咸阳市河道采砂规划编制要点探析

冯结团

（陕西彬长煤田水务有限责任公司 陕西 长武 713602）

《水法》规定，河道采砂实行规划制度。河道采砂应当遵循科学、合理、适度的原则，实现这一目标的首要措施就是编制河道采砂规划。2008年，国家水利部公布了《河道采砂规划编制规程》（SL423-2008）。咸阳市河道采砂规划工作始于2003年。从近年规划情况看，规划编制水平不断提高，但是仍存在诸多不足。现就咸阳市近年来河道采砂规划编制情况、存在问题及规划编制要点作一探析。

1 咸阳市河道采砂规划基本情况

1.1 河道基本情况

咸阳市共有大小河流、沟道5400余条。其中，流域面积在10km2以上的河流有158条，流域面积在100km2以上的有26条，流域面积在1000km2以上的有8条。近年来，咸阳市河道采砂主要集中在渭河、泾河、三水河和冶峪河。其它河流因河床下切严重，或砂石资源储量不大，或因交通运输不便，没有开展采砂活动。

2.2 河道采砂规划情况

咸阳市2003年、2005年、2010年编制的河道采砂规划，均是依照《陕西省河道采砂规划编制导则》，由河管单位自行编制的；2014年编制的采砂规划，是由有资质的水利设计单位依照《河道采砂规划编制规程》（SL423-2008）编制的。规划一期五年。渭河采砂规划由市上统一组织编制，其他河道由各县自行组织。

2 河道采砂规划编制取得的成效及不足

2.1 成效

通过规划，①探明了河道砂石储量，明确了河道禁采区、可采区、开采深度、开采量，树立了指标管理理念，建立和健全了各项管理制度，为河道采砂规范化管理提供了技术支撑和科学依据；②有针对性地研究、解决了上期规划执行中出现的问题，进一步规范了管理行为；③避免了河道采砂的盲目性和管理的被动性；④有效保护了河道内各类工程设施安全；⑤保障了河势稳定。

2.2 规划编制存在的不足

①水利设计单位编制的规划，政策管理性内容明显不足；河管单位编制的规划，水文、地质、泥沙补给、河势演变等内容明显较弱。②资料收集不全面。③设计单位对规划的目的、任务认识不透彻，导致外业测量、地质工作不到位；规划各章节要点不明晰，往往答非所问。

3 影响规划编制质量的因素

3.1 设计单位与河道管理单位协作的密切度

从《河道采砂规划编制规程》要求规划的内容看，水利行业技术性内容占一定比例，而管理和政策性内容所占份额也相当大，这就要求规划设计者对河道采砂的作业方式、管理要点、政策法规都相当熟悉。而目前的水利设计人员，熟悉水文、地质、测量、水利项目设计等工作，却对采砂管理政策法规不甚了解，甚至没有见过采砂作业流程，而河道管理单位却恰恰相反。所以，只有河管单位和水利设计单位密切协作，取长补短，联合编制，方可有效提高规划编制质量。

3.2 资料收集

基本资料收集是河道采砂规划编制的基础，其全面性和可靠性对规划质量至关重要，是规划的依据和支撑。编制采砂规划应收集的主要资料包括：①河道概况：河道地理位置、河道基本参数、地形概况，区域水文气象、社会经济概况；②水文泥沙特性及床沙组成：区域河流水系、水文站点分布、径流及洪水、历年河道断面观测资料、水文泥沙、泥沙来源、输沙量特征、颗粒级配、床沙组成及级配；③地质：地形地貌、地层岩性特征、河谷特征、岸坡形态和类型、沉积物组成及来源，河道沙层分布特征；④人类对规划河段水沙条件影响：上游干支流水库、水土保持、大型土建项目及河道整治建设情况；⑤涉河工程：已成水利工程、已成和规划的防洪工程，桥梁、涵闸、取水口、排水口、电力线路、电缆、管道等跨河、穿河、临河建筑物及设施；⑥生态与环境状况：沿岸生态与环境状况和相关专业规划（涉及该河段的水功能区划、环境保护规划、文物保护规划、湿地及珍稀动植物保护规划）；⑦管理现状：管理机构、人员状况，管理制度，相关法规政策规定，现状河道采砂及管理基本情况、存在问题，上期规划执行中存在问题，河道管理范围，界河段还应有民政部门的勘界文件；⑧相关规划：江河流域综合规划、区域综合规划、防洪规划、河道整治规划、沿河经济社会发展和城市建设规划、已有河道采砂规划、涉河工程地质资料、防洪调度运用的有关指标；⑨近期不小于1∶10000的地形图。

3.3 外业工作

外业工作既是现场收集资料的过程，也是现场规划的过程。外业工作深度直接关系规划的质量。外业工作任务包括：外业测量、地质调查和现场规划。

外业测量：①完善地形图、河道断面资料；②把河道管理范围界址与图纸对应一致；③测量河势现状；④测量各河段深泓点高程；⑤测量确定河势不宜安排采砂的河段、河道凹岸和险工段，各涉河工程，相关专业规划划定的保护区等内容的位置桩号。

地质勘察或调查：收集地形地貌、地层岩性特征、河谷特征、岸坡形态和类型、沉积物组成及来源、河道沙层分布特征，可采砂层的颗粒组成、储量、分布及高程范围。地质工作要解决：①砂石粒径有没有开采价值；②储量；③埋藏深度范围。

现场规划：依据外业测量、地质工作成果，结合各涉河工程安全保护范围及河势现状，现场初步划定禁采区、可采区范围。

4 河道采砂规划编制要点探析

4.1 河道采砂管理现状及存在问题

采砂管理现状包括：规划河段采砂兴起、发展过程，采砂分布、设备规格及数量、年度采砂量、开采方式、管理法规制度、管理机构、人员配备、监管方式以及采砂引起的河道安全事件。存在问题：应根据砂场分布特征、砂石资源开发利用程度，结合近年来出现的河道安全事件，分别从防洪、河势、涉河工程设施运行、水生态环境保护等方面，分析采砂对河道的危害和对社会稳定的影响，总结上期规划和现状采砂审批及管理存在问题。

4.2 规划的必要性

在调查分析河道采砂及管理存在问题的基础上，从推进依法治水、维护河势稳定、保障防洪安全、规范采砂行为、合理利用砂石资源、完善专业规划等方面综合分析规划的必要性。

4.3 河道演变分析

通过套绘规划河段水文站或观测断面的大断面图，分析历史和近期河道演变及趋势，给出河床平面河势和立面冲淤变化结论。当规划河段缺乏资料时，可结合实地调查进行分析。

4.4 泥沙补给分析

根据实测泥沙资料以及人类对水沙条件的影响，分析规划河段泥沙来源、沿程变化和输移的时空分布情况。通过上下游水文站输沙量和泥沙粒径对比，分析不同粒径泥沙的来沙量和沉积量。资料缺乏时，泥沙补给可通过上游地区侵蚀模数分析计算。泥沙补给分析，应当给出规划河段年度补给量。

4.5 规划范围确定

规划范围是采砂规划必须要明确的。纵向规划范围是拟规划的河段长度。横向规划范围也就是河道管理范围，对于有堤防的河道为两堤之间的滩地、水流和护堤地以及堤防安全保护范围；对于无堤防河道，应当按照设计洪水淹没范围和防洪规划确定的最小堤距综合确定，也可依照防洪规划划定的永久性建筑物控制线确定。界河段的规划范围界限，应当按照民政部门勘界线或是两行政区的共同上级明确的采砂管理界限确定。

4.6 禁采区划定

4.6.1 禁采区划定原则

坚持服从河势控制要求的原则；坚持确保防洪安全的原则；坚持保障供水安全的原则；坚持保障涉河工程设施安全的原则；坚持满足水生态环境保护要求的原则。

4.6.2 禁采区划定

河势不宜安排采砂的河段和区域、河道凹岸和险工段，各涉河工程安全保护区，相关专业规划划定的保护区等，都必须划定为禁采区。规划应给出各禁采区的名称、长度、位置桩号和坐标。

禁采区划定应当注意两点：①划为禁采区的各涉河工程安全保护范围，应当依照相关法律法规或规程规范规定划定，不应随意设定。②已经规划的防洪工程，为保证下一步实施时其边界条件不发生人为改变，其建设区域及保护范围应当划定为禁采区。

4.7 可采区划定

4.7.1 可采区划定原则坚持服从河势稳定、防洪安全、涉河工程设施安全、水环境与水生态保护要求的原则；坚持可持续利用的原则；坚持与河道整治、疏浚相结合的原则。

4.7.2 可采区划定禁采区划定后，其他有砂石储量的河段都可划定为可采区（本文不涉及保留区）。规划可按照禁采区自然划分的河道可采区域，对各可采区进行编号，给出各可采区名称、长度、采区面积、位置桩号及四至坐标。

可采区应注意结合河势演变分析结论规划：①对于淤积型河道，主河槽、滩地都可安排采区，疏浚河道。②对于冲淤相对平衡型河道，采区应设置在滩地上，以开采历史沉积沙为主，限制在主河槽采砂。③对于下切型河道，严禁在主河槽采砂，原则上滩地也应当禁止采砂活动。④对于游荡型河道，采区宜布设在河道中心地带，促使主流归顺并稳定在河道中间；对于非游荡型河道，采区规划应当遵循稳定主河槽的原则。

4.7.3 年度实施控制范围拟定

由于有些采区范围较小，一个采砂年度就采空了；有些采区范围虽然较大，但是几年一直在一个区域开采，势必超深、超范围开采，恶化河势，对河道行洪和工程设施安全造成不利影响。为此，规划应当拟定年度实施控制范围，即每个采区各年度采砂的位置及长、宽范围，防止可采区监管失控。目前咸阳市没有在采砂规划中设置这一节内容，而是在每个采砂季前，先制定当年采砂实施计划，拟定当年各砂场采区范围和计划开采量，报上级批准后再安排采砂活动。

4.7.4 控制开采高程和控制开采量拟定

开采高程控制是为了防止超深开采给河势和防洪安全带来不利影响而设置的最低开采高程。

对于泥沙补给较丰富的河流，应在河道演变、泥沙补给以及采砂影响分析的基础上，综合确定合适的控制开采高程，其值一般应不低于河道多年冲淤变化的最低高程。对于以开采历史储量为主的河流，应根据河道平顺、平整的要求，推求合适的控制开采高程，一般不低于本河段深泓高程。控制开采量应根据采砂控制高程、采区面积、泥沙补给量及可持续开采等因素综合分析确定。规划应当给出规划期计划控制开采总量、年度计划控制开采量、各采区年度控制开采量和控制开采高程。

4.8 规划实施与管理

4.8.1 规划实施要求

对禁采区、禁采期的管理，应当依照采砂管理有关政策法规提出要求；对可采区管理，应当对年度实施控制范围监管、采砂审批、年度开采量计量、控制开采高程检查验收提出意见。

4.8.2 采砂管理制度建设

河道采砂管理制度建设是推进依法管砂的重要保障。规划应在广泛调研的基础上，建立和完善采砂管理制度体系，明确工作程序、落实工作责任和管理要求，保障规划顺利实施。

4.8.3 采砂管理能力建设

采砂管理能力建设是规划有序实施的重要基础。规划应当在综合分析管理现状的基础上，研究提出管理机构设置、人员配备、执法装备配备、观测设备配备、经费筹措、采砂动态监控等意见。

采砂动态监控包括采砂设备监控、采砂作业区动态监控、河势和监测断面动态监控。考虑到河流特点和采砂管理的要求不同，规划应当拟定动态监控管理的具体措施。