土地出让制度运行对相关政策追求偏离分析

刘凤

摘要：

土地出让制度是在历史探索中建立起来的土地有偿使用的重要形式，其最初动因是为城市基础设施和住宅建设筹措资金。近年来，为了适应经济形势变化以及社会发展要求，中央政府颁布了一系列规范土地出让制度的规定。但在地方政府运行土地出让制度过程中，存在很多与相关政策追求发生偏离的现象，如支出比例不合理，缺乏稳定可持续发展机制以及规范度、透明度低等。其原因主要是土地出让收入管理缺乏制度规范以及地方政府事权与财权不匹配等。

关键词：

土地出让；政策追求；支出比例；事权与财权

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）11016802

1土地出让制度形成发展及其政策追求

改革开放之初，城市基础设施和住宅建设面临资金短缺的困境。通过土地这种基本的、稀缺的生产资料获得收益，成为政府筹措资金的重要方式。在经历了中外合资企业场地费、城镇土地使用费（税）等形式的探索后，1990年，在深圳成功试点的基础上，国务院出台了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确立了国有土地使用权出让这一重要的土地有偿使用制度。另外，在土地出让收益的分配方面，中央政府和地方政府之间不断进行着利益博弈。分配方式从最初的中央地方五五分成，调整为1994年分税制改革后土地出让收益划归地方固定收入，中央不再参与分配。

土地出让制度在运行过程中逐渐突显出一些问题，同时经济形势的变化和社会发展也对土地出讓制度提出了一些新的要求。基于此，中央政府颁布了一系列有关规定，以完善土地出让制度。经分析，土地出让制度中蕴含的政策追求应该包括以下三个方面。

1.1从目的来看，土地出让制度旨在提高政府基本公共服务能力

从共处、公有和公利三个方面分析，土地出让收入具有公共价值性。而土地出让制度建立的初衷也是为公共设施筹措资金，因此土地出让收入的使用宗旨应为提高政府的基本公共服务能力。另外，近年来为适应经济和社会发展需要，中央政府颁布了一系列文件，对调整土地出让收入使用作出指示。其具体表现为：在《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中提出要“规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜”；在《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》中提出，“从明年起，从土地出让收益中按10%比例计提教育资金”；《关于从土地出让收益中集体农田水利建设资金有关事项的通知》中要求各地贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》有关规定，将10%的土地出让收益用于农田水利建设。

1.2从性质来看，土地出让制度追求可持续发展

可持续发展是科学发展观的基本要求之一，可持续发展的土地出让制度才能保证在增加当代人的福利同时，不会减少后代的福利，长久地提高政府基本公共服务能力。在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中提出要“合理开发、利用、经营土地”，就是强调要在土地出让中建立可持续发展机制，而规定土地使用权出让最高年限也是为了维持土地出让制度的可持续发展。

1.3从过程来看，要求土地出让收入的收支规范化、透明化

只有具体明确土地出让制度的相关规范，将其置于有效的监督之下，才能促进其良好运行，从而保证其预期目的的实现。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中提出“将土地出让收支全额纳入预算，实行‘收支两条线管理”，“加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度”，“加强部门间协作与配合，建立土地出让收支信息共享制度”和“强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失”，这些都对土地出让收入的收支过程提出了规范化、透明化要求。

2土地出让制度运行偏离政策追求的表现

2.1土地出让收入支出比例不合理，且地区间差异较大

出于政绩等方面的考虑，大量地方政府将土地出让收入投向城市建设、新区开发等创造经济效益的项目，而对农民征地补偿、失地农民安置和农村基础设施建设的投入较少，且出现严重拖欠农民征地补偿费和农业土地开发资金的情况。部分地方政府甚至挪用土地出让收入：有的将土地出让收入调入国库以平衡财政预算；有的将其挪用至行政费用；有的将其用于增加地方政府投资的企业注册资本。上述对土地出让收入的不合理使用与土地出让的政策规定相背离，甚至偏离了政府基本公共服务的职能。

另外，土地出让收入在地区分布上的差异较大。从2009年的《全国土地出让收支基本情况》中可以看出，在全国土地出让收入中，约2/3来自沿海省份。这一情况造成了地区间经济不均衡，显然不利于各地区基本公共服务的均等化。

2.2土地出让收入存在一次性特征，缺乏稳定可持续发展机制

在我国土地收入中，土地交易环节和保有环节的收入高度不均衡。在土地交易环节中，有土地出让收入及土地增值税、土地复垦费、耕地开垦费、耕地占用税等多种税费；而在土地保有环节中，仅存在城镇土地使用税和房产税，两税均的征收对象限于经营性房屋征收，规模较小且税费较低。另外，土地出让金多为一次性交付，即使是按照土地出让合同价款分期缴纳，首次支付的金额也不得低于总额的50%。土地交易环节和保有环节的极度不均衡导致土地收入主要依靠一次性出卖使用权，不利于形成稳定持续的专项基金用于公共项目支出。土地出让收入存在着一次性特征，而土地又是典型的稀缺资源，因此这种运行必定无法长久持续。而一旦演变到“无地可批”的状况时，我国的“耕地红线”也将面临挑战。

另外，有关土地出让价格评估和检测的相关机制也不完善，造成了土地价格标准的确定困难；且土地出让收入受到多种因素影响，如土地市场状况、经济发展水平和国家宏观政策等，导致了土地出让收入的不确定性和不稳定性。这容易造成年度收入的起伏过大，给其预测带来困难，而土地收入预测的不准又会加大预算编制与预算执行的偏离程度。

2.3土地出让收入收支过程规范度、透明度不够

土地出让收入收支的各个环节都存在缺乏规范度、透明度的问题。

首先，地方政府出现以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，运用“零地价”、“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，导致国有资产变相流失，同时滋生部分寻租行为。另外，土地出让收入不能及时足额缴库的现象严重。一些地方仍然未对涉及土地出让金的原资金专户进行彻底清理，土地出让金、土地开垦费、征地管理费、征地劳务费等仍在财政专户中列收列支；有些地方虽然已将土地收益全额列入地方财政预算管理，但也是通过国库反映收入，而扣除必须上缴的税费后又全部以支出的名义返还，成为当地政府和业务主管部门自主支配的资金。

在土地出让收入的支出环节，管理十分不规范。首先，有关政府土地收入使用管理的刚性标准及具体操作规范不足，导致地方政府自由支配的空间过大。另外，地方政府没有严格执行“收支两条线”的管理规定，大量土地出让金在体外循环。国土部门对土地的开发规划、审批、拍卖、征收收入等过程，财政部门介入有限，财政制度对其缺乏约束。而在具体支出账目上，脱离有关上级财政和本级人大的监督，存在大量混乱或不能反映实际的情况。

3土地出让制度运行偏离政策追求的原因分析

3.1土地出让收入管理缺乏制度规范

在实施土地出让制度的十几年来，我国土地出让收入的管理一直缺乏统一标准。对土地出让收入管理进行规定的文件寥寥无几，且现有的管理办法中制度性规定较少，造成了地方政府安排土地出让收入的随意性，导致土地出让收入使用不合理。

首先，土地出讓收入的支出比例缺乏具体规定。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中明确了土地出让收入的使用范围，但未对各项支出所占的比例进行具体规定。出于财政收入最大化和政治地位最大化的考虑，地方政府自然地将优先考虑经济效益为原则使用土地出让收入，而疏于新农村建设和失地农民的补偿等。另外，土地出让收入的使用缺少合理规划。当期的土地出让收入是所出让土地在未来几十年租金的折现，政府经常过度使用当期土地出让收入，而未遵循可持续发展的原则进行长期的合理规划。

3.2地方政府事权与财权不匹配

地方政府在土地出让中存在很多不合理行为，但这对地方政府而言却是理性选择的结果。而这种情况产生的根本原因，就是分税制改革不彻底造成的地方政府事权与财权的不匹配。

从事权上来看，较之分税制前的模式，现今我国各级政府间的事权划分仍无明显改变，越位与缺位现象严重。中央政府的事权仅限于外交、国防等方面，省级政府的责任存在严重的缺失，而县级以下基层政府过多地承担了诸如公共服务等责任。而从财权上来看，1994年分税制改革后，地方预算内收入占全国预算内收入比重由改革前的近80%骤降至不足50%（不含政府间转移支付）。

分税制改革后，地方政府的支出责任基本保持不变，但财权被大大削弱，事权和财权间严重不匹配。地方的预算内收入基本只能“吃饭”，从而需要依靠大量预算外收入来承担支出责任。因此，缺乏制度约束和有效监督的土地出让就成了地方政府的财政路径依赖，导致地方政府肆意使用土地出让收入，从而出现土地出让制度运行与政策追求严重偏离的现象。

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