、中、西部和东北地区划分方法依据国家统计局标准。)层面分税制改革与市场分割之间的关系。从模型中我们可以发现，四大区域下各变量系数并非严格一致，具体来说：

1.分税制改革执行与否呈现出明显的区域差异性。从文后表3中我们可以看出，东部地区和中部地区的PO系数均在1%水平下显著，系数值为负；而东北地区和西部地区的PO系数效果并不显著。这种区域层面的差异性原因何在？作为经济相对发达的东部地区和中部地区，市场发育程度明显高于经济相对落后的东北地区和西部地区，民营经济相对活跃。分税制改革的实行有利于经济相对发达地区税收收入的提升，政府宏观调控能力的提高，这将有利于鼓励企业基于比较优势下进行跨区域分工与合作，进而推动区域市场整合。而经济相对落后地区自身财力有限，扮演着“吃饭财政”的角色，一方面寄希望在跨区域分工协作中实现税收收入的增长，但另一方面担心本地市场的开放将引致本地企业在竞争中破产倒闭。处于利益博弈之下的地方政府难以实现两全决策，从而可能导致分税制改革的成效在经济相对落后地区的效果不显著。

2.经济相对落后地区的宏观税负对市场分割的影响不显著，而经济相对发达地区的宏观税负有利于打破市场分割。对于东北地区和西部地区而言，宏观税负对市场分割的效果不显著，一定程度上在于与东部地区和中部地区相比，东北地区和西部地区的经济水平相对落后，企业的竞争力不足，且投资环境明显不如东部沿海地区，即使当地政府试图通过降低实际税率来吸引投资，但亦有可能导致本地企业在竞争中破产，积极作用与消极作用并存，地方政府难以判断实施地方保护是否有利于地方政府税收收入的提升。对于经济相对发达的东部地区和中部地区而言，宏观税负的降低虽短期内减少了政府税收收入，但税收优惠并非经济发达地区吸引投资的主要方式，东中部地区的地方政府实施市场分割的手段呈现出多元化、隐蔽性等特征，其财政支出已转向基础设施建设、教育、文化等软实力方面。

3.财政分权对市场分割的影响表现不一。从区域层面来看，东北地区和中部地区财政分权均在5%水平以下显著正相关，这与既有的结论保持一致。东部地区作为经济相对发达地区效果不显著可能源于财政分权虽给予地方政府财政努力的动力，但分工合作更有利于经济发达地区基于比较优势进行生产，促进地区经济增长。而西部地区作为经济相对落后地区效果不显著原因可能是多方利益的博弈造成，一方面财政分权给予地方政府经济激励来构建贸易壁垒；另一方面，作为经济相对落后地区，财政转移支付给予了地方政府参与跨区域分工合作的动力。地方政府需努力提升自身企业竞争力，并引进外资发展地方经济，进一步降低市场准入门槛。

五、结论及政策建议

始于20世纪80年代初期的税制改革，是中国财税体制建设上的重大创新，对中国的经济建设产生了不可磨灭的影响。而分税制作为一种重要的制度创新，是否有利于打破国内市场分割，实现资源的跨区域自由流动，为构建现代市场体系奠定基础引人深思。本文基于1985—2012年中国省际面板数据，从时空角度对分税制改革与市场分割的关系进行实证研究。主要结论有以下几个方面。

1.与财政包干制相比，分税制改革的推行有利于全国市场的统一，而分税制改革的内部结构性调整对市场分割的影响效果并不显著，并在区域层面呈现出差异性。从文后表2模型一和模型二估计结果中我们可以看出，PO系数在1%水平下显著为负，而模型三中我们发现PO系数并不显著。从区域层面来看，东部地区和中部地区的PO系数均在1%水平下显著，系数值为负；东北地区和西部地区的PO系数效果并不显著。

2.宏观税负有利于打破国内市场分割，经济相对发达地区的效果显著，但经济相对落后地区的效果不显著。无论是何种阶段，宏观税负系数均在5%水平下显著且负相关。在区域层面，东北地区和西部地区的宏观税负对市场分割的影响不显著，而东部地区和中部地区的宏观税负有利于打破市场分割。

3.不同阶段下财政分权对市场分割的影响表现不一。从区域层面来看，东部地区和西部地区的效果不显著，而东北地区和中部地区财政分权均在5%水平以下显著正相关。

基于上述结论，我们提出如下对策建议：首先，继续深化分税制改革。分税制改革作为一种具有明显中国特色的制度安排，是中央政府与地方政府利益博弈的共生品，伴随着经济发展过程不可避免会带来一些弊端。政府应充分考虑各级主体的利益，一方面平衡地方政府的事权、财权与财力，实现地方利益公平化；另一方面应在降低税负的同时，进一步优化税源，减少商品重复征税，加强财税制度建设。其次，积极推进现代市场体系的构建。“以邻为壑”现象在中国长期存在已是不争的事实，政府不应人为强加干预，应充分以市场为主导，实现市场在资源配置中的决定性作用。最后，加强跨区域的分工与合作，提高转移支付效率。区域经济发展水平的不平衡，将导致地方政府实施策略的差异化。中央政府应加强政策导向，进一步提高转移支付的效率，促使经济相对落后地区积极参与跨区域的分工与合作，进而推动市场的一体化进程。

[1] 付敏杰. 分税制20年：评估与改革[J].财经问题研究，2014，(6)：68-74.

[2] 沈立人，戴园晨. 我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究，1990，(3)：12-19.

[3] 陆丰泉. 论1994年财税体制改革的经济影响[J].财经研究，1994，(8)：18-21.

[4] SAMUELSON.Theoretical Note on Trade Problem, Review of Economics and Statistics,1964,(46),145-164.

表1 变量定义说明和统计性描述

表2 不同区域下市场分割的估计结果

注：括号中的数值为t值，*、**、***分别代表10%、5%、1%的显著性水平

表3 不同阶段下市场分割的估计结果

注：括号中的数值为t值，*、**、***分别代表10%、5%、1%的显著性水平

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2015-07-15

国家社会科学基金重大项目“推进经济结构战略性调整研究”(13&ZD022)；吉林大学研究生创新基金资助项目(2015070)

宋冬林(1957—)，男，教授，博士生导师，从事社会主义市场经济理论研究；范欣(1984—)，男，博士研究生，从事区域经济学、发展经济学研究。

F812.2

A

1002-462X(2015)10-0087-07