欧盟环境政策现状及对我国环境政策发展的启示

李 芸 张明顺

(北京建筑大学环境与能源工程学院/北京应对气候变化研究和人才培养基地/北京电子废物资源化国际科技合作基地，北京 100044)

1 欧盟环境现状

1.1 欧盟环境发展现状

迄今40年间欧盟在全球环境发展方面一直处于领导地位。从总体上来看，欧洲大部分地区的环境状态已经达到与工业化社会开始时一样好的环境水平，污染物得到有效控制，自然资源得到一定程度的保护，废物得到了更好的处理;尽管如此，欧盟仍然面临着很大的挑战。接下来将从自然资本、资源效率、环境健康风险三方面分析欧盟环境发展取得的成就与存在问题见表1。

表1 环境发展趋势的指示性摘要［1］

表1 对欧盟的环境发展趋势从三个领域进行了分析与评估，是以关键指标(来源于欧盟2015年环境现状与展望综合报告中专题简报的指标)和专家评估为基础的，主要分了三种趋势:恶化趋势主导、发展趋势喜忧参半和改善趋势主导。这表明，环境政策的制定与实施取得了一定成就，但在这些领域仍然面临挑战。

(1)自然资本:欧洲的自然资本在一定程度上得到保护，改善了环境生态系统功能，减少了污染物，这些在很大程度上改善了欧洲的空气和水质量;但仍然没有完成与《第七个环境行动纲领》相一致的目标:①土壤功能丧失、土地退化和气候变化仍然是主要问题，这给支撑欧洲经济产出与人类福祉的环境商品与服务流造成威胁;②相当高比重的保护物种(60%)与生境类型(77%)处于不利的保护状态。预计气候变化影响将会加剧，促使生物多样性丧失的潜在驱动力也依然存在，因此，截止到2020年，欧洲完成阻止生物多样性丧失这一整体目标的可能性不大。

(2)资源效率:从短期趋势来看，向资源高效与低碳社会的转变是比较乐观的，取得了一系列成就:①与1990年水平相比，温室气体排放量减少19%，同时还保持了经济产出水平增加45%。从经济增长绝对值来看，其他环境压力也已经耦合。②与2007年的总体水平相比，欧盟资源使用总量降低19%，生产过程中产生更少废弃物，而且欧盟大部分国家的循环利用率都得到提高。尽管环境政策在起作用，但是向资源高效与低碳社会的转变过程中仍然存在问题。③现行环境政策的目标水平可能不足以实现欧洲长期的环境目标。例如，预计现在温室气体排放量的减少水平不足以使欧盟实现其2050年排放量减少80%～95%的目标。

(3)环境健康风险:尽管近些年来欧盟在很大程度上改善了饮用水质量和洗浴水质量，减少了某些有害污染物排放数量，但是仍然面临着挑战:①空气和噪音污染造成严重的健康危机，特别是在城市地区。例如，2011年欧盟大约有43 万人由于吸入大气细颗粒物污染(PM2.5)而过早死亡;长时间暴露于环境噪音中会引起冠心病和中风，估计这至少导致一万人早逝。②在消费性产品中，化学品使用量增加，人体内分泌系统紊乱疾病发病率明显增加。

1.2 欧盟环境政策现状

1973年欧盟制定了第一个环境行动纲领，要求各国将环境政策在欧共体范围内协调实施;1987年《单一欧洲法案》生效，其最大进步就是允许欧共体直接进入环境领域;1993年《欧洲联盟条约》生效，正式将环境保护纳入欧共体的所有政策与活动。迄今欧盟共实施了7个环境行动纲领，达到500 多个指令、规定和决策，现在这已经成为世界上最全面的一套现代环境标准。

(1)《第七个环境行动纲领》:第七个环境行动计划(2013—2020年)名为“在地球的生态极限下，生活的更好。创新和循环的经济模式会带给我们繁荣与健康的环境，在这种经济体系中，不会浪费资源，实现自然资源的可持续利用，保护、重视与恢复生物多样性，增强社会适应力”(Living well，within the limits of our planet)［2］。恢复生态系统的弹性和改善人们的幸福，通常需要几十年持续的努力，而减少环境压力和实现资源的高校利用往往需要二十多年或者更少时间［3］，实现环境政策目标的不同时间尺度为政策的制定造成了挑战。因此，欧盟和欧洲的许多国家正在加紧制定环境与气候政策来应对这些不同时间尺度的目标见图1(2015专题政策、时间尺度和截止日期;2020/2030 综合性政策(2020年欧盟战略、第七个环境行动纲领)或特定目标;2050 从社会转型的角度来看长期的愿景与目标)。在这种条件下，第七次环境行动纲领起着特殊的作用并且为环境政策的制定提供了合理的框架结构，将短期的、中期的、长期的目标统一起来。

图1 环境政策的长期转变与中期目标［4］

(2)相关的环境政策:《第七个环境行动纲领》为欧盟环境政策的制定提供了合理的框架结构，确定了三大关键领域:保护支撑经济繁荣与人类福祉的自然资本、促进资源效率和低碳社会转变、保护人们免受环境健康危机的威胁，并且确定与完善了与之相关的环境政策与法规。第一目标:保护、保存和节约自然资本，其中涵盖了生物多样性、土壤资源、水、海洋、空气、气候等各个方面的保护战略与相关政策指令，大概包括19 项指令，为实现欧盟的环境目标奠定坚实的基础见表2。第二目标:资源高效与低碳经济，其中涉及废弃物、能源、交通、水、设计与创新等多个方面，包括8个总体战略、9 个政策指令见表3。第三目标:保护人们免受环境健康危机的威胁，其中包含空气质量、饮用水质量、城市废水处理、浴水、噪声、化学品、气候等多个方面的环境政策，大约8 项总体战略、11 项相关政策指令，建立了完善的政策与法规体系。所以，从实现2050年三大愿景来看，欧盟现行的环境政策，已形成一个完善的环境政策体系，为全球环境政策的制定与执行树立了榜样与风向标。

(3)欧盟环境政策制定的三层结构方法

为了有效地减少环境压力及由此引起的直接危害，必须针对这种具有特定因果关系的环境难题，采取更直截、更具有针对性的政策制定方法，因此有必要建立一个三层结构的政策制定方法:(A)设定环境水平通用的、统一的质量标准与指标体系，可以引导国际间政策方法的总体发展;(B)设定与环境压力相对应的总体目标(通常包括一个分解目标，通过国家或者经济部门分解，或者两者兼有);(C)制定具体的政策来应对压力点、驱动因素、行业和标准。

欧盟的气候变化政策解释了这一方法:总体的政策目标是，与工业化前的水平相比，把全球变暖控制在2摄氏度。在欧盟层面，这个目标转变为减少总体的温室气体排放量(例如，相对于1990年的水平，到2020年欧盟减排20%，到2030年减排40%。)这个目标依次与一系列更加具体的、更具有针对性的政策相联系，包括关于排污权交易的官方指令、可再生能源指令、能源的集约化政策等等。

第二个例子是欧盟委员会最近提出的循环经济建议提案［5］。这个提案把实现一个零废弃物的社会作为首要目标，并将其分解为一套更加具体的过渡目标。下一步就是将这些过渡目标放在更具有针对性的政策中(通常是在特定的行业或某一具体的领域中)，进行更全面的考虑和综合。

表2 《欧盟第七个环境行动纲领与目标一相关的欧盟政策例子》

表3 《欧盟第七个环境行动纲领与目标二相关的欧盟政策例子》

2 欧盟环境政策发展所面临的挑战与应对策略

2.1 欧盟环境政策发展所面临的挑战

应对当今系统复杂的环境与健康挑战需要我们对现存的政策框架进行反思，同时也要对全球化的生产消费模式所带来的综合影响进行权衡。

(1)对现存政策框架的反思:为了实现2050年的长期愿景和目标，需要对欧盟现存的环境政策框架进行反思，主要从以下几个方面:知识空白、政策漏洞、执行差距。①知识存在空白:现在的知识框架存在“知之为知之，不知为不知”的状态，甚至对于已知的部分也存在未知，特别是对环境、生态、资源阀值了解不足，没有从欧盟和全球的角度进行双向评估，同时对超过阀值的后果认识较少。②政策漏洞:当前环境政策存在的最大问题，就是政策框架的时间表和它们的综合程度的不协调性，应该进一步实现环境政策一致性战略［6］。③政策执行差距:这个差距主要存在于开始所设想的政策目标与最后所取得成果之间的不一致性［7］。例如，制定的目标计划，可能由于不同部门政策的不兼容性使计划受到挫败［8］。

(2)全球化的生产消费模式构成了主要的政策挑战:原材料供应链的全球化会降低消费者对自身购买决定的社会、经济和环境影响的意识，而且最终产品的市场价格无法反映整个价值链过程中的所有成本与效益，这就意味着消费者的选择可能会造成环境与社会的不良影响但是自身却意识不到［9］。欧盟政策制定者所面临的最关键的障碍就是全球化的生产与消费模式的影响范围已经扩展为全球性的，而欧盟的环境政策拥有相对较小的影响范围，只能针对欧盟的国家，对于世界上其他地区的影响暂时还无能为力［10］。所以当前首要的挑战就是找到方法重新配置生产消费模式。

2.2 欧盟环境政策发展的应对策略

(1)重新调整可利用的政策措施:在当前的环境与气候政策中，有四种占主导地位的、相互关联和互补的政策方法可以促进向绿色经济的转变。这四种方法可以总结为:减缓、适应、避免和恢复［11］。每一种方法都依靠不同类型的知识与治理安排，同时创造了不同的创新需求。根据现存政策的执行和未来政策的综合考虑与调整，这四种途径有助于绿色经济的转变和更好的应对政策挑战。

(2)创新管理加强政策措施之间的链接:这四种政策途径(减缓、适应、避免和恢复)来源于《欧盟条约》的四个环境原则:污染者付费原则、预防原则、从源头治理原则和从源头修复危害原则。适度平衡和综合执行这些方法，并利用其协同效应，可以更好的塑造社会所获得的效益。加强环境保护政策与经济社会发展政策的链接度，同时考虑到不同时间尺度与空间尺度的政策措施，将会有效地增强政策一体化与一致性［1］。

(3)加大投资有助于实现长期的转变:投资选择，指的是更广泛意义上的金融资源的可用性，而全球生产与消费体系的资源分配与运输依赖于昂贵的、持久的基础设施。因此，投资决策对这个体系的功能和转变具有长期、深远的影响力，同时也影响着替代技术的可行性［12］。据评估，要想实现欧盟国家和全球水平的绿色经济基础设施，其所需要的金融投资是巨大的。其中欧盟低碳社会的转变，据估计需要40年时间，大概每年需要投资2700 亿欧元［13］。同时，投资也有助于生态位经济、技术、社会创新的出现与升级。

3 我国环境政策发展的启示

3.1 欧盟与我国环境政策发展对比

我国的环境政策自新中国成立到20 世纪70年代初，对污染防治与生态保护没有形成明确的环保理念，对工业“三废”(废水、废气和固体废弃物)的防治与环境规划缺乏重视。当代中国环境政策的形成是在1972年联合国人类环境会议(斯德哥尔摩)的召开之后，环保起步并开始着手“三废”的环境规划与生态防治。1979年制定了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，这就标志着我国环境保护事业的全面开展［14］。

我国已经把环境保护政策作为一项基本国策，由于其形成与发展比欧盟晚，所以与欧盟的环境政策相比仍存在很大差距。但是中欧在环境政策制定的原则上具有较大的一致性，都遵循着:污染者付费原则;经济社会发展与环境保护相协调原则;把环境保护问题纳入到所有活动中原则。

我国环境政策与欧盟环境政策发展的对比，主要从以下几个方面进行分析:环境政策构成、环境政策水平和管理体制。

从环境政策构成状况来看，我国的很多环境政策还仅仅停留在行政规范和管理条例层面，缺乏足够的强制性与约束力，没有提升到国家法律的层面。例如大多数污染控制标准与环境质量标准都是强制性标准，相当于技术法规，而没有像欧盟一样把这些标准以法规形式执行［15］。

从环境政策水平来看，我国环境政策还不全面，没有形成完整的体系，许多环境政策和相关制度长期以来没有得到及时的更新与提升，制度和政策工具也缺乏创新，已不适应越来越复杂的环境趋势，最主要的就是政策、标准和法规的更新速度没有与经济社会的发展水平保持同步［16］。

从管理体制状况来看，我国的环境管理体制以双边制约形式为主［17］，主要是政府与企业，缺少多群体的参与，特别是非政府组织与公众等利益相关者的参与。而且由于环境指标体系不完善，不能对生态考核精细化，也无法实现对部门以及地区环境考核的量化，只能停留在粗放化的管理阶段。而欧盟在立法、执行和管理过程中重视多方利益相关者的参与，特别重视非政府组织的作用，在最大程度上增强政策的公开化、透明化、民主化。

3.2 我国环境政策发展的启示

(1)完善环境指标体系，实现环境考核的量化

数据统计表明:我国每年由于环境污染造成的损失总价值占当年GNP 的3%以上达数亿元。产生这种状况的其中一个原因就是环境监测指标体系不完善，不能对特定行业或者地区实现更严格地、更高要求的有效监测，从而不能有效地预防与控制环境污染。例如欧盟针对空气污染防治制定的法规，目前针对气体和粉尘排放共通过近20 个法规和指令，并且对涉及的活动或者生产工艺的设备技术标准、燃料的物质含量标准、对一些有害物质的排放总量限制指标都做了详细的监测指标［18］。因此，欧盟才取得了显著的环境改善，所以我们应该借鉴欧盟的经验，重视环境指标体系的建立，进一步实现环境考核的量化，实现环境监测的有据可依，从源头上预防污染。

(2)采取多种政策手段，促进制度工具创新

面对全球环境趋势的复杂化，我们应该弱化过去那种偏重控制与命令的方式，开始采用多种环境政策手段与新的制度工具。欧盟从第五个环境行动纲领开始就采取了灵活的政策手段，如立法手段、财政手段、市场手段、自愿协议等措施，使环境政策执行更有弹性与张力，增强了管理力度与范围，降低了实施成本［15］。而我国的环境政策已经不适应当今环境趋势的新形势与新要求，其主要原因就是制度工具与政策手段缺乏创新与更新，没有实现制度工具与经济社会发展保持同步，所以应该依据我国环境政策的实际状况、发展趋势以及面临挑战，并结合欧盟的经验和做法，进行制度工具与政策手段的创新。

(3)加强环保法规、政策和标准的法制性和约束力

我国的环境法规在执行过程中缺乏强制性与约束力，主要原因就是没有明确环境相关法规、行动指令或者计划的法律地位。像欧盟第七个环境行动纲领里涉及的《2020年的生物多样性总体战略》，其相关的指令《外来侵入性物种管理指令》、《鸟类管理指令》、《生境保护指令》等都是以欧盟层面的法令来明确其法律地位，从而保证该计划实施的强制性与法制性［1］。因此，为了保证环保法规、政策和标准的执行与避免仅仅存在于文字中，有必要加强 环保相关法规、政策、计划和标准的法制性。

(4)强化环保管理体制，注重利益相关者参与

我国的环保管理体制，现在存在的最大问题就是公众参与渠道不畅通，参与方式单一，对公众的宣传不够，也没有建立起相关的制度与法规保障。像欧盟各国鼓励利益相关者及公众积极参与政策的制定、实施、监督及评估，并且支持非政府环境保护组织(NGO)通过直接或者间接的方式参与决策，实现政策“在阳光下运行”，增加了政策实行之后的社会接纳度。所以我们应该借鉴欧盟的成功经验，例如欧盟为实现多群体与广泛的公众参与，实行“公众科学计划”。

［1］The European Environment State and Outlook 2015——Synthesis Report．

［2］EU，2013，Decision No 1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on a General Union Environment Action Programme to 2020 Living well，within the limits of our planet，OJ L 354，20.12.2013，pp.171－200．

［3］EEA，2010b，The European environment — state and outlook 2010:Assessment of global megatrends，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［4］EEA，2014m，Multiannual Work Programme 2014－2018 —Expanding the knowledge base for policy implementation and long－term transitions，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［5］EC，2014d，Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ＇Towards a circular economy—A zero waste programme for Europe＇，COM(2014)398 final of 2 July 2014．

［6］EEA，2013m，Towards a green economy in Europe EU environmental policy targets and objectives 2010－2050，EEA Report No 8/2013，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［7］COWI，ECORYS and Cambridge Econometrics，2011，The costs of not implementing the environmental acquis.Final report to European Commission Directorate General Environment.，ENV.G.1/FRA/2006/0073．

［8］EU，2013，Decision No 1386/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 on a General Union Environment Action Programme to 2020 Living well，within the limits of our planet，OJ L 354，20.12.2013，pp.171－200．

［9］EEA，2014f，Environmental indicator report 2014:Environmental impacts of production－consumption systems in Europe，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［10］EEA，2013k，Late lessons from early warnings:science，precaution，innovation，EEA Report No.1/2013，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［11］EEA，2011b，Environmental tax reform in Europe:implications for income distribution，EEA Technical report No.16/2011，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［12］EEA，2014s，Resource－efficient green economy and EU policies，EEA Report No.2/2014，European Environment Agency，Copenhagen，Denmark．

［13］EC，2011a，Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions—A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050，COM(2011)112 final，Brussels，8.3.2011．

［14］张坤民，温宗国，彭立颖．当代中国的环境政策:形成、特点与评价［J］．中国:资源与环境，2007，17(2):1－7．

［15］肖主安．试论欧盟环境政策的发展［J］．欧洲，2002，(3):75－81．

［16］邓翔，瞿小松，路征．欧盟环境政策的新发展及启示［J］．财经科学，2012，11(296):109－116．

［17］马娜．中国与欧盟环境政策比较研究［J］．上海标准化，2005，(2):40－45．

［18］石泉，赵黎明．欧盟的环境政策［J］．国际瞭望，2006(11B):71－72．