整装勘查区探矿权投放形势分析

曾凌云，史登峰，张 博

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

整装勘查区探矿权投放形势分析

曾凌云，史登峰，张 博

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

文章以前两批国家级整装勘查区探矿权投放数据为基础，从探矿权投放速度、投放矿种、区域分布、出让方式、出资性质等角度对前两批整装勘查区探矿权投放的特征、形势及原因等进行了分析。基本结论是整装勘查区探矿权投放进度总体较慢，投放矿种及区域分布不均衡，市场竞争出让占比较低，财政出资项目占比较大，地质找矿新机制有待进一步加强落实。针对上述问题笔者提出了加大信息公开力度、完善探矿权出让制度、规范财政出资勘查投入、加强紧缺矿种探矿权设置与投放等政策建议。

整装勘查；探矿权出让；形势分析

整装勘查是指在具有一定工作程度、资源潜力较大的地区，按照地质找矿新机制的要求，统筹各类资金集中力量开展勘查工作，开展矿产勘查“大会战”，加大吸引社会投入，加强资金与技术的紧密结合，以尽快发现和评价一批可供开发的矿产地，提高我国的资源保障能力[1]。整装勘查是快速实现找矿重大突破的重要组织方式，是保障找矿突破战略行动顺利实施的关键[2]。国土资源部高度重视整装勘查工作，分别于2011年3月[3]、2012年9月[4]、2013年11月[5]在河北等25个省(区、市)分三批共设立了109片国家级整装勘查区。4年来，整装勘查工作取得了巨大进展，“358”第一阶段目标超额完成，发现和查明了一批重要矿产地。但近年来有分析指出整装勘查区也出现了新增探矿权、采矿权减少，勘查投入、社会投入下降的“两少两降”等整装勘查市场化管理方面存在的问题[6]。为跟踪研判整装勘查区探矿权投放最新情况，笔者对前两批整装勘查区新设探矿权的投放速度、主攻矿种、区域分布、出让方式、出资性质等进行了统计分析，剖析了整装勘查区探矿权投放存在的问题，提出了针对性的意见和建议。

1 整装勘查区新设探矿权投放形势及问题分析

按现行规定，整装勘查区新设探矿权须在完成矿业权设置方案编制、入库后方可由国土资源部或省级国土资源主管部门投放出让。第一批47片整装勘查区矿业权设置方案绝大部分于2012年上半年完成入库；第二批31片整装勘查区绝大部分于2013年4月完成入库；第三批31片整装勘查区截至2014年12月31日仅有10片整装勘查区完成了矿业权设置方案入库，仅投放了3个新设探矿权。鉴于第三批整装勘查区矿业权设置方案仅入库1/3，且已投放数量极少，故本文重点对前两批78片整装勘查区新设探矿权投放情况进行深入统计分析。

1.1 新设探矿权投放速度波动起伏，总体偏慢趋缓

根据国土资源部信息中心提供的整装勘查区探矿权投放基础数据(全文相关统计均以此为基础)，经统计，截至2014年12月31日两批整装勘查区已投放探矿权304个(不含铀矿，下同)，占两批整装勘查区矿业权设置方案中拟投放探矿权总数的16.4%。其中，第一批整装勘查区已投放探矿权237个，占拟投放探矿权总数的16.49%；第二批整装勘查区已投放探矿权67个，占拟投放探矿权总数的16.03%；两批整装勘查区投放速度相当，总体投放速度偏慢，且速度趋缓。

两批整装勘查区详细投放情况如图1所示，黑色虚线为第一批整装勘查区自2012年1月以来每月投放新设探矿权数量曲线，灰色实线为第二批整装勘查区自2013年4月以来每月投放新设探矿权数量曲线，黑色实线为两批整装勘查区自2012年1月以来每月投放新设探矿权数量之和的曲线。由图1可见，两批整装勘查区新设探矿权投放数量波动起伏均较大，且波峰、波谷基本相对应。有6个月份投放新设探矿权数量在15个以上，有15个月份新设探矿权投放数量小于5个，总体上两批整装勘查区新设探矿权投放进度偏慢。2014年以来，两批整装勘查区投放进度明显趋缓，每月投放数量均在10个以下，有7个月份投放数量小于5个，其中11月、12月投放数量为零。新设探矿权投放速度的放缓与全球及国内勘查形势持续走低、勘查投入持续下降相对应。

1.2 投放矿种以常规主攻矿种为主，紧缺重要矿种有所兼顾但需加强

第一批整装勘查区新设探矿权投放数量排在前五位的是铁(84个)、金(58个)、铜(34个)、铅(22个)、煤(11个)，分别占投放总数的35%、25%、14%、9%和5%，5个矿种投放数量占第一批整装勘查区投放总数的近90%(图2)。可见，第一批整装勘查区以投放铁、金、铜、铅等常规主攻矿种为主。其主要原因是第一批整装勘查区主攻矿种以铁、金、铜等矿种为主，其矿业权设置方案中拟投放的探矿权中铁、金、铜等矿种占了三分之二以上。

图1 两批整装勘查区每月投放新设探矿权数量变化曲线/个

图2 第一批整装勘查区按矿种统计已投放探矿权数量及占比

第二批整装勘查区新设探矿权投放数量排在前五位的是铜(19个)、镍(12个)、金(11个)、锰(10个)、铅(6个)，分别占投放总数的28%、18%、16%、15%和9%，5个矿种投放数量占第二批整装勘查区投放总数的近90%(图3)。可见，第二批整装勘查区加强了镍、锰、钾盐等紧缺重要矿种探矿权的投放。其原因是第二批整装勘查区加强了铜、镍、锰等紧缺矿种探矿权的设置，矿业权登记管理机关也将上述矿种探矿权的投放放在优先位置。

图3 第二批整装勘查区按矿种统计已投放探矿权数量及占比

图4 两批整装勘查区投放的新设探矿权矿种分布

总体看，两批整装勘查区新设探矿权投放还是以铁(85个)、金(69个)、铜(53个)、铅(28个)等常规主攻矿种为主，分别占两批投放总数的28%、23%、17%和9%，4个矿种投放数量超过两批投放总数的3/4(图4)。同时，为加强国家紧缺矿产勘查，投放了一定数量的锰、镍、钾盐等国家紧缺矿种，使整装勘查布局更为合理，找矿突破的针对性更强。但由于整装勘查区划定及其矿业权设置方案编制中，对于铝、镍、钾盐等紧缺矿种考虑还不足，其可供投放的探矿权数量相对较少，还需进一步加大紧缺矿产探矿权的设置和投放力度。

1.3 探矿权投放区域分布不均衡，总体看西多东少

据统计，投放数量排在前五位的省份依次是青海(59个)、新疆(58个)、黑龙江(28个)、云南(27个)、福建(22个)，上述5省(区)投放数占探矿权投放总数的近70%。河北省的滦南-遵化地区铁矿整装勘查区尚无新设探矿权投放，广西2片整装勘查区仅投放了1个探矿权，四川攀西地区钒钛磁铁矿整装勘查区仅投放1个，江西4片整装勘查区(除铀矿)仅投放2个，内蒙古3片整装勘查区(除铀矿)仅投放2个，其它省份探矿权投放数量多在10个以下。总体看，整装勘查区探矿权投放数量区域分布不均衡，总体呈西多东少。其主要原因是西北、西南地区矿产资源相对丰富，经济发展对矿业依赖更大，矿业权登记管理机关对于探矿权投放也更为积极。

1.4 新投放探矿权以申请在先方式出让为主，财政资金挤占社会投资现象明显

从出让方式看，两批整装勘查区已投放探矿权中，以申请在先、招标、拍卖、挂牌、协议方式出让的数量及占比分别为242个(80%)、10个(3%)、2个(1%)、41个(13%)、9个(3%)(图5)。可见，整装勘查区新设探矿权投放是以申请在先的行政审批方式出让为主，以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让仅占17%，市场竞争出让的比例较低。

图5 两批整装勘查区已投放探矿权各出让方式数量及占比

对申请在先出让的探矿权进一步分析发现，242个以申请在先方式出让的探矿权中，财政出资项目194个，占80.2%，社会出资项目48个，仅占19.8%。从所有已投放的探矿权看，财政出资项目占探矿权投放总数的近2/3。财政出资项目占比较大的现状一方面与当前矿业经济形势低迷的大背景有关，另一方面也与部分地方政府追求矿业权价款收益最大化而使用财政资金登记探矿权开展程度较高的勘查工作有关。大量财政资金投入程度较高的大比例尺的勘查工作与“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”找矿新机制的要求有所不符，同时在探矿权出让中市场配置资源的决定性作用也未充分体现。

2 进一步做好整装勘查区探矿权出让的建议

针对整装勘查区探矿权投放存在的速度偏慢趋缓、矿种和区域分布不均衡、财政出资挤占社会投资等问题，提出如下思考和建议。

2.1 进一步加大整装勘查区探矿权设置相关信息的公开力度

当前，大量社会投资者因对地质成矿、探矿权设置和投放计划等相关信息不知情，对探矿权审批出让政策不了解等原因，对拟投放的探矿权不敢轻易投资，甚至对相关基础地质成矿信息、探矿权设置和投放信息等毫不知情，影响了探矿权的及时投放，勘查市场活力不足。建议按照政府信息公开的有关要求，加大对整装勘查区的成矿地质条件、基础地质工作情况、矿业权设置和投放计划、矿业权出让政策制度、探矿权申报条件及审批流程等相关信息的公开力度，在办事大厅、国土资源门户网站、相关报刊等媒介进行公告，使广大社会投资者充分了解相关信息，激发社会投资勘查的活力。

2.2 进一步完善探矿权出让制度，强化市场配置资源的决定性作用

按国土资源部现行规定，高风险勘查空白区或虽进行过勘查但未获得可供进一步勘查矿产地的区域，可以申请在先方式出让探矿权。考虑到我国基础地质工作投入较大[7]，地质资料汇交及矿产地管理不够精细等现状，以申请在先方式无偿出让探矿权存在国家出资权益难以保障等问题。多年来，各地在实践中积极探索加强探矿权的市场化配置，尤其是内蒙古、吉林、江西、广东、云南、新疆等省(区)已对除财政项目外的探矿权一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让，在实践中取得了较好的效果。建议充分总结吸收各地加强探矿权市场竞争出让的好制度好经验，在国家层面研究出台规范和完善探矿权市场化配置的相关制度。考虑到全国地质成矿条件及工作程度各异、探矿权市场化配置制度建设进展不一等现状，建议在充分尊重地质工作规律和市场经济规律的前提下，分步推进探矿权的市场化配置。可首先参考黑龙江、青海等省缩小探矿权申请在先出让范围的做法，如仅允许具有矿产品精深加工能力的大型矿业企业集团，或地质勘查取得重大突破的单位，或整装勘查区、重点勘查区、重点规划区、1∶5万矿调区以外的矿产勘查工作空白区以申请在先方式出让探矿权等做法，逐步扩大探矿权市场竞争出让范围。待已全面实施探矿权竞争出让的省份相关制度和实践成熟后，再总结经验进一步加强全国探矿权市场化配置制度建设，直至建立市场配置起决定性作用的探矿权出让制度。

2.3 进一步规范财政出资勘查投入，理顺公益性和商业性地质关系

尽管近年来矿业权市场建设成绩显著，探矿权市场竞争出让也逐步加强，但财政出资项目仍占探矿权出让数量的大部分，财政资金挤占社会投资的现象较明显。建议进一步落实地质找矿新机制的要求，按照2014年3月全国地质调查工作会议关于“进一步准确定位公益性地质工作，进一步理顺公益性与商业性地质的关系，进一步突出区域性基础地质调查工作在公益性地质工作中的主体地位”等有关精神[8]，严格规范财政资金的投入范围，突出财政资金的基础性、公益性和引导性作用，集中用于中小比例尺的区域性基础地质调查工作，严格限制财政出资探矿权的勘查程度，建议财政项目原则上完成普查后即注销探矿权，后续勘查工作以市场方式向社会投资主体竞争出让探矿权，由社会资金投入勘查。

2.4 进一步加强紧缺矿种探矿权设置和投放，增强紧缺矿产资源保障能力

目前，整装勘查区中铁、铜等常规紧缺矿产新设和投放探矿权的数量已较大，铝、镍、铬、锰、钾盐等紧缺矿产虽也逐步增加了探矿权设置和投放，但其设置和投放的数量和比例还相对较低，建议进一步加强铝、镍、铬、锰、钾盐等紧缺矿产探矿权设置和投放。在编制矿产资源规划和整装勘查区矿业权设置方案时，优先考虑紧缺矿种勘查开发布局，加强紧缺矿种矿业权设置。在矿业权投放时，优先考虑紧缺矿种矿业权投放，并制定相应鼓励政策，规范审批程序，优化审批流程，切实提高紧缺矿种矿业权的投放效率。

[1] 国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件选编[M].第二版.北京：地质出版社，2013：567-573.

[2] 汪民.在全国新设整装勘查区论证会上的讲话[J].国土资源通讯，2012(18):19-20.

[3] 国土资源部.关于设立首批找矿突破战略行动整装勘查区的公告(中华人民共和国国土资源部公告2011年 第10号)[Z].2011.

[4] 国土资源部.关于设立第二批找矿突破战略行动整装勘查区的公告(中华人民共和国国土资源部公告2012年 第22号)[Z].2012.

[5] 国土资源部.关于设立第三批找矿突破战略行动整装勘查区的公告(中华人民共和国国土资源部公告2013年 第18号)[Z].2013.

[6] 何贤杰.进一步完善整装勘查市场化管理推进找矿突破战略行动[J].中国国土资源经济，2014，21(8):1-4.

[7] 张彦英.关于实施找矿突破战略行动的辩证思考[J].中国地质教育，2012(2):1-7.

[8] 刘晓慧.改革大势下地调工作的精准定位——2014年地质调查工作会议之部署篇[N].中国矿业报，2014-03-20(B02).

The situation analysis of exploration rights selling in equipped exploration districts

ZENG Ling-yun，SHI Deng-feng，ZHANG Bo

(Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

The article analyzes the characters and situation of the exploration rights selling in the first two batches of national equipped exploration districts from the perspective of selling velocity，mine types，regional distribution，selling modes and capital properties based on the data of exploration rights selling.The article comes to the main conclusions that exploration rights are sold slowly，the mine types and regional distribution are unbalanced，the proportion of selling by market is relatively small，the proportion of financial funding projects is relatively large，and the new mechanism of geological prospecting should be implemented adequately.The author suggests increasing information publicity，improving exploration rights selling system，regulating financial investment，and strengthening exploration rights setting to solve these problems.

equipped exploration；exploration right selling；situation analysis

2015-02-04

中国地质调查局项目“整装勘查区矿业权设置与优化”资助(编号：1212011220862)

曾凌云(1983-)，男，湖南株洲人，理学硕士，助理研究员，主要从事矿业权管理相关研究工作。E-mail：loftygift@sina.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)08-0033-04