我国土地流转法律的困境与突破

摘要：新中国成立以来，我国一直致力于对农村土地问题的解决。在目前我国全面推行土地流转制度的背景下，本文对土地流转过程中遇到的法律制度不健全、土地资源市场混乱、以权谋私、农民参与积极性不高等问题进行分析，并对问题的突破进行初步的探索。

关键词：土地流转；法律；困境；突破

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0088-02

作者简介：段怡帆，男，汉族，黑龙江黑河人，黑河学院，研究方向：法学研究。

从1955年的土地集体化到1958年的“大跃进”和“人民公社”运动，再到1980年家庭联产承包责任制，我国一直在探索一条适合中国国情，并能够推进我国经济可持续发展的道路，去推动农业生产效率提高的土地制度改革。如今，我国的城乡一体化改革正加速进行，我国农业能否持续高效发展、农民能否增收，农村是否稳定直接影响经济的可持续发展。理论与实践证明，完善农村土地制度是解决“三农”问题的根本。十八届三中全会明确提出了要“用现代经营形式推进农业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。”农村土地经营模式的变革是土地制度变革的核心，其中最为重要的是农村土地流转制度的改革和创新。我国社会主义市场经济体制已经基本建立，但由于长期受传统的城乡二元体制限制，农村土地的资源市场化与集约化程度偏低，在土地流转过程中会遇到许多法律方面的困境。因此，完善农村土地流转的法律法规，推动土地资源的合理流动，是提升土地竞争力的必然要求。

一、我国土地流转过程中存在的困境

《农村土地承包经营权流转管理办法》自2005年3月1日起施行，全国上下都在为农村土地经营流转进行着探索，然而这并不是一条平坦的大道，在前进的过程中诸多问题逐渐浮现出来。

（一）我国土地流转法制化的困境

在土地流转方面我国的立法存在缺失和冲突，由于我国《宪法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等法律在立法的时间上跨度大并且在立法时由于先前农村土地承包经营权流转存在历史背景、流转方式、流转规模等差异，各项法律之间在对农村土地承包经营权的流转规范上不系统不统一，甚至还出现两法或者多个法律之间存在相互抵触的现象。比如《土地管理法》第37条“承包经营耕地的单位或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包耕地”[1]；而《农村土地承包法》第26条则规定“承包期内发包方不得收回承包地”除非“承包期内，承包方全家迁入设区市，转为非农业户口的”[2]；《土地管理法》第14条仅从条件和程序上对土地调整作了一般规定[1]而《农村土地承包法》第27条则规定不得调整承包地，除非出现“承包期内，因自然灾害严重损毁承包地等特殊情况”[2]。在法律中对于土地所有权的主体并没有作出明确详细的规定，主体的不明确造成在土地流转中法律关系等诸多不确定性，特别是在土地使用权资本性运作过程中所必需的市场价值评估、抵押和违反合同后违约责任等的法律规定模糊，这些都使农村土地进行规范有序的流转受到制约。在法律规定中允许将农业用地承包经营权进行转包、入股、合作、租赁、互换、抵押等方式出让经营权，使土地得到流转。任何投资都是存在失败的风险，如果农村土地承包经营权进行了资本化运作，在破产后应如何进行清偿，法律对此并没有相应的规定。

（二）我国土地流转市场的困境

如今我国的经济体制已经由计划经济向市场经济转变，市场经济解放了生产力，推动了城市化进程。目前，农村集体建设用地的流转仅存在于农村土地的利用范围内，并没有放开集体建设用地进入土地一级市场的限制，集体建设用地使用权和国有建设用地的使用权尚不能完全在国家统一的土地市场上参与流转。

在我国法律中对农村宅基地的流转没有明确规定，但并没有明令禁止农村房屋的转让与抵押，因而导致我国的农村，特别是城市周边郊区农村中普遍存在房屋买卖的现象，而依据房地一体原则，农村房屋的买卖、抵押必然引起农村宅基地的流转问题，这与我国现有的相关法律相矛盾。

（三）我国土地流转过程中的违法现象

当前，全国都在积极推行土地流转制度来增加农民收入，促进农业产业化发展，在推行过程中个别地方政府为了追求政绩，片面地理解土地流转含义，盲目追求土地的集中，并且出现违背农民意愿强制流转土地，盲目不切实际地实行农业生产的产业化生产，种植不合理的农作物，导致农业生产成本增加，而加重农民的负担，违背土地流转制度坚持农户自愿原则。如有的乡把全乡土地100%进行了流转；有的乡变相克扣农民粮食补贴，变相增加农民负担。在推进土地规模集约化过程中，某县在农户土地流转出后把住房拆除，把宅基地恢复成耕地，但相应的补贴资金不足，导致部分农户住房被拆除后无房可住，因而造成因土地流转致贫而加剧社会矛盾。另外还存在将农用地违规转为建设用地，以在短期内提高政绩的现象，这违背了《物权法》第一百二十八条规定：“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”[3]《物权法》第一百五十二条规定，农村集体土地承包经营权是指土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产[3]。《农村土地承包法》第三十九条，《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定，出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营[4]。如此种类繁多的违法方式制约着土地流转的正常发展，对于此类问题应当有所作为。

二、我国土地流转制度困境的突破

面对困境，我们并不是无能为力的，我们应当有所作为。具体问题具体分析，对相应的困境提出相应的解决办法，去克服困难，战胜困境。

（一）完善法制建设，规范相关程序

修订我国现行法律法规中不合理与自相矛盾的规定。农村土地承包经营权在表面上具有债权的特点，但实际上具有不动产物权的属性。《物权法》在立法过程中结合实际情况对土地承包经营权、物权化进行了创新性立法，有效保障了农户的土地权益，特别是农民在土地承包经营权发生纠纷时，有了相关法律依据，但该法对于这一部分的规范性较强，对具体的法律操作缺乏可行性，使得司法部门在具体的法律运用中无从下手。因而进一步细化农村土地承包经营权的物权实施细则，有利于对法律法规的把握，以便更好地保障农民权益。土地流转纠纷属于民事纠纷，在农民遇到相关问题并进行诉讼时，常会遇到举证难等问题。承包者在进行民事诉讼过程中，按照民事诉讼法“谁主张谁举证”的原则，对土地流转的举证责任需承包人来完成，然而在实践过程中这一要求的实现较为困难。村集体组织民主程序多为形式，甚至很多不经过民主程序直接进行分包。即便有，通常也不会主动将证据资料交予承包人。同时，在合同变更、终止时对地上附着物折价赔偿。例如机井灌溉设施价格等相关问题缺乏统一的鉴定，因而导致争议不断。诉讼制度在涉及此类诉讼案件中可以考虑采取严格责任举证制度以便保证纠纷中举证弱势一方利益。

（二）完善农村集体土地资源流转市场机制

市场经济是法治经济，法律通过规范财产的占有和支配关系，为市场的形成和发展奠定必要的基础。[5]

在社会主义市场经济体制下，充分发挥市场对配置土地资源的基础性作用与宏观调控作用，是对农村集体土地流转的支持与推进，进而形成完善的农村集体土地流转的政府宏观调控机制，集体土地流转资源供给、需求配置机制，土地流转的土地市场价格机制和土地流转社会组织参与机制。在我国农村用地一直存在着人多地少等矛盾，家庭承包式的小农经营模式导致土地面积碎化。随着农村精壮劳动力的大量转移和农户整体迁入城镇生活，出现了农村土地大面积撂荒的现象。农村土地市场是土地流转的主要市场，完善农村土地市场制度需建立农村土地的有形市场，完善农村土地市场的主体制度，加强农村土地整理和管理，培育土地流转市场的中介服务组织。土地管理机关或集体可以引导农民采用大型机械化挖掘作业，将土地集中连片，对农村土地进行统一登记，为土地的大规模流转创造条件。

（三）加强对职权的监督，将权力关进法律的笼子里

加强法律建设，注重司法监督。政府与司法部门应认真领会中央促进农村发展的精神，熟悉关于农村发展政策，充分发挥司法调解功能，妥善处理各级各类流转纠纷问题。特别是在处理农村土地流转过程中，关系到农民最根本利益的问题时，司法机关作为解决纠纷的最后防线，要切实履行好职责，确实降低农民运用司法保护自身利益的成本，加大法律援助力度，缩短案件审结期限，提高执行速度，促使农民在涉及土地流转相关纠纷中多利用法律来解决问题。同时，还应加强司法监督，将权力关进法律的笼子里，防止地方政府与司法机关的不作为与渎职行为发生，建立多种渠道解决农民纠纷的机制。在我国政府、团体组织和个人的观念中，对于公共利益、社会利益、国家利益、政府利益的认识比较混乱，因此我们应当明确的将这些利益界定清楚，尤其是不能许可随意地编造“公共利益”的目的，打着公共利益的旗帜，实为部分人、少数人的利益行使公权力，消灭民众的权利。更不能许可为了征服的利益而损害民众利益的情况出现。[6]

随着中国的崛起与对外开放力度的加大，我国农业的生产与发展面临着国内市场与国际市场的双重挑战。我国农业主要存在农产品科技含量低、质量差、商品转化率与市场竞争地位弱的问题。在WTO框架背景之下，要想解决问题并且能持续发展就必须适时适度地实行农村土地流转与集中机制，借助农村土地流转制度的创新与适度的规模化经营来得到效率的提升，从而全面提升我国农业的素质与能力，真正实现农业利用两个市场、两种资源走可持续发展的道路。目前我国土地流转制度还处于成长阶段，现存等待解决的问题还很多，存在的问题也有很多。我们可以借鉴日本、法国等发达国家的经验，结合我国实情，探索出一系列符合我国国情的土地流转制度。

[参考文献]

[1]中华人民共和国土地管理法.2004（8）.

[2]中华人民共和国农村土地承包法.2002（8）.

[3]中华人民共和国物权法.2007（3）.

[4]农村土地承包经营权流转管理办法.2005（1）.

[5]贾登勋，迟方旭.物权法析论[M].北京：中国社会科学出版，2010（3）.

[6]曹圣明.土地征收法律制度及完善[M].北京：法律出版社，2013（4）.