城乡协调下的我国城镇化模式研究

李峰

[摘 要]天津市农村城镇化和新型城镇化探索的历程可分为四个阶段：“宅基地换房”是城镇化的制度红利和战略起始点，“三区联动”是城镇化的深化阶段与特色路径，“三改一化”是城乡统筹的深化与转型阶段，“城镇金融”和“智慧华明”则是避免“弱质”城镇化、提升城镇化质量与效率的路径。

未来天津新型城镇化的发展目标应由一维目标向三维目标转化，继续深化体制改革，进一步提升城镇化的质量和效率，释放制度红利，促进传统城镇化向新型城镇化转型，最终在系统、综合考虑各个主体利益的情况下实现“经济增长”。

[关键词]新型城镇化； 制度红利； 城镇化质量

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0107-06

城镇化是我国经济和社会发展的必由之路。随着传统经济增长方式难以为继，城镇化不仅能扩大内需，推动中国经济增长方式的转型，而且通过城乡资源的共享，可以消除城乡二元结构带来的矛盾，促进地方产业创新与产业多元化，推动地方产业结构升级与地区经济持续发展。天津作为重要的北方沿海开放城市和经济中心，较早对城镇化进行了制度设计与实践探索，从“宅基地换房”建设示范小城镇到“三区”统筹联动发展再到“三改一化”，最近实践的“村镇银行”金融战略以及“智慧华明”，形成了具有特色的城镇化路径，本文将对这一进程进行分析，对新时期天津新型城镇化路径探索进行解析，并对其内在逻辑进行阐释。

一、 宅基地换房：天津城镇化的制度红利与战略起始点

随着天津经济的快速增长，城市中心区空间资源日益稀缺，在人口空间需求和原有中心区产业外溢拓展的双动力下，中心城区外围和近郊具有基础设施和空间临近等优势，成为天津城市空间拓展的优先选择。从现实情况来看，天津市郊区城镇和村庄规模普遍偏小，村镇人均建设用地较大。2005年天津市镇均人口仅有7674人，村均人口1107人，人均建设用地达到247平方米。人口密度低，建设用地集约利用的空间大，为天津市实施 “宅基地换房”的城镇化提供了客观条件。

钱纳里根据一百多个国家的发展经验总结，一个国家或地区人均GNP达到10000美元以上，第一产业增加值比重降至9%以下，人口城镇化水平达到80%以上。2006年，天津市人均GNP达18965美元，第一产业增加值占全市郊区县GDP的比重为5.6%，人口城镇化率为60.2%。数据表明天津市城镇化率明显滞后于经济整体发展水平。从横向比较来看，同期北京、上海全市人口城镇化率分别高达85%和88.7%，分别相差24.8个百分点和28.59个百分点。因此，加快农村城镇化，缩减与其他城市城镇化率的差距，是天津经济发展的内在要求。

“宅基地换房”正是在这一客观条件与自身内在需求背景下推进城镇发展的一种制度创新，也是天津市实施城镇化路径的起始点与爆破点。“宅基地换房”是指坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、在尊重农民自愿的原则下，农民以其宅基地按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现占补平衡。在这一过程中，规划的新型小城镇，土地利用分为三个部分，一部分用于规划农民还迁住宅小区，一部分作为区内经济社会建设的储备用地，另一部分需规划出供市场开发出让的土地，整理后进入土地市场拍卖换回为农民建设小城镇所需的各项费用，平衡补充小城镇建设资金[1]。

截至2012年底，天津市启动4批共49个示范镇试点，完成投资1500亿元，45万农民迁入新居，取得了一定的经济社会效果。国土资源部将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。“宅基地换房”整合零散分布的农村宅基地，释放了级差土地的巨大能量，更大程度上激发了土地的经济价值。同时，农村居民向中小城镇聚集，便于享受集中的公共服务，可以促进农村和农民福利水平的提高。以东丽区华明镇为例，通过“宅基地换房”提高了农民收入和增加了家庭财产持续增长的途径（见表1）。

从城乡要素流动及工业化、城市化发展的空间模式来看，现存征地制度致使土地资源配置低效率，产生日益高昂的土地执法成本。通过“宅基地换房”搭建了城乡之间建设用地的交易平台，土地合法流转后，低效使用的宅基地复耕，提升了土地使用效率。同时，根据市场供求关系分期分批出让土地，增加了城镇化土地使用的绝对量，缓解了城市建设用地的需求压力，推动城市化和工业化的健康发展。这一过程在原有土地基础上进一步启动新的土地改革，为天津城镇化建设注入新的红利，为土地用途的转变和投融资结构转变提供基础条件，成为天津市农村城镇化的启动器与战略起始点

[2]。

二、三区联动：天津城镇化的深化阶段与特色路径

从国际经验来看，城镇化不仅是指农村人口不断向城镇转移，而且是第二、三产业不断向城镇聚集，劳动力就业结构的转换，并伴随地区经济发展、科学技术进步及产业结构的调整，使城镇数量增加、规模扩大的一种过程。其中，产业发展是城镇化持续的核心及重要支撑。在这方面，天津是通过三区联动，即“农民居住进社区，工业生产进园区，农业生产在园区”，来深化城镇化的进一步发展。通过工业园建设，结合工业园发展制造业，为城镇发展提供财政资金，并逐步成为居民收入的主要来源。农业产业园区主要用于发展现代农业，把示范园区建设与绿色农业、休闲观光农业、标准化农业等相结合，满足原有农民意愿和技能，提高了城镇农业的发展层次、规模和区域化水平。农民居住社区，改变传统村庄管理模式，组建新型社区管理体制，加强社会管理和公共服务，增强了农民的归属感和幸福感。

从实践来看，在工业园区方面，天津市通过产业链打造和以集约化管理为平台，吸引了国家电网、中国北车、霍尼韦尔、包头稀土研究院等大型企业入园，逐步形成主导产业明确、适宜区情的“一环带六大产业集聚区”的工业布局结构。在农业园区方面，在四百公顷现代农业产业园基础上，种植各种蔬菜、瓜果、花卉等二十余个品种。针对不同的目标市场，园区形成了各自的特色产业，并形成了旅游贸易互补、工业与都市农业并行以及旅游商业为主等不同产业融合的发展模式。农民集中居住社区后，为了避免各村重复建设，统一对农村的公共产品进行供给，为居民提供教育、医疗、卫生保健、文化娱乐、交通设施等公益事业，改变传统意义的农村居民聚居区，成为一种新的生活形态的聚集。以华明镇为例，对农民居住进社区前后就业渠道进行对比（见表2）。endprint

“三区联动”一方面是通过三区建设，使居民生活、产业发展空间布局发生了重要改变。另一方面通过动态联动，使产业要素在空间上重新分工与组合，在各个区域形成特定的社会经济关系。产业发展促进资本、技术和劳动力等要素不断向城镇流动，形成了经济规模效应和集聚效应。同时，集聚使得城镇基础设施不断完善，成为区域内主要聚居区和社会活动中心。通过把居住社区与工业园区建设、农业拓展功能发展相结合，协同解决农民变市民，村庄变社区，农业劳动者变城市就业者过程中出现的矛盾与冲突，也加快农民增收与传统农业的升级[3]（P89-95）。

从推进路径来看，“三区联动”是一条特色的“供给先行”的城镇化新路径。它是指政府先行规划城乡协调发展并在公共基础设施和公共服务等方面的主动供给，以带动传统农村改变落后面貌。第一，通过新型小城镇的建设，使农民的居住环境得到改善，生活质量得到提升；第二，通过工业园区和农业园区建设，解决了农民的就业和收入问题，避免了农民因失地而失业；第三，通过整合土地资源实现了农业生产的规模化，为农业生产率的提高奠定基础；第四，新区镇为第三产业的发展提供了商机，促进了镇域经济发展和居民收入提高。

从现实意义来看，“三区联动”是衔接“宅基地换房”到“三改一化”的重要环节，一方面实现了资源有效整合，为农民提供就业渠道；另一方面也是应对农民由传统向分工分业的市民转变、农业由传统农业向高效生态现代农业的转变的特色城镇化路径，是天津探索城乡二元结构的转型途径。

三、“三改一化”：城乡统筹的深化与转型阶段

随着农村人口向城镇集中，原有农村集体经济组织的存在形态和管理模式难以适应城市经济发展的需要，原有村委会的管理体制难以适应新型社区管理的需要，原有农民户籍身份难以适应城镇化后新市民形态的需要。因此，推进城乡分割管理体制的改革成为进一步推进天津城镇化的当务之急。在体制的配套改革上，2009年天津市实施了“三改一化”，即农民改市民、村委会改居委会、村集体经济组织股份制改革和实现农村城镇化，通过体制改革确保之前改革实践的成果。毕竟城镇化的根本是人的城镇化，要让农民能够共享城镇化的发展成果，和普通市民一样享受到同等的教育、医疗和社会保障等福利。

从客观条件来看，天津经济的快速发展和雄厚的经济实力具备了率先开展体制改革的基础。首先，2009年天津市城市人口958万人，农村人口270万人，农村人口占比不足22%，与其他省市相比农村人口负担较轻。其次，天津市GDP已过1.1万亿元，第一产业GDP的占比仅有1.7%。因此，天津具有“三改一化”的客观基础，具备较为坚实反哺农业的工业基础。但体制改革势必引发诸多矛盾冲突，如何厘清与分配各主体之间的利益关系是影响“三改一化”顺利进行的关键。

“农改非”是对户籍制度的深化改革。其目标是放宽城镇居民落户条件，改革小城镇户籍管理制度。凡是在小城镇有合法固定住所，有稳定职业或生活来源，只要本人申请，均可办理“农转非”。这一过程中的难题并非户籍转变，而是户籍转变背后利益关系的调整。天津市在总结各地经验后，对现在享受农村计划生育政策的城镇居民转为非农户籍时，给予5年的生育政策过渡期，在这期间，享受农村生育政策和奖励扶助政策。农转非人员在社会保障、入学、参军、就业等方面，与城市居民享受同等待遇。在过渡期内保护农民现存利益，并同时享受城市居民的利益，以推进城镇户籍制度的有序进行。

“村改居”是村级管理体制的改革，从行政设置来看，这一调整主要涉及《村民委员会组织法》。该法第三条第二款规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。在“三改一化”过程中，镇政府对于“村改居”事项有动议权，经过全体村民同意之后，建立社区管委会，形成以社区党支部为核心、居民代表会议为权力中枢，居民委员会和邻里以及居民小组为基础的社区管理体制。但这里比较复杂的是改变了原有以村为主的管理方式，尤其是村委会与居委会、村习俗与城市文化、村集体与社区社会之间的差异。天津的主要思路是村委会与居委会先并行，逐步过渡到居委会，各区对过渡的时间和方式进行自主探索，依据地情寻求相适应的社区管理体制。

集体资产股份制改革是“三改一化”的主要难题。由于村集体组织的特殊性，村集体资产的产权确定比较复杂。天津市遵循“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则，对资产的所有权、使用权、收益权和处分权进行明晰，对村集体净资产存量比较大的进行股份制改造，对于较少的量化给个体；无净资产的进行清算，注销原村集体组织。而涉及农地土地资产时，首先，出台村民和股民资格认定标准，对股东资格进行界定。其次，按照因地制宜的原则，各村评估与核算集体资产，并以村代会的方式分配资产或按股分红。东丽区华明镇在实践中提出了“资产量化，土地出租”的解决思路。集体土地以资源形态租给改制后的股份公司使用，两者之间形成债权关系。土地资源所得收益，按照农户的土地份额或者私人股份所占份额进行分配。并保证这一过程让农民知情和参与，政策执行必须公开、公正、阳光操作，循序渐进推进相应改革。

实践证明，“三改一化”是农村城镇化进程中的一个重要环节，是对传统户籍制度的改革，还是对村委会向社区转变中管理体制的改革，也是对原有农村经济组织内部运行机制的改革。其实质是对城乡资源重新配置和利益格局的一次重大调整，通过“农转非”、“村改居”和集体经济组织股份制改革等制度变革以巩固和完善城市化发展的成果。可以说，“三改一化”是天津市城镇化进程的高级阶段，是“去农民化”城乡统筹的深化阶段，这些改革的成功将为城乡资源有序流动与城乡一体化释放巨大能量，也是在全国“先行先试”、加快推进综合配套改革、推进城乡统筹发展的重要探索。endprint

四、“城镇金融”与“智慧华明”：城镇化质量与效率的提升路径

随着天津城镇化步伐的不断加快，农村经济形态和社会形态发生了巨大变化，市场对金融服务的质量、层次以及深化金融改革提出了新的需求。然而，城乡差距较大的二元经济特征，金融资源配置的城市化倾向和农村金融资源的外流，对于天津农村区域和城镇金融支持明显不足，尤其对于农村转移剩余劳动力和小微企业， 金融“信贷配给”现象普遍存在，城镇化进程面临金融供给与金融需求的失衡

[4]（229-237）。在当前融资和财税体制下，金融组织体系不健全与金融资源配置不合理不仅抑制了城镇化进程，而且影响了城镇化质量的提高。

为了缓解金融不平衡发展的影响，有效发挥金融融通功能和优势，天津市推出了“城镇金融”的“小银行、大战略”。这一战略的载体是村镇银行，它立足于“三农”，支持当地小企业、微小企业、个体工商户的贷款需求。针对城镇金融支持宽度窄、强度弱、频度低的问题，对金融产品的设计、经营模式、贷款制度进行针对性创新，通过增加城镇金融供给，完善金融服务的各项功能，成为影响城镇经济和城镇化进程的重要推动力。

当前，天津已成立六家村镇银行，营业网点布局在天津市的主要新型城镇。尽管村镇银行正在起步，但其作为金融服务体系的重要部分，正在发挥资本的聚集和配置能力。一方面，解决现有区域银行业金融机构覆盖率低、服务缺位等问题，正在完善城镇金融生态环境；另一方面，加快农村剩余劳动力转移，满足了城镇居民的多种金融需求，推动了当地产业结构升级和公共服务质量的提升，成为提升城镇化质量的重要方式。

除了“城镇金融”，天津市还推出了“智慧华明”。该项目搭建“覆盖全镇、互联互通、资源共享、功能协同”的智慧网络体系架构，涉及一个公共服务技术支撑平台，包括智慧政务、智慧安全、智慧健康三项服务以及8890便民服务热线。在政务与社会服务、公共安全、公众健康服务等三方面集成应用和示范推广先进成熟的适用技术，保障和改善民生，带动提升新市镇社会管理服务的“智慧化”水平。

信息化与城镇化融合是推进新型城镇化的重要一环。“智慧华明”作为试点项目对城镇信息化进行了制度尝试。通过信息化进一步促进城镇信息的产生、交流、释放和传递的有序化、高效化，消除部门信息孤岛和利益壁垒[5]。当前，“智慧华明”正在探索当中，信息化是协调、组合和系统集成创新的工具，天津市希望结合本地的区域特色，借助于信息化，实现对传统产业的深度改造和新兴产业构建，避免“弱质”的城镇化现象，将集约、低碳、人文、绿色等生态文明理念融入新型城镇中，推动各方有机融合和可持续发展。

五、天津市新型城镇化的发展与进一步探索

从2005年下半年，天津市以宅基地换房的办法建设示范小城镇，开始探索大都市郊区城镇化的新模式。截至2011年底启动四批47个试点示范小城镇建设，占原有涉农乡镇街的32.6%；试点工作涉及420个行政村，占所有行政村的11%；入住城镇居民的农村人口68万，占现有农村人口的26.3%。在城镇化推进过程中，天津市对城镇合理布局、产业建设科学规划、城乡体制创新等多个方面进行了实践积累与理论研究，并在示范小城镇建设中蕴含了新型城镇化探索的基因。但是，新型城镇化是一个复杂、系统性的巨大工程。党的十八大报告中提出了城镇化发展的新理念，要推进城镇化与工业化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展。随后中央经济工作会议强调我国要走低碳新型城镇化之路，要把生态文明和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路[6]。因此，天津城镇化向新型城镇化转型还需要注意以下三个方面。

一是在发展目标上，新型城镇化由“一维”经济目标向经济、社会与生态“三维目标”转变。

从现代化、社会化的视域看，城镇化是现代化发展的必然阶段和产物，是社会化的过程，其核心和主体都是人。城镇化是人与社会发展的价值诉求，应该重视人的全面发展，实现从忽视人到尊重人的转变。

传统的城镇化方式以工业化为主导，以做大经济总量和承载投资为主要目标，以土地批租为重要手段，造成了高成本低收益、资源利用效率低、环境破坏严重等经济社会问题。因此，有别于传统的城镇化，天津市的新型城镇化要求以科学发展观为总揽，以人为本的理念统摄人与环境的新型城镇建设，应当以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，改善人居环境，提高综合承载能力，强调集约发展、统筹发展、和谐发展[7]（P1-2）。实现“四化同步”，统筹城乡发展规划，从规划、产业、基础设施和公共服务方面进行城乡统筹，促进生产要素在城乡间的合理流动、公共资源在城乡间的均衡配置。

二是在新型城镇化过程中，进一步提高城镇化质量，强调城乡一体化。相比以前的“乡村型”小城镇，新型城镇建设应当承担城乡一体化的空间载体功能，即在产业发展、公共服务、劳动就业等方面有所突破，避免“弱质”的城镇化现象[8]。因此，天津推进新型城镇化，需要完善城镇功能，转变发展方式，重视城镇质量提升。不仅需要大量资金、劳动力、设备等“硬性”生产要素的投入，更需要“顶层设计、制度安排、运行机制”等大量“软性”要素的投入，同时，建立完善有效的、普惠性的社会公平保障体系，促进基本公共服务均等化，保障城乡居民享受同等公共服务和各项权利，使农民具有参与和分享城市发展福利的平台，促进城乡融合。

三是在继承的基础上创新，深化改革，传统城镇化向新型城镇化转型。在之前城镇化探索的基础上，对新型城镇规划、产业结构和制度设计等方面进行创新，需要在土地用途转换、户籍制度与社会管理体制等领域进一步深化改革，释放巨大的制度红利，发挥城市发展的潜力。同时，在推进新型城镇化的过程中，政府在推动城乡统筹中功能与角色亟需转变，如何由“发展型政府”向“服务型政府”转变，需要政府思维方式、文化理念等方面的深刻转变，需要充分考量顶层设计与分步实施、长远目标与短期得失的结构性均衡，最终在系统、综合考虑各个主体利益的情况下实现“经济增长”。

参考文献：

[1]徐 挺，崔宝敏. 农村集体建设用地流转制度创新——天津市“以宅基地换房”创新发展思路的研究发展[J].未来与发展，2009，（4）.

[2]李 峰. 天津农村城镇化的制度创新与发展前瞻[J].天津经济，2012，（2）.

[3]张 贵，丁 梅. 中国城镇化的新探索——来自天津市华明示范镇的思考[M].北京：经济科学出版社，2011.

[4]巴曙松，杨现领. 城镇化大转型的金融视角[M].厦门：厦门大学出版社，2013.

[5]仇保兴. 智慧地推进我国新型城镇化[J].城市发展研究，2013，（5）.

[6]刘奇葆. 以新型工业化与城镇化为动力加快转变经济发展方式[J].求是，2012，（5）.

[7]中国城市和小城镇改革发展中心课题组. 中国城镇化战略选择政策研究[M].北京：人民出版社，2013年.

[8]孙祁祥，王向楠，韩文龙. 城镇化对经济增长作用的再审视——基于经济学文献的分析[J].经济学动态，2013，（11）.

责任编辑：王 篆endprint