对贵州“农村土地承包经营权登记试点工作规程”某些特殊问题的解读

杨波　欧立

摘 要 以农业部“农村土地承包经营权登记试点工作规程”为依据，根据在参加贵阳市乌当区农村土地承包经营权确权工作的经验基础，充分对贵州实际情况进行调研，发现在保持稳定性和因地制宜，尊重历史等方面，贵州存在其特殊性，对其进行解读，为贵州农村土地经营权确权提供借鉴。

关键词 土地确权；问题解读；贵州省

中图分类号：F301.22 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）18--02

1 绪论

1.1 研究意义

新形势的背景下，我国实施了新一轮土地管理制度的合理创新，相关部门与各地方政府相继展开了不同层面的土地制度创新实践，从集体所有或国家所有的形式，考虑了土地利用结构与利用类型，叠加了多种土地流转方式，其主要原则便是基于地块必须附有明确的具有认可意义的边界与产权归属。各项权能定界不清晰、权能残缺、权责模糊，加之土地流转的方式日益多样化，流转频率加快，更加增加土地确权划定的难度[1]。虽然开展农村土地经营权确权存在诸多制约因素，但基于促进农村土地资源合理利用与优化配置的终极目标，这一项工作的有效执行却势在必行。据此，以贵州省为研究区，探讨在土地确权中存在的相关问题，并提出了一定的策略，为贵州省今后的土地确权工作的顺利进行提供决策和执行参考。

1.2 相关研究简介

土地确权工作结束了土地地籍的管理混乱的状态，维护了农村土地的秩序，土地确权明确了农村土地所有权主体，能保障土地使用者的权益，加快土地流转，使土地的效益极大地增加，使农民的收入得到提高[2]。土地确权提高农村土地资源的利用率和配置的合理性。结合农村土地资源，实现城乡整体发展，为城乡一体化提供了保证。土地确权的好处很多，但在实际的工作进展中，还是遇到了各种各样的问题，遇到问题不要害怕，要认真分析其中的原因、联系、本质，总结经验，吸取教训，找到解决问题的好方法。工作中要运用有效的方法来解决工作中遇到的困难，要在不违反法律法规的前提下，充分尊重农民的意愿，让农民共同协商，自主决策，争取让土地确权能够顺利的进行。

2 研究区概况

贵州总面积17.61万km2，人口3 502万（2012年）。省内以高原山地为主，地势西高东低，平均海拔1 100 m，其中92.5%的面积为山地和丘陵，地形复杂、土地支离破碎。全省属亚热带季风性气候，冬夏分明，雨热充沛。历史上形成了以汉民族为主体的多民族共存的社会现状，其中汉族人口占63.89%，各少数民族人口占36.11%。

3 农村土地承包经营权登记试点工作规程某些问题的解读

贵州省具有地形很复杂、少数民族杂居、历史遗留问题多、农村居民文化素质低等特点，为土地确权工作的开展带来诸多困难。贵州农村土地确权工作起步晚，鉴于贵州的特殊性，农村土地确权工作可借鉴的经验不多，因此，有必要对“农村土地承包经营权登记试点工作规程”进行详细解读，针对贵州实际，确定切实可行的方案，指导今后的农村土地确权工作，做好铺石。

3.1 保持稳定性

土地确权要以二轮承包证为基础，秉承尊重事实、尊重历史、公平公正的原则，在此期间发生换地、转包、以实际情况进行确权，不能对每个地方都进行一样的确权方法，必须采取因地制宜，尽量让各户满意且大力支持土地确权，让土地确权得以顺利进行，对户主信息、承包地块、权属证书以及有效文件等结合土地承包经营权现状调查和查田坎界开展确权登记。总之，遇事具体情况、具体分析，最好方法解决，让土地确权始终稳定继续。

3.2 因地制宜，尊重历史

3.2.1 解决漏登问题（二轮漏登）

总的来说，历史原因占据主导，在以往有多少土地就要交多少农业税，有些农民为了避免或少交农业税，农户或村民对一轮承包地块删除或缩小面积。现在新的问题来了，二轮土地承包证上没有的地块有些农民也在要求确权，这无疑减缓了确权工作的进程，为了确认农户家的地块是否承包地，技术员可以请当时当地参加分地的老村民进行现场确认，若确定是承包地块，可以参与确权；反之，若不是承包地块则不能确权。此次确权就是要解决漏登地块，进行清理承包地与非承包地，经村、村民组联合参与一轮分地的村民一起确认，确实为漏登者，应完善地块信息参与确权，确认为非承包地块（自留地、食料地、母猪地、开荒地）一律不予确权。

3.2.2 无二轮承包证

有些县、村、村民组直接没有二轮土地承包证，这更加难以确认承包地与非承包地，技术负责人可以与当地农业局或国土局取得联系，共同拿出一套有效方案，由该农业局或国土局通知村、村民组组织村民组村民对各户二轮承包地进行详细的摸底调查，确认承包地，排除非承包地块，完善承包地块信息，并以村民组为单位进行公式，无异议后进行土地确权。

3.2.3 二轮承包证遗失

有些农户的二轮承包证遗失，技术员在确权的时候，农户心里非常的着急，因为二轮承包证丢失了，农户担心不能按时进行土地确权，这时候技术员应当细心的给农户进行开导，可以让村民到当地档案馆把自家的土地地块信息复印一份，根据提供的信息进行确权，如果无档案者，按无二轮承包证处理。

3.2.4 改变土地利用现状

（1）若农户的地块已退耕还林，必须要以林权证为准，不参与土地确权；反之承包地退耕还林后，无国家补助，林权证、土地承包证均无地块信息，地块可以参与土地确权；若已得到国家补助，但林权证、土地承包证均无该土地信息，不予参与土地确权。

（2）部分农户的承包地块因交通、民用建筑、矿山、工厂、水利等征地占用得到国家或企业等补偿，不予参与土地确权，可在农户承包地块后的备注栏填写已征收。

（3）由通村公路、机耕道、公益性用地占用但未得到补偿的地块，可以上报县农业局、国土局，以县为单位，提出具体的解决措施。

（4）在承包地块上搭建一些临时性建筑（鸡舍、牛舍、羊舍等）原则上可参与土地确权，如果临时性建筑为企业建设用地，则不可参与土地确权。

（5）因自然灾害（滑坡、洪灾等）改变承包土地现状，原则上以现状进行土地确权，如果承包地块的面积确实改变的较大，可以上报县级根据实际情况进行调整，由县级统一政策后，方可进行土地确权。

3.2.5 特殊开荒地

一些农户家在一块比较开阔的地方有一块承包地块，但是承包地的面积较小，而周围又是集体的土地、山林、自留地，农户就将周围的地块进行开垦出来，这样就使自家的承包地的面积大增，遇到这样的情况比较特殊，通常解决的方法有以下两种。

（1）询问当地当事人的实际情况，是否开荒集体土地、山林、自留地而来，以二轮土地承包证的实际情况为依据，无异议后再进行土地确权。

（2）若承包土地的地界模糊不清或土地已撂荒，可与当时当地分地的老村民一起确认，根据地块所在地的地貌按5～10倍的承包面积进行土地确权，这里主要根据土地所在地的坡度的大小来进行，若坡度小于30°，可按原承包土地面积的5倍进行确权；若坡度在30°～60°，可按原承包土地地块面积的8倍进行确权；若坡度大于60°，可按原承包土地地块面积的10倍进行土地确权。无异议后方可确权。

3.2.6 地块的方位

承包土地的坐落与“四至点”（东、南、西、北与上、下、左、右所抵的土地）不可盲目的进行标记，然而往往这个是最简单的反而容易忽略掉。地块的坐落与“四至点”必须要以实际情况为主，不能都按地图上的方位标记。一般室外工作都是晴天或阴天，晴天的话技术员在外可观察太阳的方向，决定地块的东南西北方向，上、下、左、右所抵的地块根据实际情况决定；阴天可根据当地人熟悉太阳从升起来方向或者技术员提前记好的方位决定地块的东南西北。

特殊情况：大棚、基本农田建设改变了原有的地块和“四至点”。原有的土地被流转出去建设大棚、基本农田建设，但是土地只是短暂的流转，并非国家征地或企业收购，对于这种情况有两种方法，其一相关负责人可以找到原来的航拍图片，根据原有图片可以比较详细的勾画出原来的地块形状，其二技术员把该地的农户聚集在一起商量，可以根据原有土地面积的大小，按比例给农户划分，无异议后可确权。

4 结论

土地确权可提升农村土地资源优化配置，解决过去对土地认识不清的问题；土地承包权的确认，使农民得到了好处，激发出土地的效益；结合农村土地资源，实现城乡整体发展，为城乡一体化提供了保证；土地确权明确了土地的权属，稳定土地承包关系，减少纠纷，充分保障农民权益；土地确权能推动农村金融改革，极大地增加农民的收入；土地确权为农业发展奠定了坚实的基础，促进农业现代化进程；土地确权加快农村土地经营权流转，加快农村土地入市的进程；土地确权维护了农村秩序，帮助化解社会的许多矛盾等等。但由于土地确权要明确土地的权属，使得以前积累的矛盾一下子显现出来，增加了土地的纠纷，甚至出现暴力事件；土地确权也使得农民改变土地用途的现象增多；土地确权需要花费巨大的人力物力，加剧了资金短缺的问题等。

参考文献

[1]黄亮，危传荣.有关土地确权几个问题的思考[J].中国土地科学，2004，18（6）：46-49.

[2]滕卫双.国外农村土地确权改革经验比较研究[D].重庆：重庆人文科技学院法学院，2014：64-68.

（责任编辑：赵中正）