科学把握当前规划计划工作的几个重点问题

水利部党组副书记、副部长 矫 勇

当前水利改革发展面临十分难得的重大机遇。以习近平同志为总书记的党中央站在时代和全局的高度，提出了协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局，明确了我们党在新的历史起点上治国理政的行动纲领。习近平总书记在深入系统分析我国水安全形势的基础上，从战略和全局高度，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，为我们做好新时期水利工作提供了科学指南和根本遵循。李克强总理多次主持国务院常务会议专题研究部署加快节水供水重大水利工程建设，并亲临水利部考察座谈，对水利建设提出明确要求。贯彻好中央对水利工作的各项部署，科学编制水利发展 “十三五”规划，有序安排大规模水利建设，切实保障水利投资需求，充分发挥水利投资效益，规划计划工作任务繁重，充满挑战，必须把握重点，确保各项工作协调推进。

一、科学编制水利发展“十三五”规划

编制水利发展“十三五”规划，是规划计划工作的重要职责，一定要适应新形势和新要求，科学编制规划，为加快水利改革发展提供扎实的规划基础。

第一，充分认识“十三五”水利发展面临的新要求。“十三五”时期是我国现代化进程中的一个关键时期，也是水利改革发展的一个关键时期。“十三五”期间，我国要实现第一个百年宏伟目标，全面建成小康社会；要在工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程中迈出坚实的步伐，为实现第二个百年目标奠定扎实基础；要不断适应经济社会发展新常态，推动经济转型升级和结构优化调整实现新突破；要全面深化改革、推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力的现代化。这些，都对“十三五”时期的水利改革发展提出了新要求。

全面建成小康社会，对水利的新要求就是补齐贫困地区的水利短板。习近平总书记对扶贫工作高度重视，先后11次考察扶贫工作，多次对扶贫工作作出重要指示。最近，总书记再一次指出，全面建成小康社会，扶贫是重点，是实现全面小康社会最艰巨的任务。为了使贫困地区与全国一起进入全面小康社会，国务院专门出台了新10年国家扶贫纲要，开展了14个特别贫困地区的扶贫攻坚，建立了精准扶贫的工作新机制。水利规划计划工作要按照总书记关于扶贫攻坚的重要指示和党中央国务院关于扶贫工作的新部署，工作进一步向贫困地区用力，政策进一步向贫困地区倾斜，投资进一步向贫困地区加大，为贫困地区全面建成小康社会提供更好的水利服务，奠定更扎实的水利基础。实现“四化同步发展”，对水利的新要求就是进一步提高对工业化、城镇化、农业现代化的水利保障能力。要根据国家主体功能区规划，有针对性解决不同主体功能区的水问题，为国家优化开发区、重点开发区、新型城市群、粮食主产区、县域经济发展等提供更加安全的供水、防洪、生态保障。适应经济社会发展新常态，对水利的新要求就是切实发挥水资源水环境承载能力的约束功能，促进经济转型升级和结构优化调整。各地规划计划部门要按照总书记关于任何资源环境都有物理极限的论述，系统分析本流域、本地区水资源水环境的承载上限，分析水资源水环境承载能力的可用空间，为经济转型升级和结构优化调整提供依据。对水资源水环境承载能力已经超出其物理极限的流域和地区，应提出全面节约水资源和加大污染物减排的意见，加大水资源节约和保护力度，为使人民群众能够享受良好的水资源水环境质量、为生态文明建设作出新贡献。全面深化改革和推进依法治国，对水利的新要求就是要建立健全水利科学发展的体制机制，形成“两手发力”的新格局，在加强政府主导、依法治水的同时，通过深化水利投融资体制改革、水价改革、水权水市场改革、水利建设管理体制改革等，使市场机制在水利发展中释放出更大的活力。

水利规划计划部门要充分认识国家“十三五”时期改革发展的新要求，充分认识编制好水利“十三五”规划的重要意义，善于解放思想，勇于改革创新，研究水利改革发展面临的新问题，把握好水利改革发展的新规律，切实将成果体现在水利“十三五”规划中。

第二，准确把握好“十三五”水利改革发展目标和主要任务。按照全国水利发展“十三五”规划思路报告，结合经济社会发展和水利改革发展实际，各地要扎实做好本地区水利发展“十三五”规划编制工作。科学确定“十三五”水利改革发展的目标和主要任务是规划编制的关键，对此应把握好以下几个方面。

一是要坚持问题导向。要认真学习领会习近平总书记在保障水安全重要讲话中关于新老水问题的精辟分析，结合不同流域和区域的特点，准确界定各流域和区域“十三五”期间面临的主要水问题。东部地区水利基础设施能力较强，经济发展累积性水资源水环境问题多，要在经济转型升级和结构优化调整中下力气解决好水资源短缺、水环境恶化、水生态损坏等新问题。中部地区多为我国传统水利大省，水旱灾害等老问题尚未全面解决，工业化、城镇化进程中又会加重由此引发的水资源水环境等新问题，必须统筹规划，精准施策，系统解决。西部地区水利基础设施相对落后，防汛和抗旱问题并存，资源性和工程性缺水问题并存，必须下决心解决水利工程能力严重不足的问题；同时又要高度重视水资源水环境等新问题，避免中东部地区向西部地区产业转移过程中对水环境水生态的损伤和破坏。这些新老水问题都要在水利发展“十三五”规划编制中准确定位，把握好问题导向，使规划编制有的放矢。

二是要把握好规划编制总体思路。深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记关于水安全的重要讲话精神，真正融会贯通“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作方针，以节水供水重大水利工程建设为重点，以落实最严格水资源管理制度为抓手，以深化水利改革和依法治水管水为保障，着力增强水利可持续发展能力，力争通过5年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，大幅度修复和减轻水资源水环境的损伤程度，加快推进水治理体系和治理能力现代化，构建与全面建成小康社会相适应的国家水安全保障体系。

三是要合理确定水利发展目标指标。目标确定方向，指标用以考核。规划编制中要合理确定目标和指标，用目标引导指标，用指标量化目标，把目标和指标紧密结合起来。在确定目标指标时，全国水利发展目标指标是外包线，是规定动作，各地区还要结合本地实际，合理确定本地区水利改革发展目标指标，合理界定约束性指标和预期性指标。东部水资源水环境问题严重的地区，要下决心把节水和水环境治理作为约束性指标，西部地区要把提高水利保障能力作为约束性指标，便于考核和问责。目标设定既要有水利建设目标，又要有水利改革管理的目标。对量化目标指标要进行专题分析测算，科学确定防汛抗旱、节水供水、农村水利、水生态环境保护、水利改革管理等规划目标和指标。此外，“十三五”水利发展目标还要与2011年中央1号文件确定的目标相衔接，与国务院已经批复的有关规划目标相衔接。

四是要统筹水利改革发展重点任务。按照党中央国务院的有关部署，“十三五”水利改革发展的主要任务大多已经基本明确。在水利建设方面，以加快推进172项重大水利工程建设为重点，力争“十三五”期间开工一批、建成一批、结转一批，切实在提高水安全保障能力上取得成效。对172项以外的其他重点项目，要按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，经研究论证后，确有必要的纳入“十三五”规划。对农村饮水巩固提升、农田水利、水利扶贫等民生水利建设，按照中央地方事权划分和改进水利投资管理方式等新要求，抓紧编制新一轮专项建设规划，为今后5年实施工程建设提供规划依据。在水利改革方面，要按照十八届三中全会的改革要求和水利部深化水利改革的指导意见，着力推进国家水权制度、农业水价综合改革、创新水利投融资机制等工作，力争在重要领域和关键环节取得突破进展。在水利社会管理方面，要进一步强化依法治水管水，全面加强行业能力建设，重点在落实最严格水资源管理制度、建立规划水资源论证制度、水资源督察制度、水资源水环境监测预警机制、加强河湖管理与保护、水利科技创新、人才队伍建设、提高水利信息化水平等方面提出对策措施。

第三，加强水利发展“十三五”规划衔接和协调。在“十三五”规划编制中，一要注意加强与国民经济和社会发展总体规划、区域发展规划的衔接和协调，加强与发展改革部门的沟通协调，积极争取把“十三五”水利发展主要目标任务纳入全国、各省（自治区、直辖市）国民经济和社会发展总体规划中。二要加强与《水污染防治行动计划》（“水十条”）《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《农业突出环境问题治理总体规划》等重大规划衔接，把已经确定的任务纳入全国和各地水利发展 “十三五”规划。三要加强水利各专项规划之间的协调，规划计划部门要做好组织协调工作，发挥各专业司局和处室的作用，充分征求各方面的意见建议，同步做好水利发展规划及各专项规划编制工作，提出高质量的规划成果。

二、全力推进重大水利工程建设前期工作

党中央国务院把加快重大水利工程建设作为保障国家水安全、推动区域协调发展、增加有效投资需求、促进经济稳定增长的一项重要举措。李克强总理2014年11月24日亲临水利部视察，明确提出要用改革创新的办法，加快推进关系全局、具有较强辐射带动作用的172项节水供水重大水利工程建设，特别要在中西部地区建设一批重大引调水工程、大型水库和节水灌溉骨干渠网，有效解决中西部地区水利基础设施能力不足的问题，同时为经济增长提供持续拉动力。因此，加快推动重大水利工程前期工作，保障如期开工一批重大水利项目，是规划计划工作面临的一项硬任务。

第一，明确目标任务。国务院已经明确2015年要再开工27项重大水利工程，国家发展改革委计划2015年安排重大水利工程投资1 242亿元，其中中央投资600亿元。确保27项重大水利工程如期开工，确保完成2015年重大水利工程投资任务，就是2015年重大水利工程前期工作的目标任务。完成好这一目标任务，重点是抓住前期工作的关键节点。水利规划计划部门要全力为之，切不可因工作不到位影响项目审批工作目标。有可研任务的单位要按照水利部确定的完成时限如期完成可研报送工作，审查单位按照确定的审查时限如期完成审查，不得延误。其他88项工程也要加快论证，已批项目建议书的要加快可研阶段工作，进度快的可以优先审批，列入2015年开工项目。

第二，加大协调力度。为了加快项目前期审批，国家发展改革委牵头已经成立了重大水利项目前期工作部际协调机制。各省厅要充分利用这一机制，主动与省发改、环保、国土、住建、林业等有关部门协调，推动各前置审批要件的审批。要有主体责任意识，前置要件批不下来，相关部门有责任，但水利部门要负主要责任。不要坐在办公室等要件的审批，而是要主动上门汇报，协调沟通，促使项目前期审批工作早落地。沟通之前，要先做好自身功课。最近有相关部门对有些重大水利项目环评报告质量提出质疑，要引起高度重视。沟通协调很重要，我们的工作过硬更重要。

第三，确保前期工作质量。百年大计，质量第一，工程的质量首先体现在设计质量。最近审查部门反映设计部门前期工作粗糙，质量不高。前期工作质量不高不仅延缓了审批进度，更重要的是留下了工程质量安全隐患和概算缺口隐患，使工程发挥不了应有的效益。因此，前期工作质量必须引起项目主管部门、项目业主、设计单位高度重视，对工程主体结构、施工方案、征地和移民安置方案、环境评价报告等项目前期工作主要内容，务求充分论证，满足设计深度要求，确保设计质量，使前期工作论证经得起历史考验。对前期工作出现严重质量问题的，要追究相关单位和相关责任人的责任。

第四，保障生态安全和社会稳定。重大水利工程论证一定要建立环境友好和生态安全的理念。习近平总书记在关于国家水安全的重要讲话中，提出了山水林田湖是一个生命共同体的系统思想，尤其深入论证了河流与湖泊、湿地相互依赖、相互补偿的生态关系。重大水利工程建于河流之上，必然会改变天然河流状况，影响河流生态，因此论证过程中要充分考虑左右岸、上下游的生态关系，满足河流生态基流和生物生境的基本要求，维系河流与湖泊、湿地之间的生态平衡。所以，规划计划部门、项目论证单位和项目审查单位，要高度重视项目环境影响评价，让172项重大水利工程项项都能做到保障生态安全。重大水利工程建设征地和移民安置，是决定工程成败的重要因素。移民安置方案要充分征求移民意愿，安置区环境容量要满足移民生活和长远发展需求，安置容量不足的要科学论证多元化安置方式，确保移民能移得出、稳得住、能致富，确保重大水利工程建设过程中不出现因移民安置引发的社会稳定问题。

甘肃省引洮供水二期工程开工现场 胥廷华 摄

重大水利工程建设投资需求量大，有不少项目总投资超过百亿元甚至达数百亿元。工程建设能否顺利，能否如期发挥效益，建设资金的落实是前提，各省规划计划部门也很关心。解决这一问题上，要发挥好几个方面的积极性。一是落实好中央投资。对在建的57项工程，要优先保障中央投资安排，资金安排强度上既要考虑工程建设合理工期，又要考虑稳增长扩内需的要求，适度扩大投资规模。对2015年计划新开工的27项重大水利工程，可研条件成熟的要加快初步设计审批，争取较大强度的安排年度投资。对下半年才能批复可研的，要预留部分中央投资，保证中央投资对开工项目能有一定的支持。二是落实好地方投资。要积极争取加大省级财政投入力度，利用好地方债券，优化现有的投资结构，更多向重大水利工程倾斜。重大水利工程，尤其是水源工程、引调水工程、流域控制性工程，都有一定的市场融资能力，要利用好省级水利投融资平台，通过发行债券、利用银行贷款等方式，更多地筹集建设资金。三是鼓励社会资本投入。发展改革委、财政部、水利部印发了《鼓励和吸引社会资本投入重大水利工程建设运营的实施意见》及试点工作方案。各地要按照实施意见的要求，对正在开展前期工作、具有一定经济收益的项目，研究考虑吸引社会资本的方案。要通过投资补助、财政贴息、价格机制等配套政策，积极吸引社会投资主体投资水利建设运营。各地要积极探索，大胆创新，在吸引社会资本投入重大工程建设方面创造典型经验。部规划计划司要抓好试点项目，有好经验要及时推广。

三、切实抓好水利投资计划执行进度

稳增长扩内需，对加快完成水利投资、形成工程实物量提出新要求。最近，国务院领导同志在几次会议上提出，希望水利部门切实采取措施，加快投资计划执行进度，为稳增长扩内需做出贡献。多年以来，水利年度投资计划完成率一般维持在50%～60%之间。我们习惯于把投资计划完成率低归结于投资计划下达晚、项目审批程序复杂、基层建设管理能力不足、天气影响等等。比如，江河治理、枢纽水源等项目汛期难以施工，北方寒冷地区受气候影响，封冻期较长，有效施工期短，都是影响投资计划执行的客观因素。在大家的共同努力下，2014年中央水利投资计划完成率达到66.4%，仍达不到国务院领导的要求，因此我们要从投资计划执行规律中找原因，切实提高投资计划的完成率。

从投资计划执行情况看，不同项目类型投资计划完成情况差异很大。农村饮水安全、枢纽水源、中小河流治理等建设进展相对较快，中央投资完成率均超过80%；江河治理、小农水、灌区建设与节水改造等中央投资完成率均低于50%。尤其是中央投资计划中由地方规模管理的项目，占全部投资计划的70%以上，大部分计划执行进度比较慢。从地区来看，辽宁、山东、云南等省进度相对较快，中央投资完成率超过80%；黑龙江、海南等省进度严重滞后，中央投资完成率低于30%。由此看来，投资完成率不高不仅有客观原因，更有主观原因。有的地方认识还不到位，争项目争投资很积极，推动投资计划执行不上心，措施不得力，也是影响投资计划执行的重要因素。因此，加快投资计划执行进度，规划计划部门必须采取更加有效的措施。

第一，切实提高对加快投资计划执行的认识。按国家计划完成投资，是保障大规模水利建设顺利实施的必然要求，是稳增长扩内需的必然要求，也是确保投资效益的必然要求。规划计划部门要转变观念，不仅要重视争投资上项目，更要重视投资计划的执行；不仅把本地区水利投资增长作为对规划计划工作的考核内容，更要把完成投资计划作为规划计划工作的考核指标，坚决杜绝只管计划下达，不管计划执行的现象。今后部里安排中央投资，一定要与各地的投资计划完成情况挂钩。年度投资计划完不成，涉及地方水利规划计划部门的诚信问题，难以在中央获得更多的资金支持。

第二，要在完成地方规模管理的投资计划上下功夫。

地方规模管理的投资计划占全部中央投资计划的70%以上，这类工程均是中小水利工程，工期短，如能按期完成，对整个投资计划的执行意义重大。但这一类项目均由地方立项、地方审批、地方分解计划、地方财政评审、地方组织招标投标，前置环节非常多。从今年起，国家投资计划提前下达，这将有利于地方实行投资计划规模管理的中小水利工程当年计划当年完成，各地务必要加强与相关部门沟通协调，在简化投资计划执行前置环节上下功夫，在落实地方配套资金上下功夫，确保地方资金优先用于国家投资计划中的项目，为规模管理项目投资计划的完成提供保障，为提高国家投资计划执行进度作出贡献。

第三，加快重大水利工程年度投资计划执行。今后一个时期，重大水利工程是中央投资安排的重点方向，也是国务院督查的重点内容，一定要抓细、抓实。2015年重大水利工程投资已经落实，基本能够满足建设需要，规划计划司要加强与国家发展改革委和各地沟通，及时将年度投资安排有关信息告知各地。各地规划计划部门要会同相关部门，落实好地方配套资金，组织重大水利工程项目法人制定投资计划执行方案，确保投资计划及时下达，资金及时拨付，保障工程按设计工期顺利实施。从重大水利工程投资计划执行进度看，中央立项的工程投资计划执行相对较好，而地方立项的大型灌区节水改造、江河治理等工程投资计划执行较慢，主要是地方重视不够、盯得不紧、管理松懈。今后要从项目审批、资金下达、招标投标、施工组织、建设环境等各个方面采取有效措施，进一步加快这些项目的计划执行进度。国家发展改革委和水利部已经建立重大工程投资完成月调度机制，要求每个省按月报送投资完成情况，不仅报投资完成数，还要报工作措施，投资完成率低的要有原因分析和整改方案，各地要预先准备，建立报送制度，保证投资完成月调度机制成为促进重大工程建设的有效手段。

第四，进一步落实工作责任。加快投资计划执行进度涉及方方面面，如前期工作、计划下达、招标投标、建设进度、征地移民、资金管理等，要把方方面面的责任落实到具体部门和人员。前期工作是计划执行的前提，务必要专人负责，前期审批、设计变更审批及时高效，确保不影响投资计划执行。征地和移民安置是维护良好工程建设环境的关键，要有合理的安置方案，熟悉群众工作的移民干部，保障工程建设顺利实施。要强化考核，严格责任追究，对于影响年度投资任务完成的，要严肃追究该责任部门和责任人的责任。对于年度投资计划执行达不到要求的地区，切实落实惩处措施，暂停或减少重大水利工程之外的新开工项目和投资计划安排。

第五，加强投资统计跟踪分析。年度水利建设投资计划下达后，各地要及时跟踪计划执行情况。对于中央安排年度投资的水利项目，要全部纳入统计范围。水利部已建立了投资统计直报系统，国家安排年度投资计划的所有项目，其投资执行情况都要在直报系统中反映，一个地区、一个项目的统计数据必须是一个“声音”，不能因为管理部门不同、工作职责不同而出现不同的数据。同时要加强统计数据的审核把关，确保数据的准确性、可靠性、及时性，加强统计监督。

四、着力加强规划计划廉政风险防控

规划计划部门是水利工作的核心部门，承担着大规模水利建设投资计划管理和重大水利工程立项审批，属于权力相对集中部门，也不可避免成为各方面关注和“围猎”的对象，廉政风险很大，切不可掉以轻心。多年来规划计划部门能够较好地履职尽责，没有发生大的问题，靠的就是有一整套比较完备的制度约束，靠的就是我们慎用手中的权力，时刻绷紧廉洁自律这根弦。在当前新的形势下，规划计划工作的责任和任务更重，要更加重视党风廉政建设和风险防控，按照习近平总书记提出的严于修身、严于用权、严于律己，谋事要实、创业要实、做人要实的“三严三实”要求，讲信念、讲自律、讲奉献，让廉政的弦始终绷紧，确保水利投资安全、规划计划干部安全。

第一，打铁要靠自身硬。每一个从事规划计划工作的同志首先要加强自身党性修养，坚定理想信念，树立正确的世界观人生观价值观，筑牢拒腐防变的思想道德防线，在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致。要有严守政治纪律和政治规矩的意识，踏踏实实按制度、按政策、按规矩办事。要增强服务意识，多想为基层服务、为群众解决实际困难，少想个人的利益得失，凡事出于公心。要持之以恒落实中央八项规定精神，决不能因一时疏忽触碰高压线，要加强自律，防微杜渐。

第二，把权力装在制度的笼子里。做好规划计划工作，正确行使工作职责，要依靠完善的制度保证。要适应水利行政审批、水利投融资等改革新要求，进一步完善规划计划规章制度，抓紧修订水利前期、投资计划等管理办法，扎紧制度的笼子，用制度形成对权力的有效制约。加强规划计划廉政风险防控，进一步落实管理责任，明确程序要求，强化监管措施。部规划计划司专门制定了规划计划廉政风险防控手册，要将廉政风险防控责任落实到岗、明确到人，逐一排查可能产生的廉政风险点，从源头防治腐败。

第三，减少自由裁量权。做好规划计划工作，要认真贯彻落实中央的方针政策，坚持依法行政，实行责任清单、权力清单制度，规范权力运行流程，推行“阳光审批”“阳光立项”“阳光计划”，防止不作为和乱作为。项目立项和投资计划安排首先要有规划依据，符合国家确定的建设重点。要严格执行基本建设程序，坚持规划计划重大事项集体研究决策制度，形成权力制衡机制，减少个人的自由裁量权。要深入推进行政审批制度改革，优化规范水利前期、投资计划管理，分解落实权力清单，进一步简政放权，提高工作透明度。

第四，强化对地方规模管理投资计划的监管。近年来，面广量大的民生水利工程主要由地方市、县两级政府组织实施，一些地方出现了不少水利系统腐败问题，给水利行业带来了负面影响。随着近两年中央对面上工程的补助投资逐步由项目管理改为规模管理，各省规划计划部门对地方规模管理的项目不能放手，不能投资下达后就什么都不管了。各省要制定相应的管理办法，加强对市、县两级项目审批、计划下达、资金安排的监管和考核，确保投资发挥效益，按时完成建设目标和任务。

第五，加强规划计划队伍建设。规划计划工作任务繁重，近几年人员流动性较大，要加强规划计划干部培训和培养锻炼，提高干部队伍的综合素质和整体水平，打造一支政治过硬、勤奋敬业、风清气正、廉洁务实的水利规划计划干部队伍。规划计划工作的同志要加强自身能力建设，善于把握工作的规律性，善于归纳总结和提炼，善于协调和配合，提高工作效率和质量，为水利中心工作服好务。

总之，要把握好水利事业的重大发展机遇，规划计划工作重任在肩、使命光荣。我们要深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，积极践行新时期水利工作方针，加大工作力度、锐意开拓进取、不断改革创新，努力推动规划计划工作再上新台阶，为加快水利改革攻坚和跨越式发展作出新的更大贡献！