我国民营经济与地方税制改革研究

■ 李 丹（顺德职业技术学院 广东顺德 528300）

引言

民营经济在我国国民经济中有着举足轻重的作用，改革开放以来民营经济的发展尤其令人瞩目。企业是税收的源泉，企业的发展又极大地受到税收制度的影响和制约，从传统计划经济体制的夹缝中生长出来的民营经济，随着其在国民经济中的地位日渐重要，其所处的政策法制环境也日渐改善。虽然民营企业在市场环境遇到的许多障碍已经或正在消除，但在刚性较强的税收领域，配套的措施却仍滞后，在税收上的“次国民待遇”尤其是民营企业的心病；而对于税务部门来说，如何有效监管众多民营企业不规范的纳税行为也一直是个难题。在我国加入WTO后，面对开放以后全球化的冲击，税制改革更加具有紧迫性。完善税收法制，破除征管积弊，让民营经济与税收监管实现良性互动，最终实现经济效益与税收增长的双赢，于国于民，利莫大焉。因此本文拟对我国民营经济和地方税收制度改革进行分析探讨。

民营经济概念界定与构成

（一）民营经济的概念

民营经济，实际上是一个政治概念。在我国当前的现状，所谓民营经济一般是指各类性质上既非公有（国有、集体所有），也非外商投资所有的企业及其他经济组织，主要包括下面几个类型：私营企业、非国有的股份制企业（包括有限责任公司和股份有限公司）、非国有股份合作制企业、联营企业、合伙制企业和个体工商户。例如《广东省民营经济统计试行方案》规定：“民营经济的统计范围，依据工商行政管理部门制发的《企业登记注册类型与代码》的规定，暂定为股份合作制、其他联营企业、其他有限责任公司、私营企业和个体经济。”民营经济没有法律上明确的概念，因而各方统计数据会因统计口径不一样而有所差异，但总体而言不影响对民营经济的认识。

（二）民营经济的构成

近代中国民营企业产生于20 世纪80年代初，由于财富的积累需要时间及经验，目前我国民营企业主要是中小企业，正是因为这个原因，各省中小企业局的服务对象主要就是民营企业。由于规模上的限制，民营企业的构成主要是以个体工商户和私营企业两种为主，私营企业的增长速度尤其显著。截至2013年底，我国登记注册的私营企业达到1253.9万户，个体工商户达到4436.3万户，比上一年分别增长15.5%和9.3%。私营企业注册资金39.3万亿元，户均注册资金达到313.5 万元，比上一年分别增长26.4%和9.4%。个体工商户注册资金超过2.4万亿元，户均注册资金达到5.5万元，分别增长23.1%和12.2%。个体、私营企业户数和注册资金增长率均为近年来的最高点。

民营经济的税收环境分析

由于历史的原因，目前民营企业还不能完全享受与国有企业、外资企业平等的权利待遇和公平的竞争机会。从税种设置、税收负担到税收优惠政策、税收征管等各个层面，民营企业生存和发展的税收环境都有待进一步改善。

（一）实际税费负担重

2013 年我国税收收入占GDP 的比重为21%，尽管税收负担所占GDP的比重不高，但是由于多种强制费的存在，实际的税费负担还是很沉重的。此外，我国还存在数量难以估计、使用方向难以控制的庞大制度外收入（主要是乱收费、乱摊派和乱罚款）。2014 年中国民营企业调查报告的数据表明，2013 年被调查私营企业的各种交费、应付来自政府部门的各种摊派，以及为了搞好与政府部门官员的关系付出的各种公关、招待费用等“三项支出”中：交费相当于纳税的48.8%；应付摊派支出相当于纳税的9.2%；用于公关、招待的支出相当于纳税的18.2%。交费相当于税后净利润的68.0%；应付各种摊派支出相当于纳税的7.8%；用于公关、招待的支出相当于纳税的15.2%。交费相当于企业出资人分红的116.6%；应付摊派支出相当于企业出资人分红的29.3%；用于公关、招待的支出相当于企业出资人分红的44.3%。显而易见，与被调查企业的纳税、税后净利润和分红相比较，三项支出已高达纳税额的7-8成，三项支出与税后利润几乎相等，三项支出加上税款（即税费总和）至少占收入的一半以上。可见，我国民营企业实际税费负担还是比较重的。

（二）税收的“次国民待遇”

虽然“非公经济36条”从市场准入、财税金融支持、社会服务、政府监管、政策指引等七大方面形成了支持和引导民营经济健康发展的政策体系，有利于破除制约民营企业发展的各种体制障碍，但民营企业仍面临着明显的税负不公平问题。尽管税制改革中统一内外资企业所得税税率为25%，但由于具体的优惠待遇不同，目前包括民营企业在内的内资企业税费负担仍然比外资企业重，使他们不能与外商投资企业在同等条件下竞争，直接影响了他们的投资收益。据有关报道，广州、佛山、韶关、清远等地的民营企业人士对税费不统一造成的不公平竞争环境削弱了民营企业的市场竞争力反响强烈。民营企业家们强烈呼吁及时清理、修改或废除那些体现所有制差别的政策与管理规定。

（三）中央与地方税权划分对民营企业的不利影响

在税收分配方面，我国目前地方税税种共有18 种，但除了营业税、城市维护建设税和地方企业所得税外，其余都是一些税源零星分散、难于征管的小税种。前述三种税在某种程度上又属于共享税。地方税缺乏有效、稳定的主体税种和必要的税权。而且，我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，但分税制体制仍停留在中央对省级分税、省（区）延伸至省对市（州）分税的层次，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。地方税收入远远满足不了地方财政支出的需要，地方政府为保证地方财政收入，在无权开征地方税种的限制下，势必大开“收费之门”，越来越依赖各种预算外收入和非预算收入。而受其影响最大就是民营企业。

（四）民营企业的税收优惠政策环境不足

目前，民营企业在我国国民经济中占重要地位，国有企业的资产总值远高过民营企业的资产总值，但总体而言，国有企业的利润率相对民营企业而言较低，民营企业是最有生命力的企业之一，然而与之极不适应的是，我国给予民营企业的税收优惠很少，部分甚至妨碍了民营企业的进一步发展。

在我国现行税收法规中，有一些规定从受益主体来看，基本上或相当大部分是民营企业。但从总体来看，这些税收优惠政策没有从民营企业本身的特殊性考虑，政策内容零散，政策手段单一，不够规范化、系统化；支持力度小，无法适应不同情况的民营企业的发展要求，税收优惠的程度也有限。

所得税等方面。根据企业所得税的有关规定，对独资企业和合伙企业不征收企业所得税而只征收个人所得税；对年应纳税所得额在30 万元及以下的企业，减按20%的税率征收企业所得税。这种企业所得税全额累进税率的设计使得临界点附近税负增长过快，客观上存在消极作用，这在一定程度上限制了民营企业的发展，抵消了低税率的作用。

优惠方式方面。民营企业一般规模小、投资少、自负盈亏，在吸引劳动力、资本、技术、信息等方面同国有及外资的大企业竞争中处于不利地位。而现有的政策忽视了对民营企业竞争能力的培育，较多在税收分配环节采用税率优惠和减免税两种直接让利形式，缺少再生性，对经济的引导和刺激作用不是很明显，从而使得税收政策的调控作用得不到应有的发挥。目前，除了财政部、国家税务总局关于印发《技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法》的通知（财税字〔1999〕290 号）“在我国境内投资符合国家产业政策的技术改造项目，其项目所需国产设备投资40%的，可以从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中减免”的规定外，较少采用国际通行的加速折旧、投资抵免、延期纳税等引导、鼓励性做法。

（五）民营企业纳税行为不规范和逃税行为需治理

以广东省为例，据报道广东省地税局在一次清理漏征漏管户专项活动中，共清查出漏征漏管户25335 户，查补税款900.11 万元。其中私营企业2008 户，个体经营户20288 户，两者占清查出的漏征漏管户的88%。清查同时发现，税务登记户数与工商登记户数仍存在较大的差距，有近30%的工商户没有登记纳税。据澳大利亚国家大学亚太经管学院、北大经济中心课题组进行的“中国民营企业研究”的调查反映，典型的私营企业通常都有三本帐：一本是提供给业主本人的，一本是向税务局提供的，还有一本是提供给客户、投资者和银行的。总而言之，部分民营企业纳税行为不规范急需治理与整顿。

改革地方税制促进民营经济发展的对策

税收是政府财政收入的重要来源，也是政府经济调控的重要手段之一，然而如上所述，民营经济的税收环境却相当不成熟、有不少缺陷之外，地方税制需要改革，税收环境需要改善，以促进民营经济的进一步发展，反过来民营经济的发展也要求地方税制作出改革与之相符，两者相互促进。

民营企业起步晚，没有国家财力作基础，也没有国家政策予以倾向支持，所处的税收环境不佳，故其规模一般较小，经济实力相对较弱，相对于外商投资企业、国有企业来讲，一般属于弱势群体。要促进民营企业的快速发展，在不违背市场经济基本原则的前提下，从税收角度讲，不但要努力实现民营企业在整个企业群体中的税负同等待遇，还应给予民营企业一些适当的优惠照顾，完善包括税收优惠、税收服务、税收征管内容在内的良好税收环境，加强税收支持民营企业的发展力度。

（一）实现税负平等的基础上赋予地方适度自主权

鉴于各地经济发展不平衡、各地民营经济情况更是千差万别，同时，各地的产业结构不同、拥有的资源不同，各地政府意欲引导民营经济发展的方向不同，并非针对所有的民营经济都应给予同样的政策，故由中央层面难以统一规范，难以制定符合实际情况的税收政策。因此，要促进民营企业的进一步发展，国家需要考虑在实现税负平等的基础上给予地方适度自主权，由其根据当地经济发展的情况、民营企业发展的特点、当地经济产业引导方向等，在中央赋权的范围内决定民营企业征税的优惠措施，以促进及引导当地民营经济的发展。

首先，对于民营企业的征收管理由地方税务局全面负责，地方税务局方能全面、准确评价民营企业的情况，才能在中央赋权的范围内制定出更符合实际情况及促进民营经济发展的的税收优惠及征管政策。

其次，需要划分地方税务局对于民营企业征税可以自主决定优惠的范围。对于营业税、增值税等流转税税种，由于其所占税收总额的比重大，对税收收入影响巨大，涉及区域间的公平竞争的问题，则由中央统一掌握有关税收政策。对于一些对总体税收收入影响不大，不涉及影响区域间公平竞争的税种，则可考虑由地方税务局自主决定征管及优惠政策，例如：为了鼓励民营企业扩大生产规模、对于民营企业扩大生产规模而需增加缴纳的财产税类（如房产税、车船使用税、契税等）的减免权限由中央赋权地方税务局掌握。

进一步，考虑地区差异原因，可由中央适度放权地方税务局自主决定或设定一些调节民营企业投资、经营行为之税种的开征或减免的权力，由地方及时根据本地区的实际情况制定合理的税收政策，利用税收的宏观经济调控作用，引导当地的民营企业的发展。若由中央统一掌握，则决策环节增加，反应时间迟缓，难以最佳利用税收的经济调控职能。例如，某地区的重点发展产业是旅游行业，地方可有权自主决定对于从事旅游相关行业的民营企业给予某些税收优惠政策，以鼓励民营资金流向旅游产业及鼓励民营的旅游企业扩大再投资，促进地方产业规划的实现。

（二）改革地方税收支付制度以减轻民营企业不合理支出

若如上述，地方税收自主权扩大，合理划分地方税收管理权，地方税收收入基本满足地方财政支出的情况下，才存在考虑杜绝乱收费行为的前提与基础，在此基础上，进一步改革地方税收支付制度，使得地方税收财政收入与其支出相匹配，在根源上消除地方大开“收费之门”之需，才能最终达到减轻民营企业负担的效果。

在整顿收费项目时可考虑将部分合理收费项目归纳为地方税收项目，通过税收征管的法律程序及体系对原收费项目实行有效征收管理，可以减少乱收费、降低征收的成本、实施有效的监控。如可以考虑将环境保护费用、超标排污费等与环境保护有关的费用改为环境保护税；将教育费附加改为教育税，将土地使用费等并入土地使用税。

同时，考虑改革地方税收支付制度，在地方获授权的前提下，对民营企业的税收及部分税类（如财产类）的税收可考虑由地方“自征、自收、自管、自用”，减少税收收入由地方到中央再到地方的流转环节，提高财政资金的使用效率。

（三）设计合理的民营经济税收优惠政策

如上所述，中央应赋予地方在民营经济征税权方面的适度自主权，由各地根据本地民营经济发展的情况，结合当地的产业结构决定对民营经济的税收优惠措施。

产业政策倾斜。在鼓励投资的基础上，各地根据本地产业结构的规划，制定支持民营经济发展的方向，引导民营经济按规划发展。税收政策需与产业政策相配合，发挥税收经济杠杆调节作用，利用税收促进地方经济的运行。例如，某地自然风景优美，当地政府规划发展旅游资源，与此相配合，当地制定对旅游及相关服务行业的优惠税收政策，同时对民营经济给予更多优惠，以吸引民营资本对旅游服务业的投入，促进民营经济的进一步发展。

技术开发。民营企业由于资金不足、缺乏国家政策有力支持等问题，一直以来在扩大规模发展、增加技术含量方面都显得不够进取。要鼓励民营经济的发展，除了要鼓励其投入资本外，还要鼓励其对技术研究和开发的投入，才能真正增加民营企业的竞争力。

例如可考虑允许民营企业对当年研究与开发费用支出超过上年实际支出的部分，给予其技术研发投入额一定比例的企业所得税抵免。对民营企业技术研发购入的实验用机械设备，可以考虑允许缩短折旧年限，并在税前列支。对民营企业与科研单位联合进行技术研发的，更应考虑给予更多的优惠。在税收激励方式的选择上，可采取税基式减免与税额式减免相互结合的方式，例如对于存在较大风险的科技开发型民营企业，给予税基式减免会有利于事前的鼓励和引导；而对于技术上已较为成熟或应用性开发的技术或产品，用税额优惠的方式更有利于对科技进步的投入，也较容易取得实际效果。

吸引人才。国家可考虑对到民营企业就业的人员提高个人所得税的免征额，鼓励人才愿意到民营企业就业。此外，可考虑允许民营企业以高于一般企业的比例提取职工教育经费，在税前列支。

融资。现时制约民营企业发展一个很重要因素是资金问题，民营企业因基础薄，资金少，规模小，在与大企业的竞争中处于不利地位是显而易见的。企业融资困难严重妨碍了企业的发展，除了国家制定金融政策支持民营企业融资外，税收政策也可考虑予以支持，例如可考虑对向民营企业提供贷款的贷款利息免收营业税，还可以考虑允许民营企业采用加速折旧法对固定资产计提折旧，并在税前扣除，尽可能推迟企业的纳税时间，相当于政府间接给企业提供了一笔无息贷款。

投资者优惠。民营企业的投资者一般有抗拒纳税的情绪在于他们感觉税收纯粹财政支出所需，而没有考虑税收除了用于财政支出外，还是“取之于民用之于民”，例如：政府财政收入充足则市政建设才有资金基础。建议应让民营企业投资者及一般纳税人都能感受到纳税与其所享受的社会福利是息息相关的，只有如此，才会消除纳税人抗拒纳税的情绪。

现时民营企业的投资者在创业或发展时是有顾虑的，担心生意失败和个人生病后生活没保障，如果能考虑将其个人纳税多少与其享受的社会福利在某种程度予以挂钩，则相信民营企业的投资者对待纳税的态度会有很大的改变。建议首先将社保费改为社会保障税，将纳税人“纳税无益于已”的观念予以改变，待时机成熟时，考虑将个人享受的社会福利与其缴纳的个人所得税与社会保障税相挂钩，体现多缴税多享利的一种机制，在其基础上针对民营企业投资者创业或发展时的顾虑，鼓励民营企业投资者将其获利的资金投入再生产或对外投资，可考虑对其再投资部分资金的已纳税款予以部分退税，并设计一项公式综合评定其投资规模、投资企业为社会提供的就业机会、投资企业和/或个人的纳税多少，决定其享受社会福利的多少。

（四）提高地方税收征管技术及手段以创造公平竞争环境

目前我国税收信息化建设还相对落后，我国的税收征收成本大大高于发达国家如美国、日本、加拿大等国的水平。另外，税收信息未能与银行、工商等信息联网，难以形成一个有效的监控系统，税收征管技术及手段落后，造成一部分纳税人心存侥幸，偷税事件还难以有效杜绝。民营企业在刚起步阶段，如前所述，在意识上其一般有拒绝纳税的情绪、在现实中其一般有未来生活的诸多顾虑，总认为多储备一桶金比纳税、缴社保费强，因而在民营企业中偷税事件是时有发生。如果在一个行业里或整个社会中，有人依法纳税、有人违法偷税，其必然造成竞争环境的不公平，长久以往则会影响企业的健康发展。

税务机关要提高征管水平，完善税收服务，进一步提高信息化管理的水平和新技术的应用，进一步完善电子税务系统。还可以考虑在省内找试点，首先试行将银行、工商、税务信息定期进行交流，为税务机关提供企业的资金、工商登记信息，形成一个有效监管系统，增加偷税的难度与成本，创建一个公平的竞争环境，为民营企业的健康发展提供一个平台。

1.陈春丽.民营经济及民营经济发展概念初探[J].特区经济，2007（7）

2.匡小平，刘颖.制度变迁、税权配置与地方税体系改革[J].财经问题研究，2013（3）

3.朱云飞，赵宁.加快构建我国地方税体系的思考与建议[J].财会研究，2013（5）

4.苑新丽.鼓励民营经济发展的税收政策建议[J].涉外税务，2004（7）