生态文明治理能力建设路径分析

张 强 刘煜杰 张惠远 郝海广 刘淑芳

(1.中国环境科学研究院生态文明研究中心，北京 100012;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101)

引言

党的“十八大”将生态文明建设提升到“五位一体”总体布局的战略高度，“十八届三中全会”提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化［1］。治理能力是衡量一个国家文明层级的重要指标，生态文明治理能力是国家治理能力的重要组成部分，是生态文明建设的重要突破口。2015年5月，国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是继党的十八大和十八届三中、四中全会之后对生态文明建设作出的顶层设计和全面部署。当前我国生态文明建设进入快速发展阶段，环保部等部门的生态示范创建以及各地自发开展的生态文明探索也已经积累了许多成功经验，但是随着实践的深入，涉及体制机制等深层次因素，对生态文明建设的制约作用也越来越凸显。本文从提高生态文明治理能力角度，研究构建生态文明治理体系，对完善生态文明建设理论、引导地方实践具有重要意义，以期为推进生态文明建设提供对策建议和支撑。

1 生态文明治理的理论基础及内涵分析

1.1 生态文明治理的理论基础

20 世纪90年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，对世界各国的行政改革探索产生了重要影响［2］。罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制;联合国全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程;K·J·霍尔斯蒂强调治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性，秩序意味着对行为的限制;星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理，认为治理的本质是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制;库伊曼和范·弗利埃特将互动归为治理的主要特点;曹景钧阐释了治理的多元特点;张康之不仅指出了治理主体的多元，而且进一步指明了治理手段的多样化;俞可平主要强调治理中政府对于受众的回应与互动［3］。“治理”相对于“管理”往往指“协同治理”，强调社会多元主体的共同管理［4］。治理理论核心内容在于强调政府、市场、社会组织以及公民个人四者在整个社会治理与发展中的分工与协作。国家治理现代化的最终目标是实现公共利益的最大化与治理效能的最优化［5］。生态文明治理是通过“善政”走向“善治”的治理［6］，强调在健康的政治共同体中，政府、个人与社会中介组织，或者民间组织，将公共利益作为最高诉求，通过多元参与，在对话、沟通、交流中，形成关于公共利益的共识，做出符合对大多数人利益的合法的决策。

1.2 生态文明治理的内涵分析

相比基于统治和管理的传统体制，生态文明治理要求由单一的命令－控制型向综合命令－控制型、经济－激励型和自愿型多种手段转变，强调培育多元主体、权力运行方式多向、治理手段丰富、目标追求生态环境利益以及评价标准由“善政”到“善治”。从主体上看，生态文明治理体系包括政府、企业、公众等多元主体，培育和壮大包括市场主体、社会组织及公民个人等非政府的主体，是构建基于治理理论的生态文明治理的首先任务和前提条件。从治理方式上看，生态文明治理所要实现的是一种权力上下互动的过程，其权力运行向度是多元的、相互的，应实现从管制到服务、从规制到协调、从封闭到回应的转变。从治理手段上看，生态文明治理更强调多元主体之间的合作，除了行政、法律手段外，还包括社会化手段、市场化手段和自治化手段等，可以在不同的情况下，采用单独或多种手段综合使用，从而提高治理的效果和降低治理的成本。从治理目标上看，政府必须转变观念与职能，强调政府与公民对公共生活的合作管理，使生态环境利益最大化。从治理过程上看，生态文明治理从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建立系统完整的生态文明制度体系。

1.3 生态文明治理能力建设的重要意义

生态文明治理能力是党的执政能力的重要体现［7］，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。推进生态文明治理能力现代化是应对生态危机的现实所迫，是解决当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的有效手段。推进生态文明治理能力现代化是实现全面建成小康社会战略目标所需，是实现生态环境和经济社会协调统一的必要保障，是实现科学发展、可持续发展的必然选择，是深化改革、转变政府职能的必然要求，是对治国理政理念的深化发展和完善。

2 我国生态文明治理能力问题分析

2.1 生态环保法律法规不健全，违法成本低尚未解决

我国环境法制“违法成本低、守法成本高”的问题依然没有解决［8］。一是存在立法重复、立法冲突等问题，相关法规存在“碎片化”甚至相互抵消的情况，《环境保护法》基本法地位缺失，存在法律空缺。二是缺少配套措施，可操作性不强，提倡性的规定多，约束性的规定少;原则性的要求多，可操作性的规定少;行政命令控制性的规定多，经济激励性的规定少;对政府部门设定的权力多，制约性的规定少;相对人的义务多，权利少;对违法行为处罚软弱，缺少量化标准等。

2.2 部门职能交叉，生态环境监管不顺畅

目前，国家层面生态环境保护部门职能交叉与分割并存［9］，中央与地方之间、各部门之间存在管理体制条块分割，多头治理、职责不清、职能缺位的问题(表1)。

表1 我国各部委涉及生态保护职能比较

从现行生态环境监管体制看，存在政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题，影响行政效能，难以形成严格监管的强大合力［10］。管理权限分散在多个部门中，既阻碍了相关资源的科学有效配置，也不利于开展统一协调和监督管理，降低了市场和政府两方面的效率。

2.3 地方保护严重，生态环境责任难以落实

属地管理是当前我国生态环境管理的重要特征，跨区域和流动性的生态环境问题仍缺乏有效的治理手段和方法。唯“GDP”论使生态环境保护常常让位于社会经济发展，导致生态环境监管乏力，生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，职能与任务不匹配，生态环境保护责任难以有效履行和落实［11］。尤其是基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配，存在“小马拉大车”的现象［12］。

2.4 行政手段为主，市场调节机制不健全

缺乏综合监管机制，以行政手段为主。在市场机制方面，资源环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善［13］，排污权、碳排放权交易制度刚起步，尚未开征专门的环境税，生态补偿机制不完善，有利于资源节约、环境保护的价格体系尚未形成［14］。在实际管理中以行政手段为主，各种财政、税费、价格、信贷、产业、贸易等方面的制度还比较零散，市场在资源环境配置中的作用没有得到充分发挥。

2.5 公众参与薄弱，社会监督责任难以发挥

一是环境信息公开制度不全，公众知情权受到忽视，违法行为得不到有效监督。二是公众监督渠道不畅，公众参与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确，环境保护组织独立性不够［15］。三是公众监督效果难以保证，公众和舆论监督的反馈回应机制仍然不健全，多数环保组织依靠政府支持，缺少独立性。四是生态文明意识尚未全面深入人心，人们对资源环境的价值认识不足，经济至上、消费主义、拜金主义理念盛行。五是企业环保责任意识严重不足，自觉开展生态环保活动的氛围尚未形成。

3 生态文明治理能力建设的框架和思路

3.1 建设框架

明确生态文明治理体系的建设框架是推进我国生态文明治理体系和治理能力现代化的重要基础。从生态文明治理能力建设内涵和要求来看，围绕资源生态环境利益最大化的目标，要通过政府、市场、社会多元主体协调联动，综合运用约束性、激励性和引导性的法制、行政、经济、道德、工程、技术等手段，对生态文明源头、过程和结果全过程监管。因此，围绕主体、目标，提出多位一体的生态文明治理体系建设框架。

以法制手段为根本，建立生态文明源头预防体系。法律制度是生态文明治理能力建设的根本保障和前提，要形成科学立法体系，确保生态文明建设有法可依，在指导思想上实现转变，建立科学的决策和责任制度，在源头上建立起有效防范的制度。

以行政手段为基础，建立生态文明管理服务体系。行政监管是生态过程管理的基本手段，要从宏观战略层面切入，从再生产全过程着手，从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力，增强环境监管的统一性和有效性，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

以经济手段为驱动，建立生态文明运行激励体系。市场是生态文明资源配置的重要手段，完善市场机制，让市场在资源配置中起决定性作用，激发市场对推进生态文明建设的正能量，实现外部成本内部化，通过市场改善资源配置和提高资源使用效率，实现以“效率”促“保护”。

以道德手段为支撑，建立生态文明引导自律体系。生态文明治理不仅包括管制也包括自治，要建立内化的道德和自律制度，构造全社会环境保护的“自律体系”，形成持久的生态环保意识形态，广泛动员社会力量参与生态环境保护，增强生态环境保护的软实力。

以工程手段为重点，建立生态文明治理恢复体系。生态环境问题是生态文明治理需要解决的根本问题，工程是解决当前生态环境问题、推动生态文明建设深入发展的的重要手段和主要途径，要在现有工程手段基础上，继续完善生态文明建设工程体系。

以技术手段为保障，建立生态文明科技创新支撑体系。科技创新在促进经济发展方式转变，发展循环经济、绿色产业、低碳技术，以及提高管理水平中发挥了关键支撑作用，是推进生态文明建设的重要动力。必须围绕生态文明的关键问题，以科技创新为支撑，建立生态文明科技创新体系。

以考评手段为抓手，建立生态文明建设结果奖惩体系。后果严惩，是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施，要以考核评估为抓手，强化生态环境损害赔偿和责任追究，保护公民环境权益、维护社会公平正义，提高违法成本、震慑违法行为。

3.2 建设思路

综上，推进我国生态文明治理体系和治理能力现代化，应围绕政府、企业、公众三大主体，按照资源、环境、生态三大领域，采用约束、激励、引导三种手段，以生态环境利益最大化为目标，以推进环境公共管理创新为着眼点，坚持公平与责任相结合、惩罚与奖励相结合、改革与创新相结合原则，注重生态文明治理体系设计的系统性、整体性、协同性。从任务上来看，要以政府、市场、社会多元主体协调联动、多方共治、多手发力、多措并举为重点，围绕推动生态文明法治系统化、提高政府管理效率、激发市场活力、发挥公众监督作用，加快建立以资源生态环境全面法治化为核心的生态文明法治体系、以监管能力高效化为核心的政府监管体制、以自然资源资产化管理为核心的市场作用机制、以全社会共同参与为核心的社会治理体系。从实现途径看，要以深化改革的战略机遇为依托，加强生态文明制度建设，加大生态文明体制机制创新力度，形成刚柔并济、多方互动、激励与约束相结合的生态文明制度体系，充分发挥和增强制度在环境保护中的导向、协调、激励和约束作用，最大限度发挥生态文明制度建设的红利。

4 提升我国生态文明治理能力的对策与建议

4.1 积极培育多元主体

推进生态文明治理能力现代化，首要在培育多元主体。一要加快构建生态型政府，转变唯“GDP”的发展理念，以可持续发展为最高诉求，坚持发展应该是一切人的发展和人的全面发展，树立生态文明的政绩观、发展观;强化政府生态保护责任，建立健全环境执法机构，形成省、县、乡(镇)三级环境执法监管网络，充实基层执法力量［16］。二要强化企业环境责任，增强企业环境保护意识、环境风险意识、环境道德意识和社会责任意识，鼓励企业进行技术改造升级、绿色生产和生态环境保护;推动企业环境信息公开，严格遵守环境保护法律法规，主动接受公众和社会监督;推动企业积极支持、开展和参加环保公益事业，树立现代企业良好的社会形象，促进企业开展周边社区共同发展活动等，切实把环境保护作为生产经营活动的重要组成部分。三要壮大生态环保民间力量，培育多元主体参与治理和建设，建立由政府、非政府组织、社会中介、政治、民间组织、公民个体以及企业共同参与的多元的多部门的生态环境治理主体队伍。

4.2 加快政府职能转变

推进生态文明治理能力现代化，关键在于全面深化改革，转变政府职能。首先，要明确政府和市场的边界，厘清政府行政监管和资产管理职能，进一步简政放权，对于产权界限比较清晰的自然资源，如森林、草原、矿山等，在平衡公共利益及所有者与使用者利益前提下，根据其使用、经营的公共性和外部性大小，可以将自然资源的所有权分配或拍卖给国家、地方政府、企业和个人等不同的产权主体;对于产权边界模糊而难以界定、外部性很大的自然资源，应继续以公共产权主体为所有者，由统一的自然资源资产管理部门作为单一的所有者来管理［17］。其次，要明确统一管理和专业分工合理界限，合理划分和整合部门职能，理顺政府资源、生态、环境监管职能，将自然资源监管权和使用权分离，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，创设大生态环保体制，建立统一监管山水林田湖所有生态空间和自然资源的生态保护监管体制，建立统一监管所有污染源、污染物、污染介质的污染防治监管体制，实行独立而统一的环境监管和行政执法。再次，要合理划分中央与地方事权，明确中央和地方的环境监管职能，中央政府负责跨越区域、流域和领域的以及危害较大和影响较深的环境问题，当地政府执行属于地域性的环境问题，适时推行生态环境保护主管机构垂直管理，打破现行行政地域限制。

4.3 加强生态文明制度体系建设

推进生态文明治理能力现代化，重点在于用制度保护生态环境。一要加强约束型制度建设。要全面依法治国，确立生态文明立法理念，加快现有法律生态化改造，细化填补立法空白。健全环境保护法规、政策、标准和规划体系，加快环境保护法律法规的修订，健全和完善由污染防治法、资源保护法和生态保护法为基干的生态文明建设法律体系［18］。要加快建立健全国土空间开发保护制度，健全用途管制制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、污染物总量控制制度、能源管理制度、生态保护和修复制度。要加快建立生态文明考核评价机制，逐步加大干部政绩考核评价体系中资源消耗、环境损害、生态效益等环境保护相关指标的权重，探索建立生态环境审计制度，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

二要加大激励型制度探索。第一，改革完善生态环境税费制度。系统设计和完善我国税制，对于非绿色经济、线性经济、高碳经济等产生负外部性的经济行为通过生态税、环境税、资源税等予以内部化［19］。第二，改革完善生态环境补贴制度。系统设计和优化我国财政补贴制度，对于绿色经济、循环经济、低碳经济等产生正外部性的行为通过研发资助、生态补偿、消费补贴等予以内部化。第三，完善自然资源产权制度，建立和完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度，建立起有利于资源节约使用、废弃物循环利用的包括资源使用价格、环境恢复价格、污染物处置价格和环境服务价格“四位一体”的资源环境价格体系，形成以市场为基础，政府适当干预的资源性产品价格调控机制。第四，健全生态补偿机制，加快制定《生态补偿条例》，明确法理、法律依据。完善对重要生态区域的生态补偿机制，进一步推进生态公益林、草原、水资源、矿产开发的生态补偿，逐步扩大补偿范围，完善财政转移支付制度，鼓励地区间建立跨区域横向财政转移和生态补偿制度。

三要强化引导型制度建设。对于生态文明制度而言，相比强制人们遵守的硬性规定和道德说教，那些成为人的价值观念甚至能铭刻在社会成员心中的“软规则”，在约束人们行为方面可能更为有力和持久［20］。要深入挖掘弘扬传统文化中的生态文明理念，将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，培育现代生态文化;完善生态文明国民教育体系，创新和强化生态文明宣教，培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识;加强党政干部、企业、公众生态文明宣教，形成覆盖全社会的生态文化宣教体系;推行健康文明的生活方式，积极引导鼓励绿色消费，在全社会倡导勤俭节约低碳生活，形成良好的社会风尚。

4.4 创新生态文明治理机制

一是政府协调联动机制。在理顺部门职能的基础上，国家建立生态文明领导小组，建立跨部门协调机构，统筹生态文明重大决策;强化重大决策会商、信息共享、监测预警、联合执法机制建设，加强环保、林业、国土、水利、农业、住建等生态保护和建设部门的协调联动;建立环境执法、司法联动机制，环保、国土、林业等环境行政执法部门与公安、检察、法院等司法部门要加强沟通，建立联动执法机制、环境保护违法案件移送制度等;同时要建立地方政府的协作合作机制，加强各级人大对生态文明建设监督，推进政府问责制度落实。健全资源环境承载力监测预警机制和风险评估机制，加强生态环境风险防范与修复治理。

二是市场调节机制。创新环境经济政策体系，积极推进主要污染物排污权交易，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度等。改革资源环境税收体制，扩大资源税增收范围到所有自然资源和自然空间，改革资源税征收方式为从价计征，适时开征环境税［21］。合理利用价格杠杆，大力推行阶梯电价、水价，研究建立节水、节电、垃圾分类回收机制［22］。完善绿色金融政策，研究实施绿色保险、绿色信贷、绿色贸易、绿色债券等环境经济政策。

三是公众参与机制。生态治理多主体间要建立起合作伙伴关系，提高治理参与水平，促进生态环境决策民主化［23］。完善环境信息公开制度，扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅通信息公开的渠道。健全公众举报制度，丰富生态环境监督形式，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，建立公众参与的环境后督察和后评估机制。完善环境舆论监督制度，健全环境舆论回应机制。完善环境信访制度，建立环境信访预警机制和隐患排查制度，完善信访查处制度和积案化解制度。完善非政府组织培育机制，建立沟通、协调、合作制度，鼓励社会组织承担环境责任。

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