公共服务购买中政府职能转变的困境与出路

徐勇

[摘 要]公共服务购买已经成为许多国家治道变革的路径选择与发展趋势。公共服务购买以政府职能转变为前提和保障。实践中，政府的疑虑及能力的限制、合约主体间非对称性的依赖关系、公众对社会力量的不信任、购买制度的欠缺以及合约中信息不对称等因素阻滞了政府职能转变，影响了公共服务购买的有效进行与顺利推进。为进一步落实公共服务购买政策，有必要从转变行政理念，提升政府行政能力；完善购买制度，规范政府购买行为；

搭建信息平台，提供技术支撑；培育购买市场，提升民众对社会组织的信任度等方面化解政府职能转变过程中遇到的各种障碍。

[关键词]公共服务；公共服务购买；政府；政府职能转变

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0069-06

公共服务购买指的是政府部门为履行服务公众的职责，利用财政资金，通过市场机制，以契约的方式向符合条件的社会力量购买政府职责范围内的公共服务。它是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式[1]。公共服务购买来自于西方国家行政理论与改革实践。20世纪80年代，英国首相撒切尔夫人和美国总统里根受新自由主义经济思潮的影响，大力实行政府部门的治道变革，主张政府部门应发扬企业家精神，引入社会力量和市场竞争机制来提供公共服务，以此降低公共服务领域的行政成本，提高服务供给的效率，满足社会日益增长的多元化的服务需求。这场改革在一定程度上缓解了两国面临的政治危机、社会危机和管理危机。改革取得的短期成效与经验被迅速传播与运用，掀起了西方国家新公共管理改革的浪潮。进入90年代以来，新自由主义思潮继续深刻地影响着西方国家政府的治道变革，成为新公共管理思潮重要的理论来源。与此同时，这场肇始于西方国家的改革浪潮开始波及转型国家，对后者的市场化改革和公共管理改革带来重大影响[2]（P14）。

2013年，我国政府在《国务院机构改革和职能转变方案》中明确指出，要加强社会管理能力建设，创新社会管理方式，公平对待社会力量提供医疗卫生、教育、文化、群众健身、社区服务等公共服务，加大政府购买服务力度。党的十八届三中全会将政府购买服务上升到治国方略的高度，指出凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。李克强在2014年的政府工作报告中再次强调，要把消费作为扩大内需的主要着力点，扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构；推进社会治理创新，更好地发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。进而言之，公共服务购买已经成为当前我国缓解公共服务供需矛盾，拉动经济增长，转变政府职能，建设和完善现代国家治理体系的重要推力。

一、公共服务购买对政府职能转变的要求

在服务购买过程中，购买活动与政府职能转变相互促进，它们有着共同的目标，是公共服务有效提供的“一体两面”。政府职能转变是公共服务购买顺利进行的前提与基础，完善的服务购买机制则为政府职能转变的进一步推进提供有利条件。要实现公共服务的有效购买，首先要实现政府职能转变。

第一，公共服务购买需要政府改变其在服务供给中的全能主义角色。在传统的公共服务供给过程中，政府不仅是公共服务的提供者，也是服务的直接生产者。生产什么、为谁生产、怎么生产、怎么分配等事项均由政府部门决定与承担。在公共服务购买中，服务的生产者与提供者相分离，企业或社会组织成为公共服务的直接生产者，政府部门不再是服务的生产者，而是“规划决策者、经费补贴者、规则制定者、改革组织者、秩序监管者”[3]以及最终责任的承担者。

第二，公共服务购买需要政府转变其权威主义治理模式。与全能型政府相对应的是权威主义的治理模式。该治理模式建立在规则、机构和政治等级之上，以纵向的权力关系为基础，具有明显的行政强制性，它指示行动、对违规者进行制裁，用一些具体的责任制形式限制治理者以及控制由他们领导的机

构[4]（P51）。公共服务购买要求政府突破这种由上至下的权力关系，建立与市场、社会的平等协作关系。与此相应，政府的治理模式也由政府内部单一的权威治理，转变为纵向的权威治理与横向的协议治理相互交叉的治理模式。在横向协议治理层面，政府部门与服务承包方通过协商、谈判共同制定规则，分别履行合约规定之义务；在纵向权威治理层面，政府部门制定规则，进行相应的行政控制，实现政府部门在公共领域的社会责任。

第三，公共服务购买需要政府部门调整其原有的职能事项。职能调整是政府部门角色与治理模式转变的基本内容与保障。在公共服务购买中，政府部门需要避免对服务生产细节的干预，但同时需要增加对整个购买流程的调控与监管，主要包括对公共服务的购买进行顶层设计，制定并论证服务购买的目录，确定相应的预算，构建并落实科学的激励约束机制，强化合同的监管等保证服务购买顺利进行。在协议治理中，政府部门需增加与社会力量横向合作的职能事项，如培育购买市场，寻找合作伙伴，规范购买程序，制定合同事宜，进行项目评估等确保公共服务的有效供给。此外，政府部门还需加强权威治理与协议治理的融合机制的建设，如合同中期的谈判机制、服务逆向购买机制等，以应对服务购买中复杂的现实问题，实现政府部门在公共服务供给中的社会责任。

二、公共服务购买中政府职能转变的困境

公共服务购买政策由上至下的推进倒逼着地方政府治理方式的转型与职能重构。但在购买实践中，受制于各种主客观因素的影响，地方政府的职能转变并非一帆风顺。

第一，政府部门的诸多疑虑以及能力不足阻碍了其自身改革的步伐。公共服务的供需矛盾亟须政府部门转变职能，探求服务供给的新方式，但是，行政部门的担忧及自身能力的限制直接阻碍了其在公共服务购买中的角色转变与职能调整。

一方面，行政部门对公共服务购买的担心与疑虑强化了全能型政府的行政理念。一些习惯于政府主导的发展中国家或转型国家，虽然进行了公共服务购买的改革，但地方政府并未在理念上接受这种新的供给模式，他们对社会组织充满了不信任，购买效果不尽如人意[5]。地方政府对公共服务购买主要有三个方面担忧：（1）社会组织力量弱小，它们还不能有效承接公共服务生产的职能；（2）社会力量并不是全民利益的代表，难以担当起公共服务蕴含的社会责任；（3）如果社会力量承担了政府职能，那么政府自身的合法性地位可能会受到质疑，相关部门可能还会面临人员上的裁减。政府部门的上述疑虑无疑会强化全能型政府的行政理念。endprint

另一方面，行政能力的有限性阻碍了政府职能转变的步伐。公共服务购买使行政部门的工作由纵向的权力关系维度转向纵向的权力关系与横向的契约关系相互交错的维度。政府部门既是购买活动的直接参与者，又是合约的监管者，而行政能力的有限性使其很难同时扮演好这两种角色。这种有限性主要表现在三个方面：（1）服务购买是一个开放的系统，合约履行中诸多不确定因素的存在使得购买主体有必要根据实际情况对购买合同进行适时调整，但在实践中，公共服务购买鲜有在合同缔结后还进行协商谈判的，拟定的服务购买合约很多时候也缺乏针对性，不能有效应对不同环境中的服务购买；（2）地方政府并没有成立独立的公共服务采购部门，购买主体分散采购，缺乏对服务购买市场的全面了解及与相关职能部门的合作，难以对服务购买进行有效监控与管理；（3）行政监管受制于服务购买中的人情关系与权力关系，难以有效实现。

第二，合约主体间非对称性的依赖影响了政府角色的转变。公共服务购买的实质是公共服务的契约化提供，主体独立、责权对等、公平、事先约定、程序公开等原则是服务购买需要遵循的基本准则[6]。公共服务购买中，契约双方身份的独立和地位的平等是厘清合同主体各自权责、实现合同有效履行的基础。现实中，公共服务购买的承接方对政府部门有着更强的依赖关系，这不仅使得合约双方难以做到独立性和平等性，同时也妨碍了政府角色的顺利转变。

从服务购买的承接主体来看，公共服务购买的承接主体主要有事业单位、政府部门的衍生机构、社会组织与企业四类。目前，前两类组织是公共服务购买的主要承接方，它们在行政关系上隶属于政府部门或在资源上依附于政府，通常被称为准政府机构，并没有独立于政府的身份。政府向这些组织购买公共服务时，很难突破上下级的角色关系。就社会组织而言，随着该领域的发展壮大，此类组织必将成为公共服务购买的重要力量。不过，就当前情况来说，那些拥有较强市场竞争力的社会组织大多为官方成立或发起，具有浓厚的官方背景和较强的行政性，在业务上依赖或受限于行政系统。而另外一些与官方有着长期或紧密合作的民间草根组织对政府部门也有着较强的依赖性。它们发育不全，市场开拓能力较弱，在运营过程中很容易因为缺乏资金与管理能力而陷入生存困境，所以，获取政府部门的购买合约对它们的生存与发展至关重要。面对强大的政府权力以及与政府合作的利益诱惑，这些组织很难保持自己的宗旨，坚守自身的专业优势，也呈现出行政化趋向[7]。

相对而言，作为经济主体，企业拥有相对独立的身份，但是与社会组织相似，它们在公共服务购买合约的缔结与履行中对政府部门的依赖性也比较大。主要原因有两个方面。（1）购买形式结构的不合理。许多地方的公共服务购买以非竞争性购买为主，体制内的形式性购买与体制外的委托、定向购买是服务购买的主要形式，政府在购买中的主导地位明显，服务承接方难以获得与购买方平等的主体地位。（2）第三方治理力量的缺失。目前，我国独立的社会治理力量相对较弱，公共事务的参与较为有限。在公共服务购买中，服务承接方资质的审查、项目的评估等仍在政府部门的主导下完成，为此，承接方在合约关系的维系上往往处于被动地位。

第三，公众对社会力量缺乏信任强化了全能型政府在服务供给中的地位。公共服务购买的顺利推进不仅取决于合同的科学性与合约双方的有效合作，而且取决于服务对象对服务供给方式的认可程度。新中国成立后，国家、单位（集体）或家庭共同成为公共服务的供给主体，几乎包揽了民众在生产生活中所需的各项公共服务，也培育了民众对它们的依赖与信任。20世纪90年代始，随着市场经济的逐步建立，单位（集体）与家庭在公共服务领域的作用渐次式微，客观上加剧了我国公共服务的供需矛盾，并引致民众对政府部门提出了更高的期盼与要求。

当然，单位（集体）与家庭在公共服务领域功能的式微为社会力量进入公共服务领域带来了机遇。但是，社会力量能否弥补公共服务供给中的空缺与不足，成为公共服务供给的一支主要力量，在一定程度上取决于民众对其是否信任与支持。现实情况是公众对社会力量在公共服务领域中的积极作用信心不足。这种信心不足主要表现为：（1）较多的民众认为，社会力量尤其是公司企业带有极强的营利性动机，其在提供公共服务时极有可能为了私利而牺牲公共服务的质量；（2）现有的社会组织力量弱小、发育不全，很多时候缺少规范和监督，提供的服务也不够专业，在这种情况下，消费者权益难以得到有效保障

南京市亿未来好家长互助中心在创业之初进行了长时间的宣传，本以为家长们会从家庭早期教育的重要性出发，给予组织活动较大的关注和热情。但现实是，该中心在组织活动时认为至少能来50人，最后却只来了8个家庭。家长的不信任，让该组织的创始人很受打击。；

（3）在很多人眼里，社会组织主要为特殊人群尤其是弱势群体提供基本服务，这些服务的享用需要满足特定的条件，服务项目缺乏普遍性与常规性，所以，社会组织不适宜为大众提供公共服务。

综上所述，随着市场经济的建立与发展，公共服务的供给方式发生了重要转变。单位（集体）与家庭在公共服务供给中的作用渐次式微，而市场化的服务供给方式与消费理念并没有及时跟进。民众对社会力量提供公共服务还存在诸多担忧，这些担忧最终强化了他们对于政府的期待。

第四，不尽完善的购买制度使政府部门缺乏职能转变的动力与压力。政府职能转变涉及政府自身利益的调整，不仅需要政府改革自身的勇气，更需要相关制度作为保障。目前，公共服务购买制度存在诸多不足，缺乏对政府职能转变的引导与约束，从而影响了政府部门在公共服务领域传统角色的转变。

目前，我国对政府购买加以直接规范的法规为2003年实施的《政府采购法》与2015年3月1日实施的《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）。《实施条例》将《政府采购法》中规定的服务采购进一步细化为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。按照法律规定，政府服务采购的具体项目按照预算来源不同分别由国务院和地方政府确定并公布。目前，很多地方政府对当地政府集中采购目录与公共服务采购目录进行了规定，但是大部分地区政府集中采购目录中的服务项目主要偏向于政府自身需要的服务，并不完全囊括公共服务购买目录。而对于政府集中采购目录之外的符合分散采购限额标准的公共服务是否需要购买、如何购买、服务购买责任落实等问题的解决主要依托于各级政府的自由裁量。由此可见，我国政府在公共服务购买政策的落实上尚缺乏强有力的法律约束与规范。这种情况致使政府部门在唯经济增长至上政绩观的评价体系下，更加缺少公共服务领域自我改革的动力与压力。endprint

虽然我国《政府采购法》与《实施条例》及各地公共服务购买的实施办法与意见对服务购买的主体、购买标的、流程及购买过程中的监管与法律责任等内容有所规定，但是，对公共服务购买合同绩效管理的制度设计较少，服务购买预算及其管理制度、问责制度、信息公开制度的规定也相对缺乏。购买制度不完善带来的直接后果就是，相关部门为完成公共服务购买的任务，往往更多地专注于服务购买的前期工作，如服务承接方与购买程序的选择、合约内容的制定等，而对合同运行的监管及服务的绩效管理等着力不够，使得公共服务购买过多地注重形式，难以实现服务购买本身的社会目标。

第五，信息不对称阻碍了政府监管职能的有效履行。在公共服务购买中，政府部门与服务承接方建立了委托代理关系。作为委托人，政府部门希望代理人能按照委托事项履行职责，但代理人总是能转向合同激励之外的各种激励机制，不可避免地存在职责逃避现象，而委托人由于信息不对称永远不可能侦察和阻止所有的逃避现象[8]（P20）。

这种由于信息不对称带来的监管难题贯穿服务购买活动的始终。首先，从承包商的选择来看，虽然竞标机制或定向委托等方式能使政府部门找到相对满意的代理人，但是政府部门不可能了解代理人的所有细节，也不可能洞悉合同所有潜在的利益冲突，所以，监管活动往往滞后于问题的呈现。其次，从合同规则的整合来看，由于无法精准知晓服务供给成本，以及对公共服务供给质量进行精确评估，政府部门在合同制定与合同修正的谈判中往往处于劣势。再次，从购买合同的运行过程来看，代理方拥有法定的独立身份，这种身份使得政府部门不能完全跟踪干预，充分深入地观察代理人的工作，监管不可避免地存在漏洞。最后，从服务购买的绩效评估来看，公共服务绩效的衡量极为困难，因为投入产出的计算需要基于不完全信息做出种种假设，相对成本模型的建立和使用蕴含着若干主观判断和选择[9]（P10）。可见，由于公共服务购买者、生产者与消费者分离带来的信息不对称性，代理人对信息的过滤，及公共服务绩效的难衡量性与行政部门自身能力的限制等因素，政府部门对服务购买的监管往往难以落到实处。

三、公共服务购买视域下政府职能转变的出路

如上所述，在公共服务购买实践中，政府的担忧及自身能力的限制、合约主体间非对称性的依赖关系、公众对社会力量的不信任、购买制度的欠缺以及合约中信息不对称等多种主客观因素共同阻滞了政府职能转变的顺利进行。针对以上困境，笔者认为可以从四个方面寻找解决问题的对策。

第一，转变理念，提升能力，夯实政府职能转变的基础。 政府部门能否转变其在公共服务领域中的传统角色，成为一个精明的买主，从根本上说取决于其行政理念的先进程度和行政能力的高低。在行政理念方面，政府部门应转变全能型政府的行政理念，分清政府与市场在公共服务购买中的职责界限，给予社会力量更多的信任与发展空间。在行政能力方面，政府部门应提高自身在合同管理中的预算能力、论证能力、合约谈判与修正能力、服务质量监控能力、合约的评估能力、奖惩的执行能力等，以实现自身在公共服务领域的社会责任。实践中，我们可以从三个方面优化政府的行政理念，提升政府的行政能力：（1）加强服务购买主体的学习与培训工作，通过再学习转变政府部门“唯我独尊”的行政理念，取得公共服务购买政策的共识，同时提高政府部门落实此项政策的专业素养与应对能力；（2）进行相应的行政体制改革，满足因公共服务购买带来的政府职能调整与结构重组的需要；（3）改革政府部门的绩效考核制度，增加公共服务提供成效在领导干部绩效考核中的比重。

第二，完善购买制度，引导和规范政府购买行为。公共服务购买中，科学合理的法律制度是明晰合约双方权责，确保合约得到切实履行的根本。所以，加强公共服务购买的制度建设有利于引导并规范政府购买行为，激发政府部门落实购买政策的积极性与责任感。相关的制度建设主要包括：（1）加强公共服务购买的顶层设计，改变地方各行政部门在公共服务购买中分散化决策的局面，对地方公共服务购买目录、路径等进行整体性设计；（2）在《政府采购法》与《实施条例》的基础上细化各地公共服务购买规则，兼顾公共服务的集中采购与分散采购，赋予公共服务购买目录、标准、购买程序、绩效评估、激励奖惩等事项以法定效力；（3）加强公共服务购买配套制度体系的建设，主要包括公共财政预算与管理制度、公共服务定价与监管制度、第三方独立评估与服务质量考核制度、信息共享与公开制度和服务购买责任追究等制度建设。

第三，搭建信息平台，提供政府职能转变的技术支撑。正如上文所述，服务购买过程中的信息不对称客观上阻滞了政府部门公共责任的有效落实。为此，政府部门有必要构建公共服务购买的信息平台，加强服务购买数据库的建设与共享，以减少服务购买与消费中信息梗阻现象，为政府部门相关职责的履行创造条件。信息平台的建设主要包括三个方面。（1）创建政府部门共享的公共服务购买数据库。公共服务种类繁杂，政府部门可以构建共享数据库提高服务供给效率。比如，购买对象资格审查数据库、服务承接方资质评估与信用数据库、公共服务的社会需求与市场供给数据库等。（2）设置信息开放窗口，增加服务购买流程的开放性与透明度，加强服务购买方、承接方与消费者之间的信息互动。（3）对数据库进行动态化管理。公共服务购买中承接方的资质、消费者享受政府购买的资格等都会随着环境的变化而变化。为了体现服务购买的公平、公正，及提高服务购买的效率，政府部门应及时更新相关数据。

第四，增进社会组织的培育工作，提升民众对其的信任与支持。公共服务购买中政府职能转变的成功一方面取决于政府成功的自我改革，另一方面取决于社会力量对政府让渡职能的顺利承接。近年来，作为公共服务购买重要力量的社会组织获得了快速发展，但是能够直接承接公共服务的社会组织数量偏少，大部分社会组织规模小、组织制度不健全、市场开拓能力弱以南京市为例，截至2013年4月，南京共有各类社会组织2.1万家，总数位居全国副省级城市之首，连续3年以17%的速度增长。但是，这些社会组织中绝大多数是社区群众团体，直接能为老百姓服务的公益慈善、社会服务和社会福利类的公益组织比重仅占10%左右。参见《南京社会组织发展良莠不齐“僵尸”组织大量存在》，《南京日报》2013年4月28日。。

为此，政府部门在加大公共服务购买投入的同时还需要加强社会组织的培育工作，以增强社会力量在服务购买中的承接能力。首先，进一步放宽公益慈善类社会组织登记注册条件，鼓励社会力量进入公共服务领域，扩大公共服务供给的潜在力量。其次，通过各种形式的培育项目，对社会组织管理人员进行专业化培训，健全社会组织的管理制度，搭建社会组织对外交流平台，拓展社会组织资源连接渠道与市场开发能力。再次，给予社会组织更多的政策倾斜，尤其需要增加对草根组织公共服务购买的项目支出，缓解此类组织在发展初期面临的资金短缺问题，帮助其度过发展中的难关。最后，加强舆论引导，通过宣传、公开竞标等形式帮助民众了解公共服务购买政策，了解社会组织，以增进民众对社会承接力量的信任与支持。

参考文献：

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责任编辑：张新颜endprint