国有林场林区改革：以人为本 生态优先

耿国彪

今年2月8日，中共中央国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，明确了国有林场和国有林区改革的指导思想、总体目标、基本原则。这场改革事关国家生态安全和林区职工生活，在改革中国家将坚持怎样的原则？面对国有林场国有林区的突出问题国家将出台怎样的政策？带着这些问题，本刊记者采访了国家发展改革委副主任连维良。

《绿色中国》：今年党中央国务院决定全面启动国有林场和国有林区改革。这项改革的总体目标、基本原则是什么？

连维良：今年2月8日，中共中央国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，明确了国有林场和国有林区改革的指导思想、总体目标、基本原则。

国有林场和国有林区改革的总体目标是：一是保护生态。明确生态功能定位，以保护森林资源、维护生态功能作为改革的出发点和落脚点，切实保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态功能持续增强、生态产品生产能力持续提高。二是保障民生。着力改善林场林区基础设施和生产生活条件，积极发展替代产业，优化产业结构，拓宽职工就业渠道，妥善安置富余职工，完善社会保障机制，确保职工就业有着落、基本生活有保障。三是创新体制。理顺各方关系，实现政企事分开，强化政府的社会管理和公共服务职能，剥离国有林场和森工企业承担的社会管理和办社会的职能，创新内部管理机制，完善国有林场和国有林区的社会管理体制和森林资源监管体制，转变发展方式，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场林区发展有后劲。

在改革中，要把握四项基本原则：一是生态优先，保护为主。实行最严格的林地林木管理制度，坚决守住而不能逾越森林资源保护这条红线。二是以人为本，维护稳定。重点解决好职工基本生活、社会保障和富余人员安置等问题。按照“内部消化为主，多渠道解决就业”的原则妥善安置富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流。三是分类指导，分区施策。充分考虑林场和林区的不同情况，充分考虑各地实际，探索不同的改革模式，不搞“一刀切”。四是地方负责，中央支持。各省级人民政府对改革工作负总责，中央加强领导和指导，在政策和资金上予以适当支持。

《绿色中国》：基础设施落后是长期以来制约国有林场林区生态功能充分发挥、林区民生有效改善的突出问题。在这次国有林场林区改革中，国家会出台哪些有针对性的政策？

连维良：多年来，广大林业职工为国家经济建设和生态建设作出了巨大贡献和牺牲，但由于管理体制不顺、政策边缘化、政府保障不到位等原因，林业职工生活十分困难，民生福祉没有与国家改革发展同步。国家出台的一系列扶持三农的政策，也没有完全覆盖到林场林区。林场林区长期体系封闭，自我发展，道路通行条件差、缺水、缺电，特别是住房条件十分困难，大大落后于整个社会发展水平。在这次国有林场林区改革中，要把解决林场林区基础设施落后问题作为一项重要改革举措来抓，务必通过改革使林场林区基础设施落后状况有一个大的改观，促进林场林区与周边地区基本公共服务均等化，有效改善林场林区生产生活条件。

从国家层面讲，国家发展改革委将在现有投资渠道的基础上，进一步加大对林场林区基础设施建设的支持力度，特别是要安排资金支持林场林区道路建设，切实增强森林资源保护能力，有效改善林区民生。同时，充分利用国有林区棚户区和国有林场危旧房改造等中央“稳增长、调结构、促发展”的政策机遇，切实改善国有林场林区职工居住条件，并统筹解决好职工管护站点用房问题。继续加大珍稀树种和大径级材培育投资支持力度，将国有林场林区建设成为国家最主要的战略森林资源培育基地。

从地方上讲，各地在编制“十三五”规划时，要将国有林场林区基础设施建设作为一项重要建设内容。各级发展改革部门特别是省级发展改革部门在年度基本建设资金中，要安排专项资金用于国有林场林区供电、安全饮水、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设，与国有林场林区改革同步推进，务必限期解决国有林场林区不通水、不通电、不通路等基础设施落后问题，切实改善林区生产生活条件。要按照国家相关标准，抓紧核定国有林场林区道路属性并纳入相关省区市公路网规划，落实年度建设资金。国有林场林区基础设施建设要体现生态建设的需要，不能简单照搬城市建设。

《绿色中国》：实施林场（所）撤并和生态移民政策的意义是什么？如何推进林场（所）撤并和生态移民政策落实到位？

连维良：国有林场和森工林业局建设之初，林业职工本着“先治坡、后治窝，先生产，后生活”的工作激情，不讲条件、不讲待遇，为维护国家生态安全作出了巨大贡献。但是，由于林场林区建设先天投入不足，后续配套的基础设施和公共服务建设欠账很多，特别是林区道路通行条件差、缺电、住房条件十分艰苦等，还存在着给、排水配套设施不完善、饮水未达国家安全标准等问题。因此，实施生态移民势在必行。一是生态移民有利于改善职工群众的居住环境。偏僻的林场（所）所大多缺水，教育、医疗、文化、科技普遍落后，人的整体素质不高；经济社会发展相对滞后，基础设施非常差，职工群众生产生活极度困难。生态移民是改善生活质量的有效途径。二是生态移民有利于保护森林资源。实施生态移民减少人为活动对森林资源的消耗、破坏，有利于森林防火及生态系统的恢复，对生态保护、资源的合理利用将产生重要影响。三是生态移民有利于减少管理成本。国有林业局、林场（所）建设之初的布局是为了满足造林和木材生产的需要而建立。目前，重点林区、部分林场的天然林已实施停止天然林商业性采伐，下一步，所有林场的天然林也将纳入停伐范畴。通过整合撤并林场所，精简机构，精兵简政，减少管理人员，减轻企业负担，将有限的资金真正用于发展经济，用于提高人民生活生平，用于改善民生。

在实际操作中，我们遵循 “以人为本、以林为主” 的基本原则，尊重职工意愿，多方充分调动广大职工群众参加生态移民的积极性。一是从实际出发，因地制宜，对规模小、人员少、地处偏远、分布零散的林场（所），根据机构精简和规模经营的原则整合为较大林场所。积极推进生态移民，将位于生态环境极为脆弱、不宜人居地区的场部逐步就近迁到小城镇，加快深山远山林区职工搬迁。二是充分考虑职工生产生活需求，尊重职工意愿，合理布局搬迁职工安置点，既要方便林区职工生产生活，又要有利于职工在不破坏森林资源的前提下，从事林特产品生产，发展多种经营，增加职工收入，达到职工群众致富的目的。同时，努力解决林场（所）职工群众的搬迁安置问题，从根本上解决林场（所）职工的后顾之忧，充分调动他们的积极性，推进整合撤并林场（所）进程。三是国家加大林场所撤并、生态移民政策支持力度。林场撤并搬迁安置区配套基础设施和公共服务设施建设等参照执行独立工矿区改造政策。加快国有林区棚户区和国有林场危旧房改造力度，切实落实棚户区和危旧房改造住房税费减免政策。结合林区棚户区和危旧房改造，进一步加大中央支持力度，同时在安排保障性安居工程配套基础设施建设投资予以倾斜。省级政府对本地棚户区和危旧房改造负总责，省级政府要加大补助支持力度。四是稳步推进，确保林区社会和谐稳定。整合撤并林场工作与职工群众利益息息相关，必须严格按照政策办事，稳妥操作，稳步推进。急不得、快不得，不能以牺牲职工群众利益为代价换取一时的进度。要妥善安置因林场撤并和生态移民产生的富裕职工，省级及其以下地方各级政府要统筹解决符合政策的就业困难人员灵活就业问题。

《绿色中国》：下一步如何贯彻落实中央的决策要求，以确保国有林场和国有林区改革扎实推进、实现预期目标？

连维良：国有林场和国有林区改革是一项复杂的社会工程，是一项长期的战略任务。我们要按照《方案》和《意见》要求，认真抓好贯彻落实工作，扎实推进国有林场和国有林区改革。

一要层层签订责任状。国有林场和国有林区改革实行省级人民政府负总责，各级政府要层层签订责任状，落实改革主体责任，确保各项改革措施领导到位、责任到位。要把抓改革措施落实作为重要的政治任务，强化一把手责任。

二要精心制定实施方案。各地要结合本地区实际，精心制定针对性和操作性的改革实施方案，国有林场改革确保在2017年底前完成，重点国有林区改革确保在2020年前完成。制定改革实施方案，要结合本地实际，不搞一刀切。要充分尊重职工意愿，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足职工诉求。

三要加强督查评估。要加强检查、跟踪落实，做到改革推进到哪里，督查就跟进到哪里，及时跟踪、及时检查、及时评估，发挥社会舆论和第三方评估机构作用，让群众来评估改革成效。没有完成或完成不到位的要问责。

四要建立配套政策措施。抓紧研究制定和完善社会保障、职工住房、人事管理、财务管理办法和森林监督管理法律制度、监督机构设置办法、化解金融债务政策等。