法院逮捕权之监督制约

曾泉生　苏静

内容摘要：《刑事诉讼法》第78条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定。本文将研究重点放在对法院逮捕决定权的监督和制约上，促使侦查、起诉、审判各个诉讼环节均采用非羁押的人性化办案模式，旨在构建起公、检、法三机关共同适用、分工合作的非羁押诉讼新机制，为减少审前羁押、防止权力滥用、促进法律统一适用提供参考。

关键词：法院 逮捕权 监督 制约 非羁押诉讼

实践中，检察院的逮捕决定权，主要是对公安机关[1]立案侦查并提请批捕的案件的批准逮捕权，以及对自侦案件的决定逮捕权；法院的逮捕决定权，主要是对法院直接受理的自诉案件的逮捕决定权，以及对被告人未予逮捕的公诉案件的逮捕决定权。通过近几年非羁押诉讼工作机制的大力推进，笔者所在地区的检察机关对逮捕决定权的适用已更加谨慎，起诉时被采取取保候审、监视居住的被告人数量逐渐增多。但在实践中我们仍然发现，检察机关以取保候审移送法院起诉的被告人，在开庭审理前仍被法院决定逮捕，并交公安机关执行，而法院最终的判决结果往往处以缓刑或免予刑事处罚。

一、法院逮捕权适用的实例和原因分析

（一）检察机关和法院适用逮捕权的实例分析

笔者所在地区地处东部沿海城市中心城区。2013年至2014年，检察机关侦监部门受理提请批捕案件622件，批准逮捕612件，不批准逮捕10件，不捕率为1.6%；同时公安机关不经提请批捕程序直接移送检察机关审查起诉案件达859件。候审期间，各犯罪嫌疑人均能及时到案，诉讼程序均能顺利进行。这些工作成效，主要归功于近年来检察机关牵头公安、法院相继制定出台《关于实行轻罪不捕直诉的实施意见》《关于实行非羁押诉讼的实施意见》等规范性文件，从而构建起非羁押诉讼的工作机制，审前羁押率控制在一定的合理范围。

但2013年至2014年，该区检察机关向法院提起公诉案件共计1437件1873人，其中被告人未予羁押的案件有859件993人，其中68名被告人在开庭审理前被法院决定逮捕，占公诉案件审前未被羁押人数的6.85%。法院逮捕决定权适用比例仍然较高，并显现出以下几个特点：

1.案件罪名涉及面广。其中既有侵财类案件，如盗窃、信用卡诈骗、职务侵占罪，也有侵犯公民人身权利的案件，如抢劫、强奸、非法拘禁、故意伤害罪，也有职务犯罪案件，如贪污、受贿等，涉案罪名分布范围广。

2.被告人以外来人员、未成年人为主。被法院决定逮捕的被告人中，绝大多数均为外来务工人员，本地区户籍人员较少。同时，未成年人数量较大，达16人，占总人数的23.5%。

3.判处缓刑比例较高。法院虽然在开庭前决定逮捕，但是在最后判决时，往往处以缓刑或者免予刑事处罚。两年间，这类案件中有29名被告人被处以缓刑，2名被告人被处以免予刑事处罚，共占比45.6%。

由此可见，该区法院存在滥用逮捕权的倾向，对逮捕条件尤其是羁押必要性把握不到位，导致多名被告人在不必逮捕的情况下被不当逮捕。

（二）法院适用逮捕权的现实考量和制约缺失

1.保障庭审活动顺利进行。实践中，确有部分地区的被告人，在被采取取保候审或监视居住之后，没有及时到庭参加审判活动，浪费司法资源，影响庭审程序顺利进行。因此，法官便倾向于以决定逮捕这种更简便、迅速的方式，确保被告人及时到庭，保障审判活动正常进行。由此，保障被告人权益的立足点便被忽略了。

2.确保财产刑执行到位。目前，侵害公民财产以及经济类犯罪行为日渐增多，罚金和没收财产这两类财产刑作为重要的附加刑，适用率也日渐增多。但在审判实践中，法院执行财产刑的状况却不容乐观，每年都有大量的财产刑执行不到位，影响法院的司法权威，也无法缓解经费紧张的现实难题。因此，法院对部分被告人采取逮捕措施，倒逼其提前缴纳罚金。虽然一定程度上提高了执行率，但是其以部门利益为根本扩大权力行使，偏离立法本意。

3.缺乏权力监督与制约。法院行使逮捕决定权主要是通过书面审查的方式，权力行使程序具有行政化审批特点。逮捕决定作出之前不讯问被告人，听取辩护人意见，或向检察机关等了解未予羁押的理由等，而主要凭借一方主观判断，这就极有可能引发理解上的偏狭。从程序正义的角度看，权力行使的过程缺乏透明度，加之其他机关公权力以及公民权利的监督和制约缺位，没有完备的监督举措和制约制度，导致法院逮捕决定权滥用几率较高。

二、对法院逮捕权进行监督制衡的必要性

（一）法院权力的多重性和矛盾性要求对其逮捕权进行制约

1.法院的逮捕决定权与审判权存在可能的矛盾。在我国，法院仅承担审判职能，没有像西方国家那样区分预审法院和审判法院。人民法院决定逮捕的部门就是刑庭及其分管领导，由于刑庭既要决定逮捕，又要负责审判该案，容易导致裁判观念“先入为主”，违背正当程序的价值理念。当前司法改革的内容之一，是要进行以“审判为中心”的诉讼制度改革，其内容就包括减少法院在庭审前对案件的实质审查，防止法官因为事先了解案情而产生预断，造成庭审的形式化。但是目前，我国的法院在审判前可以作出逮捕决定，行使逮捕决定权时，法官对案件内容进行实质审查，判断是否满足逮捕条件，即有证据证明有犯罪事实、可能判处徒刑以上刑罚以及具有社会危险性。这样，当法院决定逮捕该被告人，其实就己经认定了其具有犯罪事实，可以定罪，主观上已经对被告人持“有罪推定”观念，之后便更容易作出有罪判决，这样，庭审活动只不过就是对罪名和量刑的斟酌，审判的公正性和中立性受到影响。

2.法院的逮捕决定权与被告人获得国家赔偿的权利存在可能的矛盾。《国家赔偿法》第21条第3款规定，对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关；第22条规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。认定错捕赔偿责任，赔偿请求人要先向作出逮捕决定的机关进行申请，不服赔偿义务机关所作的决定及其上一级机关所作的复议决定的，可以向法院申请作出赔偿决定。可见，法院在赔偿责任的认定上具有最终的决定权。但是如果是因为法院错捕而申请赔偿，法院就要来审理决定是否要对自己曾经作出的错捕决定进行国家赔偿，显然违背了“任何人不得作自己案件的法官”这一正义要求，错捕赔偿责任很难落实。

从上述矛盾可以看出，法院行使逮捕决定权正面临着极大的问题和挑战，需要对其进行监督和制约，确保权力在界限内行使。

（二）非羁押诉讼模式下公检法机关的公信力和适用法律的统一性要求法院慎用逮捕权

在我国的刑事诉讼格局中，公、检、法三机关分处不同诉讼环节，互相配合、互相制约，承担各自工作职能，在执法过程中，对法律的理解和适用，应当尽可能保持一致，以维护法律的统一性和公信力。如前所述，笔者所在地区的检察机关在推行轻罪不捕直诉和非羁押诉讼机制的过程中，已经通过制度构建，对犯轻罪的犯罪嫌疑人、被告人，采取不羁押的方式进行侦查、起诉和交付法庭审判，力求降低审前羁押率。所以，应当深入思索如何拓展其适用范围，促使非羁押诉讼这一人性化的办案模式的稳定性和延续性，在法院审判环节继续落实，并与从轻判决所取得的实体公正相呼应，真正实现程序公正和实体公正的协调统一。

（三）检察机关的诉讼监督职能要求其对法院逮捕权进行有效监督

为了减少羁押，解决不当羁押等问题，修改后的《刑事诉讼法》对逮捕的条件作了更为严格的规定，对应当逮捕和可以逮捕的情形均予以限制。同时还赋予了检察院审查羁押必要性的职权，既对是否继续羁押的必要性进行审查，也强调了检察机关的诉讼监督职能。因此，针对进入法院审理阶段而被告人被逮捕的案件，检察机关应当对法院逮捕决定权展开监督，客观上减少法院逮捕权滥用的可能。

但实际情况是，当公诉案件处在侦查和审查起诉阶段，检察机关尚能较好地行使诉讼监督职能，而当案件进入审判环节，检察机关履行诉讼监督职能就会变得较为困难。究其原因主要有：一是缺乏监督规范。比如，检察机关的量刑预测制度中，缺乏对法院逮捕决定权进行监督的制度规范。二是缺乏监督渠道。法院决定逮捕之前、乃至同步告知检察机关均未展开。三是缺乏监督力度。通常使用的检察建议、纠正违法通知书等监督手段缺乏法律的强制力，对拒绝、破坏监督的行为没有行之有效的制裁手段，监督刚性不足。

三、对法院逮捕权进行监督制约的具体途径

（一）加强内部监督，由立案庭承担逮捕决定职能

从分权与制衡的角度看，法院逮捕决定权应该受到限制，防止逮捕决定权与审判权合一带给法官的“心理枷锁”。在现行法律框架和体系内，在不改变法院基本组织结构的前提下，我们认为，可以考虑将逮捕决定权由刑庭转至立案庭行使，在一定程度上弥补审判法官“自捕自判”的现实缺陷。立案庭的主要职能，就是为案件的开庭审理做好庭前的各项准备工作，可见，其工作重心在于是否立案，和案件最终裁判结果没有直接利害关系，因此，法院的立案庭处于一种相对中立的位置。

从这个角度看，可以将法院的逮捕决定权交立案庭行使，以此改善办案机制，在审查逮捕的法官和审判案件的法官之间进行适度的分离，实现"审者不捕，捕者不审"，为审判法官以“无罪推定”之现代法治理念指导办案提供制度保障。同时，进一步完善国家赔偿法的有关规定，对捕错判错的情形分别追究不同部门和相关人员的责任，从而使逮捕决定权的行使在诉讼的不同阶段都受到制约。

（二）改革办案机制，让人民陪审员参与行使逮捕决定权

根据全国人大常委会2004年出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，符合条件的公民可以作为人民陪审员，参加法院的审判活动，享有和法官相同的审判权。这不仅确立了人民陪审员有认定事实的责任，也赋予了其适用法律的职权。既然法律赋予了人民陪审员对案件进行实体裁判的权力，那么其也当然拥有逮捕决定权。

因此，可以考虑在上述由立案庭承担逮捕决定权的框架下，将人民陪审员的审判活动拓展至立案庭，由其和立案庭法官共同行使逮捕决定权这一程序性权力。从而使逮捕决定权与法院审判权在更深层次上分离，有效改革“自捕自判”的工作模式。实践中，法院案多人少矛盾已经相当突出，人民陪审员参与审理案件的情形也越来越普遍，要进一步提高人民陪审员的法律素质水平，严格选任条件，加强能力培训，最大限度地发挥好人民陪审员参与司法活动的实质作用，强化社会监督，最大限度地取得普通群众对逮捕决定的理解和认同。

（三）加强检察监督，促使非羁押工作机制共同实施

针对检察监督中存在的实际问题，可以采取以下措施：一是细化工作规范，突显监督刚性。检察机关要加强与法院、公安的沟通协调，进一步细化非羁押诉讼工作规范，增强规定的操作性和可执行性，确保检察监督“于法有据”。例如，详细规定对法院逮捕决定权的监督方式、监督效力，以及法院不接受监督后的处理办法等；明确规定法院对检察机关发出的检察建议和纠正违法意见的答复时间、形式等；对滥用逮捕决定权情形较为严重或拒不改正的，可向政法委、人大等部门反映情况，突出质询效果；对滥用逮捕措施情节严重，又不积极改正的办案人员，报有关部门追究办案责任。二是健全办案机制，组织专项监督。在检察机关公诉部门实行办案小组分类办案的基础上，增设专门承担诉讼监督职能的办案小组，或者指定专人审查法院决定逮捕所适用的证据材料，对逮捕必要性进行审查。其他办案人员发现监督线索后，要及时移送该小组或专人，方便其开展监督。同时，组织开展对法院逮捕权的专项监督检查，将其纳入完善检察机关的量刑建议制度中，定期、适时检查法院对非羁押被告人决定逮捕的工作情况。要将专项监督工作纳入业绩考核内容，督促公诉干警履行监督职责积极到位。

注释：

[1]为广义的公安机关，包括国家安全机关、监狱和缉私侦查部门以及军队保卫部门等具有侦查权的机关。