府际合作机制创新及其在京津冀协同发展中的应用

[摘 要]京津冀协同发展的过程也是一个构建并完善相应的府际合作网络的过程。在这一过程中，相关主体应认真借鉴和应用改革开放以来形成的本土化的、创新型的府际合作机制。具体包括把握府际合作内涵，树立府际合作观念；构建一体化政策机制和市场机制；探索多中心治理机制和组织间网络机制；加强并发挥府际合作协议、区域合作论坛、府际联席会议等机制的作用。

[关键词]京津冀协同发展；府际合作机制；多中心治理；府际联席会议；组织间网络

中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0100-07

新一届中央政府组建以来，京津冀协同发展上升为国家战略，协同发展的步伐明显加快。习近平强调京津冀协同发展“是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来”[1]，并就推进京津冀协同发展提出七点要求。目前，京津冀协同发展的顶层设计已经取得阶段性成果，下一步要把工作重点从总体谋划转向推进实施。在此背景下，总结、借鉴并应用改革开放以来创新型的、本土化的府际合作机制，对于推进京津冀协同发展，构建京津冀协同发展的长效机制，具有重要的价值。

一、京津冀协同发展中的府际合作网络

府际合作是府际关系中相互协调、配合的一面。概括而言，是指为实现公共利益，政府部门和非政府部门等公共治理主体之间彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程，是中央与地方、地方与地方及公私部门共同构成的政策网络[2]。根据现代府际关系理论①，理解府际合作的内涵应把握五点。一是主体多元。府际合作的主体不仅包括相关的政府及其部门，还包括企业（国有企业、私人企业、混合所有制企业）、第三部门、公众等主体，是这些主体之间双向、多向互动的过程。二是基于需求。府际合作的基础是上述主体之间的相互需求。为了协调矛盾、理顺关系、推进发展、实现共赢，不同层级政府之间，不同地域政府之间，同一级政府的不同部门之间，政府与第三部门、企业、公民等主体之间经常需要互相协助。三是消除壁垒。府际合作要求打破“一亩三分地”的传统观念，从横向上消除行政壁垒的约束，在明确不同主体共同需求的基础上开展合作。四是平等合作。府际合作不仅要求消除横向上的行政壁垒，还要求参与合作的主体在纵向上摒弃官僚制下各自的等级和“命令—服从”关系，以相互需求为基础，以各自的职责和功能为联结点，构建“伙伴关系”，开展平等合作。五是形式多样。由主体多元、需求多样所决定，府际合作的形式也是多种多样的。这在本文总结的中国改革开放以来府际合作机制创新中即有突出的表现。

根据中央的要求以及京津冀三地签署的合作协议，京津冀协同发展具有多个方面的内容（见表1）。围绕这些内容，构成一个府际合作的网络。

理解京津冀协同发展中的府际合作网络需要把握四点。

（一）京津冀协同发展中的府际合作包括三个层次

第一个层次是企业、公众、第三部门等主体之间的互动。第二个层次是中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府等政府主体与企业、公众、第三部门之间的互动与合作。第三个层次是政府主体之间的合作，即中央政府、北京市政府、天津市政府、河北省政府之间的合作。需要说明的是，这里的中央政府及三地政府都包括一系列相关政府部门和下级政府。如中央政府既包括中央高层，又包括有关部委。三地政府既包括两个直辖市政府和河北省政府，又包括三地政府的有关部门，还包括三地辖区内的有关地市政府、区县政府。

（二）第一层次各主体间的“问题”是京津冀府际合作的“启动器”

京津冀区域内的各类企业、各个第三部门，以及公众之间存在着广泛的互动。这些互动一方面推进京津冀的区域发展，另一方面又必然会产生一系列“问题”。解决这些“问题”，既需要企业、第三部门、公众之间的合作，又需要有关政府部门之间、政府部门与企业、第三部门、公众之间的合作。一旦企业、第三部门、公众之间的“问题”纳入需要多个政府主体共同解决的政策议程，府际合作之门就打开了，府际合作的程序就启动了。例如，京津冀协同发展的内容，就是为了解决区域发展中的关键“问题”，以为区域内各类企业和第三部门的发展以及公众的生产生活创造更好的条件和环境。

（三）第二层次各主体间的合作为京津冀府际合作奠定基础

在中国，政府主体与企业、第三部门、公众之间存在着密切的联系和广泛的互动与合作。企业中的国企（包括国家控股的混合所有制企业）和事业单位的“所有权人”即是政府，与政府有着“天然的”联系。各类私人企业（包括私营企业、外资企业以及这些企业控股的混合所有制企业）和改革开放以来发展起来的非公有第三部门很大程度上是政府相关政策的产物，与政府的关系非常密切。公众是政府公共服务的对象和社会主体，与政府（尤其是基层政府）有着经常的互动。在府际合作中，企业、第三部门、公众等主体一方面提出府际合作的具体要求，另一方面又作为特定主体参与府际合作，从而为府际合作奠定了深厚的基础。

（四）第三层次各政府主体间的合作是京津冀府际合作的直接表现

府际合作虽然需要企业、第三部门、公众等的“倒逼”和推动，但一旦协同发展成为中央以及京津冀各政府主体的“自觉行为”，这些政府主体就成为府际合作的直接“推手”。这在习近平召开京津冀协同发展专题座谈会后中央有关部门以及京津冀三地政府的诸多举措中已经明显表现出来。可以断定，在将来的一段时期，这些措施必将有力地推进京津冀的协同发展。府际合作的最突出表现就是政府及其部门之间的合作。这在上述的三个协议中有明显表现。例如，三个协议提出，三地要建立长效的合作协调工作机制，其内容包括：建立省市级领导牵头的合作领导小组和合作协调小组，定期召开会议，研究合作中的重大问题并推动合作。合作协调小组下设办公室，具体推动各项合作任务的实施endprint

京津、津冀协议建立的是合作领导小组和合作协调小组，合作领导小组由省（市）长任组长，合作协调小组由分管副省（市）长任组长；京冀协议建立的是京冀区域合作工作协调小组，由常务副市长（副省长）任组长。。

二、改革开放以来本土化的府际合作机制创新

府际合作是府际关系的一种常态，可以说，一国内部只要存在不同层级、不同区域的政府，就存在一定形式、一定程度的府际合作。只不过受到政府体制、经济体制、社会发展水平、历史文化传统等的影响和制约，不同时期的府际合作具有不同的特征。改革开放之前，基于当时的条块关系和计划经济体制，府际合作的主轴是纵向政府间的合作。其主要特点是，中央政府和上级政府在府际合作中发挥着主导作用，地方政府和下级政府要么与中央政府和上级政府进行纵向合作，要么在中央政府和上级政府的“领导”或“安排”下进行横向合作。其机制主要有对口支援、服务发展、政策协调等

对口支援是指在中央政府和上级政府的安排下，实力较强的一方对实力较弱的一方实施援助的一种府际合作机制，主要类型有灾难援助、经济援助、医疗援助、教育援助。服务发展是指为了“整体利益”，在中央政府和上级政府的统筹下，一方以牺牲“局部利益”的方式支持、服务另一方的发展。政策协调是指为了解决相关政府及其部门之间的矛盾和问题，在“共同上级”的干预下，通过协调的方式而进行的府际合作。。

在中央高度集权、计划经济体制和“条条”主导的情况下，这样的府际合作能够调动起各方面资源，从而较为迅速有力地平衡区域关系、推动发展、克服危机。但是，这样的府际合作也有不足，主要是地方政府和下级政府府际合作的内在动力不够、执行力较弱、成本过高，以及企业、第三部门、公众等社会力量参与不足等参见陶希东：《转型期跨省都市圈政府间关系重建策略研究——组织体制与政策保障》，《城市规划》 2007年第9期； 陈瑞莲、刘亚平：《泛珠三角区域政府的合作与创新》，《学术研究》2007年第1期； 杨龙：《中国经济区域化发展的行政协调》，《中国人民大学学报》2007年第2期；冯邦彦、周孟亮：《区域合作与资源优化配置——“泛珠三角”战略的经济学分析》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2005年第4期。。

改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着经济体制改革、政府改革、社会管理体制改革的不断推进，在保持原来纵向合作的基础上，政府间横向合作获得了显著发展，企业、第三部门、公众等社会力量成为府际合作的主体，在府际合作中日益活跃。伴随着府际合作基本状态的变化和发展，府际合作机制也在发生转变，中国逐渐出现了一些本土化的、创新型的府际合作机制。按照其参与主体由小到大的范围，这些创新型的府际合作机制主要有七种形式。

一是府际联席会议。该机制是在一级政府内部某项事务的主管机构设立联席会议，由主管机构定期或不定期地召集相关部门开会，共同商讨相关事务并制定策略的一种府际合作方式。例如，21世纪以来，为了应对非正常上访和群体性突发事件，各级政府普遍在信访部门设立了处理相关事务的“联席会议”。该会议由信访部门牵头，其他政府部门都是参加单位，只是根据非正常上访和突发群体性事件的性质和涉及的范围选择性参与。

二是区域合作论坛。该机制是由一定区域内的政府组织共同举办的、就区域内共同关心的问题进行讨论，并制定一致的行动方案的一种府际合作方式。例如，2003年以来，“9+2”泛珠三角区域合作与发展论坛已经取得了一定的成果。该论坛由广东省倡导并得到福建、江西等八省（区）政府和香港、澳门特别行政区政府的积极响应和大力推动参与论坛的政府部门包括：广东、福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等9省（区）政府，香港、澳门特别行政区政府。国家发改委、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。http：//www.southcn.com/panprd/zl/forum/200405230328.htm，旨在交流各地经济发展情况，总结区域合作经验，研讨今后的发展思路，探索省（区）际可能加强合作的领域和方式方法，增强区域整体竞争能力。

三是府际合作协议。又称府际契约，是指相关政府作为区域合作的主要参与方，通过签订政府间协议如“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等来推动共同发展的一种府际合作机制和方式[3]。2001年，上海市与江西省签订了改革开放以来我国首份省级府际合作协议——《上海市江西省加强全面合作协议》。2003年，前述“9+2”政府签署《泛珠三角区域合作框架协议》。此后，珠三角、长三角、环渤海以及其他区域政府陆续签订了很多府际合作协议。相对于区域合作论坛而言，府际合作协议更为正式，一旦签订，相关政府部门就需要采取措施，解决问题，落实协议。

四是一体化政策。该机制最初来源于欧洲一体化，是一种不同政府之间的政策协同机制。二战之后，为了抗衡来自苏联的威胁以及防止德国东山再起，西欧国家在美国的敦促下开始了一体化进程。1951年，在法国的倡议下，一些西欧国家（法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡）在巴黎签署了《建立欧洲煤钢共同体条约》（《巴黎条约》），这成为真正的欧洲一体化的开始。此后，欧洲一体化又经历了建立自由贸易区、关税同盟、统一大市场、经济货币联盟和政治联盟等五个阶段。从欧洲的实践来看，一体化政策机制主要表现为不同的政府主体以协调一致的方式制定并执行政策，以维护和实现共同利益，避免共同风险的一种措施。在中国，改革开放以来，一些地方政府为了推进共同发展，应对共同挑战，也在自觉或不自觉地实行一定的一体化政策。例如，江西省发改委、财政厅、交通运输厅于2013年3月底联合下发通知，4月1日起，货车计重收费基本费率上升为0.09元/吨公里。对于这次涨价，江西省发改委收费管理处表示，这是为了跟周边省份价格衔接[4]。

五是市场机制。又称利益共享机制，是指相关政府主体基于共同的利益诉求，运用平等合作与交易的方法来解决共同面临的问题，以达到共赢目的的一种府际合作机制。改革开放以来，地方政府的利益主体性日益明显，但由于行政区划的阻隔和传统体制的封闭性，地方政府之间一度爆发了严重的恶性竞争。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的建立健全，越来越多的地方政府认识到合作与利益共享的重要性，以市场交易规则的制定和遵守为代表的地方政府间的利益共享机制获得了发展。进入21世纪以来，该机制进一步发展到地方政府间的区域发展、流域治理、环境治理等领域。例如，近年来一些地方政府已经在共同出资进行流域治理、排污指标交易等方面展开探索。endprint

六是组织间网络。该机制是指一些相关的公私组织之间由于长期的联系和互动而形成的一种比较稳定的合作结构形态，这样的合作结构可以通过集体决策、联合行动来提供服务，以便更快捷地适应不断变化的技术和市场环境，提高自身的竞争力[5]（P22-24）。可以说，传统科层制下的府际合作并不缺乏组织间的沟通协调，但这样的沟通协调的主线是单一性质的政府主体间的纵向命令与服从关系，并不是这里的组织间网络机制。在府际合作的意义上，组织间网络机制主要是不同性质的主体间基于平等地位、长期互动而形成的一种稳定的合作关系。例如，进入21世纪，在公共服务供给方面，中国已经出现了社区公共服务平台、政务超市、公共服务民营化、教育券制度、新型居家养老服务等一批公私组织间网络机制[6]。

七是多中心治理。该机制将府际关系的各个主体视为不同的“中心”，强调各个“中心”之间基于共同的诉求和各自的考量而展开的合作。多中心合作机制将政府机构、企业、第三部门、公众等都视为府际合作主体，认为府际合作是这些主体之间开展的平等的、多向的合作。一个例证是杭州市近年来开展的“综合考评机制”。2005年以来，杭州市在对政府部门的考评中，逐步形成了目标考核、领导考评、社会评价等多个维度相结合的综合考评机制，在社会评价中，市民代表，党代表，人大代表，企业代表等九个层面都是投票主体，共同评价政府的表现，一定程度上体现了多中心治理的精神。

除上述府际合作机制之外，学者们基于先进国家的经验和相关理论，还提出了一些府际合作的新机制，如伙伴关系机制、复合行政机制等伙伴关系机制是指打破既有的条块隔阂和层级束缚，鼓励政府及其机构之间的平等互动，以发挥不同层级政府及其部门合力的一种机制。参见蔡英辉：《伙伴型府际关系——内涵解析与实现路径》，《唯实》2012年第Z1期。复合行政机制，即在跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。参见王健、鲍静、刘小康、王佃利：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》2004年第3期。由于这些机制在国内并没有典型应用，所以在正文中就不赘述了。。可以说，这些机制一定程度上代表了中国府际合作及其机制建设的新方向。

三、创新型府际合作机制在京津冀协同发展中的应用

推进京津冀协同发展，府际合作是不可或缺的一个方面。首先，府际合作是京津冀协同发展的重要前提。落实中央关于京津冀协同发展的部署和前述三地政府签署的合作协议，中央政府以及三地政府的密切配合是前提。其次，府际合作是京津冀协同发展的重要内容。习近平提出的对京津冀协同发展的指示和三地政府签署的合作协议处处体现着府际合作精神，落实协议的每一项内容都需要府际合作。最后，府际合作是京津冀协同发展的重要保障。京津冀协同发展，需要务实的、创新型的府际合作来保障。基于此，推进京津冀协同发展，应认真吸收、借鉴、应用本土化的、创新型的府际合作机制。

（一）把握府际合作内涵，树立府际合作观念

这是开展京津冀府际合作，应用创新型府际合作机制的前提。府际合作具有多重内涵，开展京津冀府际合作，应深刻把握府际合作的内涵，真正树立府际合作的观念，有针对性地解决现实问题。

首先，应将企业、第三部门、公众等主体纳入府际合作，引导、规范这些主体的行为。京津冀协同发展上升为国家战略在很大程度上激发了企业、第三部门、公众的积极性，但由于观念、规划、政策措施等不到位，一些领域出现了一定的盲目行为，如2004年以来保定以及北京周边一些河北市县的房地产市场一度“虚火”等。为了解决这些问题，中央以及三地政府应转变观念，主动将各类私人企业、非公有第三部门、公众等主体纳入京津冀协同发展的规划，引导、规范这些主体的行为，以利于京津冀协同发展的顺利进行。

其次，应进一步打破传统的“一亩三分地”、“支援”、“服务”等观念，消除行政壁垒，开展平等合作。“一亩三分地”观念是利己主义在区域发展中的表现。其特征是把追求自己区域的利益、推进自己区域的发展看作是“高于一切”的，在此过程中不顾别的区域的利益和发展，甚至不择手段地追求自己区域的利益和发展。由于特殊的地缘关系，当前京津冀发展中的问题已经证明，“一亩三分地”式的发展方式不能适应京津冀发展的需要，解决京津冀发展中的问题，必须打破这种观念，采取措施消除行政壁垒，实现合作共赢。除此之外，还应抛弃传统的直辖市地位高于省、京津对河北进行“支援”、河北“服务”京津发展等观念，真正树立起京津冀“平等合作”的观念。所谓“平等合作”，就是京津冀的合作应以三地地位平等为前提，以区域优势互补为原则，以具体的合作项目为抓手来开展合作，实现共赢。

最后，应进一步明确京津冀协同发展的切入点，以多种形式的府际合作推进发展。中央的要求以及相关的合作协议指出了京津冀协同发展的重点领域和主要内容，当前应进一步明确京津冀三方协同发展的优先“切入点”，制定具体规划，开展务实合作。在这一过程中，应积极运用多种形式的、创新型的府际合作机制推进发展。

（二）构建京津冀协同发展中的一体化政策机制和市场机制

这是京津冀协同发展中应用创新型府际合作机制，发挥政府主导作用的重要内容。

首先，一体化政策机制在京津冀协同发展中有着广阔的应用领域。编制首都经济圈一体化发展规划、推进产业对接协作、调整优化城市布局和空间结构、构建现代化交通网络系统、推进市场一体化进程等，都需要制定和实施一体化政策。具体而言，即打破原来京津冀分别制定适用于本区域的相关政策的做法，而是由中央有关部门与京津冀共同研究制定实施三地的统一政策，以推进京津冀的协同发展。一是由中央有关部门牵头，京津冀有关部门参加来制定一体化政策；二是由三地有关部门为主，中央有关部门为辅制定一体化政策。例如，在打造教育和科技研发高地、加强人才共享互通合作、推进文化旅游会展融合发展、加强农副产品对接、深化服务业合作等领域，以三地有关部门为主共同制定一体化政策大有可为。endprint

其次，在加强生态环境保护合作、提高水资源保障能力、共同创建区域优美环境等方面应努力实施市场机制。一是京津应加大对河北省的跨区域流域生态补偿力度，给予河北省的京津饮用水源地更多的财力补偿和支持，以弥补相关地区的损失，更好地保障京津的饮用水安全。二是在未来的产业转移过程中，应配套完善排污指标交易等工作，以利于京津冀区域环境的总体改善。三是京津应支持河北省做好污染产业的关停和产业结构升级工作，以防止关停后的高污染企业死灰复燃，巩固区域环境治理成果。四是三地共同做好雾霾源治理和雾霾防治工作，对于为此关停的相关企业及时予以补偿并做好相关人员的安置和再就业工作。五是在进行上述工作过程中，应探索制定有关府际合作市场机制规则，以为其他地区开展相关工作提供借鉴。

（三）探索京津冀协同发展中的多中心治理机制和组织间网络机制

京津冀协同发展离不开企业、第三部门、公众等的参与，为了更好地发挥这些主体的作用，应借鉴其他地方府际合作中多中心治理、组织间网络等机制的有益经验。

首先，应以政策创新引导和规范企业、第三部门、公众等积极参与京津冀协同发展。可以说，京津冀协同发展为企业、第三部门、公众等的参与提供了广阔的舞台。推进产业对接协作、深化陆海空航运物流合作、推进文化旅游会展融合发展、加快金融一体化进程、加强农副产品对接、打造教育和科技研发高地、深化服务业合作等，都需要相关国有企业、私人企业、广大事业单位和非公有第三部门的积极参与，

又都离不开社会公众的理解、配合与支持。当前的关键是，一方面，企业和第三部门等应把握住京津冀协同发展的契机，在参与京津冀协同发展中获得自身发展；另一方面，政府部门应通过政策创新，为企业、第三部门、公众等主体参与京津冀协同发展提供相关的平台和途径。例如，政府应及时出台京津冀协同发展规划和有关政策，吸引各类企业尤其是私人企业参与京津冀协同发展；对于因产业调整、转移而搬迁的企业，应通过三地的协调，做好后续工作。对于相关的事业单位，政府应结合事业单位改革，采取多种措施鼓励事业单位参与京津冀协同发展，尤其是京津的优质教育、医疗、科研等事业单位，应鼓励其向河北省的一些地方扩散。在这方面，近来北京市卫计委鼓励、推动有条件的医疗机构向京外周边地区发展的做法值得提倡[7]。对于非公有第三部门，也应鼓励其在提高公众文明意识、参与公共服务供给等方面参与京津冀协同发展。

其次，在多中心治理的基础上构建多主体参与的、规范化的组织间网络机制。从京津冀协同发展的愿景来看，仅仅是多中心治理还是不够的，还应构建多主体参与的、规范化的组织间网络机制。在这方面，参与京津冀协同发展的多个主体是主角。政府应作为主体之一参与并尊重各主体间自发或自觉的互动，为各主体的“正向”互动提供帮助、支持和服务，并规范一些主体的行为，进而促进各主体间形成较为稳定的“合作结构形态”。

（四）加强并发挥府际合作协议、区域合作论坛、府际联席会议等机制的作用

在京津冀协同发展中已经在自觉运用这些机制，如已经建立的“环渤海地区经济合作发展协调机制”、三地间签署的合作协议、中央层面建立的“京津冀协同发展领导小组”、京津冀省级政府层面成立的“合作领导小组”、“合作协调小组”等。当前的关键是，应进一步加强这些合作机制，充分运用并发挥这些机制的积极作用。首先，应以京津冀协同发展为契机，以具体的合作项目为抓手，充分运用这些机制，发挥这些机制的积极作用。其次，随着京津冀协同发展的进一步深入，在前期协商的基础上，有关部门可以签订更多的府际合作协议，举办包括相关学者在内的区域合作论坛，并就协同发展中的问题经常性地召开府际联席会议以共同寻求解决之道。最后，在长期应用这些机制的基础上，也应采取措施使这些机制规范化、长效化，以更好地为京津冀协同发展提供保障。

需要指出的是，京津冀协同发展中创新型府际合作机制的应用不是一蹴而就的事，需要一个适应和“再创新”的过程。这一过程特别需要发挥中央政府、京津冀三地政府、各类企业、第三部门、公众等府际合作主体的积极性和智慧。

参考文献：

[1]习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调：优势互补互利共赢扎实推进，努力实现京津冀一体化发展[N].人民日报，2014-02-28.

[2]何精华.府际合作治理：生成逻辑、理论涵义与政策工具[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（6）.

[3]杨爱平.区域合作中的府际契约：概念与分类[J].中国行政管理，2011，（6）.

[4]江西高速涨价称“衔接周边省”，这个涨价理由好霸道[N].北京青年报，2013-04-08.

[5]张紧跟.当代中国地方政府间横向关系协调研究[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[6]薛立强，杨书文.“双向互动”视角下的公共服务方式创新——中国经验的总结[J].中国行政管理，2010，（7）.

[7]于德清.京津冀一体化：让北京大医院“先行”[N].新京报，2014-04-04.

责任编辑：陈文杰endprint