检察官办案责任制改革的实践与思考

杨平 杜颖

内容摘要：检察官办案责任制改革，其动因是针对检察机关传统办案方式所带来的办案质量效率不高、案件责任难以落实、队伍专业化进程受阻等问题，那么，构建更加符合司法规律的检察办案模式已是当务之需。重庆的改革试点，是在过去10年人员分类管理改革的基础上，着重进行权限划分、落实责任、强化监督等方面的制度设计。试点之中也存在检察官员额计算方式不够科学、主任检察官与检察官的关系不明晰、以及对检察辅助人员和司法行政人员职业规划研究不充分等问题，需要加强相应制度设计，推动改革进一步深化。

关键词：办案责任制 主任检察官 改革试点

检察官办案责任制改革是新一轮检察改革的重要内容。推进检察官办案责任制改革，既是司法规律的必然要求，也是法治思维和法治方式在检察工作中的具体体现。根据十八届三中、四中全会精神，按照最高人民检察院的具体部署，重庆市渝北、渝中、武隆3个基层检察院被纳入全国首批17个试点单位行列。2014年以来，3个试点单位重点从权力配置、岗位职责、监督制约等方面进一步深化，力求找到解决检察机关长期存在的办案管理行政化、办案责任分散化、检察官职位泛化等问题的思路。

一、改革试点的动因

司法责任制是司法体制改革的关键所在。“目前检察机关办案机制存在的主要问题，是各种职权行使均采取单一的办案方式，在司法职权方面没有充分依照司法规律采取合理的办案模式，司法效率不高，司法责任不明，检察官职业素质和职业保障尚不适应形势需要。”[1]这种“单一的办案方式”，实际上是指检察机关的批捕起诉、职务犯罪侦查、诉讼监督三项办案工作全部采取“三级审批”模式。三级审批模式在特定的历史时期，对确保法律统一正确适用发挥了积极的作用，但其弊端也日益凸显。

（一）审查权与决定权分离，影响了办案的质量和效率

司法最重要的功能就是对个案争讼中的是非曲直进行判断并得出结论。司法判断离不开亲历，作出决定的人须亲身经历程序，直接审查案件证据和事实，在此基础上建立正确的内心确信，方能作出合理的判断。[2]在三级审批模式下，案件的决定者是检察长以及经检察长授权的业务部门负责人，案件的审查者是业务部门承办人，检察长或部门负责人形成内心确信的基础是承办人报送的案件审查报告中认定的事实和证据，审查权与决定权的分离，给案件质量带来了隐患。同时，层层的审批程序，也影响了办案效率的提高。

（二）审查权与决定权分离，影响了案件责任的落实

三级审批模式下“承办人对事实和证据负责、检察长和检委会对法律适用负责”的责任划分规则看似清楚明晰，实则界限不清。承办人完成事实证据审查后，还要对案件提出法律适用意见；检察长以及经授权的部门负责人在作出法律适用决定前，往往还要对关键证据进行复核；检委会也时常讨论具体案件的事实证据认定问题。由此，一个案件的处理是各种意志共同作用下的结果，难以就其结果归责为其中任何一人。在这样的办案模式下，看似分工合理、人人皆负责，实际上是责任划分不明确、人人不负责。

（三）审查权与决定权分离，影响了队伍的专业化进程

三级审批模式下，案件承办人要进入案件决策层，只能跻身部门负责人行列；同时，检察人员待遇与行政职级直接挂钩，案件承办人的自我发展只能通过竞争中层领导干部一途。因此，“办案优则仕”已成为检察机关业务部门人员职业发展的通行模式。业务骨干走上领导岗位之后，其原先所在的一线办案岗位自然需要另外的新鲜力量来补充，“留在一线办案的检察官往往是资历较浅、经验不足的年轻人”[3]。长此以往，一线办案队伍的稳定性难以保证，对整个检察队伍的职业化专业化建设带来了不利影响。另外，三级审批制之下，一些一线办案人员习惯了案件由领导层层把关的惯性思维，易于形成盲从和随大流的行为模式，职业化水平也难以改进提高。[4]

二、重庆开展改革试点的探索

（一）划分主任检察官与检察长、检委会各自的权力边界

《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《诉讼规则》）第4条明确规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”遍观《刑事诉讼法》以及《诉讼规则》，通篇皆是“检察长决定”或“检察长或检察委员会决定”，检察官仅能就自己承办的案件提出处理意见供领导参考，在案件的决策过程中实际处于从属地位。要让检察官成为执法办案的主体，首先必须给检察官“放权”，把原本属于检察长或检委会的部分职权下放给检察官来行使。同时，由于检察机关所固有的“检察一体”特征，必须继续保持检察机关内部“上命下从”的职权体制。检察官独立，只能是“相对”的独立，检察长和上级检察机关必须坚持“领导权力保留”。因此，给检察官“放权”的核心和关键就在于如何合理划定检察长、检委会和主任检察官的权限边界，既保证检察官拥有相对独立的办案地位，又保证检察长和检委会对整体工作的把控。

重庆市的3个试点单位在改革中，根据法律规定以及工作实际，建立了检察长、检委会及主任检察官权限清单。总体而言，重庆的改革坚持了“必要保留”原则。法律规定必须由检察长或检委会决定的事项，以及实践中特别重大应当由检察长或检委会决定的事项，如疑难复杂案件、本地区有重大影响案件、交办督办案件、向上级院请示案件，以及决定对其他单位发出检察建议书，决定错案处理等权限，仍由检察长、检委会保留。除此之外的其他案件决定权，均交由主任检察官行使。

（二）规范主任检察官与办案组织内部其他人员的关系

按照改革方案的规定，主任检察官是办案组织的负责人，主导本办案组织的执法办案活动。但“负责人”不等于“全部工作的承担者”，“主导”也不等于“包办”，新的办案模式仍需要主任检察官以及辅助人员各司其责、各履其职。对办案组织内部人员之间的关系，在试点中存在一些困扰：主任检察官担心辅助人员具体分工不明晰，可能出现不愿配合、不听指派的现象；辅助人员担心主任检察官的“主导”和“指派”可能会变成实际上的“甩手掌柜”。对此，3个试点单位对主任检察官以及辅助人员各自的岗位分工作了进一步的细化，保证主任检察官亲历办案，保证辅助人员严格履职，办案组织正常有序运转。主任检察官要直接承办一定数量或一定范围的案件，对于指派检察官助理办理的案件，主任检察官应当审查重大、疑难、复杂案件材料，复核重要证据，开展非法证据调查核实等。检察辅助人员必须接受主任检察官的领导和指派，对主任检察官负责。

（三）划分执法办案中的案件责任

落实案件责任是办案责任制改革的重要任务，而权限、分工是划分责任的基础。按照对“上”的权限分配和对“下”的内部分工，重庆市3个试点单位进一步细化了办案中检察长、检委会、主任检察官、辅助人员的责任划分，把“集体的”办案责任切分为“个人的”办案责任。首先，主任检察官作为办案组织负责人，应当对本办案组织办理的全部案件、作出的全部决定承担主体责任。其次，以检察长、检委会和主任检察官的不同权限为基础，明确三者之间的责任划分：主任检察官提请检察长、检察委员会决定的案件或者事项，检察长、检察委员会采纳主任检察官的意见而造成错误决定的，由主任检察官和检察长、检察委员会共同承担责任；检察长、检察委员会不采纳或者改变主任检察官的意见而造成错误决定的，由检察长、检察委员会承担责任。再次，以办案组织内部的职责分工为基础，明确主任检察官和辅助人员之间的责任划分：主任检察官个人办理的案件或决定的事项，由个人承担责任；辅助人员对办理的案件或者事项也承担相应责任。最后，明确了因办案人或审查人的故意行为导致决定者作出错误决定情形下的责任承担：辅助人员伪造、隐瞒案件事实、证据或者重要情况，导致主任检察官作出错误决定的，由辅助人员承担责任；主任检察官伪造、隐瞒、遗漏案件事实、证据或者重要情况，导致检察长、检察委员会作出错误决定的，由主任检察官承担责任。

（四）针对性强化对执法办案活动的监督

权力离不开监督。针对性强化对新的办案模式下的监督办法，是确保改革取得实效、确保检察权依法独立公正行使的关键一环。根据组织结构和办案模式的调整，重庆的3个试点单位在既有的内部监督制约机制体系基础上，进一步探索建立了新的监督制约办法。一是建立主任检察官司法档案。将主任检察官办案的质量、效率、效果，履行综合业务管理职责的情况，以及检查、考评所形成的各种资料均纳入管理范围，形成主任检察官司法档案，作为主任检察官年度考评、晋职晋级和奖惩的重要依据。二是建立“六类”重点案件评查制度。对于检察机关办案中可能存在重大质量问题的“六类”案件[5]，由上一级院组织开展案件质量评查，落实执法过错责任追究，让主任检察官对其所办案件终身负责。目前，试点单位正在就检察长及检委会定期检查、检察长决定更换办案主任检察官、强化办案组织之间监督制约等措施加强研究，进一步完善与办案责任制改革相适应的监督制约体系。

三、改革试点的进一步深化及完善应高度关注的问题

从重庆3个试点院1年来的试点情况看，办案责任制初见成效，但作为1项尚处于试点阶段的全新举措，应高度关注以下问题：

（一）检察官员额的测算问题

改革后到底需要多少检察官，这是办案责任制改革试点中一个十分重要的基础问题。员额量过大，检察官队伍的精英化就成了空谈；员额量过小，则无法满足实际办案需要。按照中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》精神，检察官员额应当根据辖区经济社会发展、人口数量（含暂住人口）和案件数量等情况来确定。但从目前各地的实践情况看，检察官员额都是以人员数或编制数为基数，简单地采取高低不等的比例式计算方法。这既与中央的精神不完全一致，也没有把影响检察官员额的因素考虑在内：第一，办案数量对检察官员额将产生直接影响。进入员额的检察官是办理案件的，确定检察官员额当然也应以案件数为基础。如美国联邦地区法院，根据案件的数量多少各有2到27名法官。[6]即使可以由省级院对辖区各级检察机关员额进行适当调配，也只能保持某一省辖区范围内各级、各地检察机关案件量与员额数的大致平衡，各省、自治区、直辖市之间的平衡仍然难以实现。第二，检察机关内部运作模式对检察官员额也有重要影响。内部改革后，“办案”是主任检察官的主要任务，但仍然难以避免检察官会参与如信息宣传调研、支部党务、法制宣讲、信访维稳等工作。同时，办案组织的职责分工与配备辅助人员的多少也直接影响着检察官的工作量。第三，检察官的专业素质对员额数亦有影响。经验丰富、办案水平高的检察官，一般情况下所需的办案时间更短，单位时间内能够办理的案件越多。第四，社会经济、社会状况、人口数量、地域特征等外部因素也会对检察官员额产生影响。总体来讲，对检察官员额产生影响的全部因素都可以用“检察官的饱和工作量”来概括，即按照改革后的办案模式，一名检察官及其办案组织在合理时间内最多能够办结多少案件、完成多少工作。改革后所需的检察官员额数，就应当以当地案件数量和当地检察官的饱和工作量来确定。

（二）主任检察官与检察官的关系问题

主任检察官与现有检察官，即检察员、助理检察员之间的关系，是新的办案模式中的关键问题。在办案组织中，主任检察官与其他检察官的关系问题一直不明确，实践中的理解和作法也各有不同。如某地检察机关就采取了“审批制”和“审核制”两种模式：“审批制”是主任检察官在检察长授权的范围内，对组内检察官办理的案件行使审批决定权；“审核制”是案件决定权由检察官负责，但在对外作出决定或发布文书之前需报主任检察官审核，主任检察官无权改变检察官的决定，如不同意检察官意见则只能提请检察长决定。实际上，“主任检察官”应当理解为一种过渡称谓，是在《检察官法》未修改前，把《检察官法》所称的“检察官”与检察人员分类改革中所称的“检察官”进行区别的一种方式。正确处理主任检察官和检察官的关系，首先要避免“主任检察官是从员额制检察官内再选任一部分人担任主任检察官”的理解，不能让主任检察官成为所谓“检察官之上的检察官”，甚至是变相的部门负责人；其次要避免“改革后未进入员额的检察员和助理检察员也有相对独立的办案权”的理解，不能把相对独立承担执法办案职能的群体由“按员额选任的主任检察官”扩大至“业务部门检察员和助理检察员以上人员”，使检察官员额制实质上被虚化。当然，客观上主任检察官不可能亲力亲为本办案组织内的全部案件，有一部分案件需要由本办案组织内的辅助人员来具体承办，这里的辅助人员就包括了未进入员额的检察员和助理检察员。具体承办的辅助人员应当首先独立提出自己的承办意见，主任检察官进行更改，承办人也必须遵从这种更改；且主任检察官意见必须以书面形式进行，同时最初的承办意见应一并附卷，以备日后检验。[7]应当明确的是，即使是主任检察官完全同意的情况下，也是把辅助人员的承办意见作为自己的处理决定，作出决定的主体以及承担责任的主体都应当是主任检察官本人，除非存在伪造、隐瞒等故意行为，否则都不应由辅助人员来承担案件责任。

（三）调动各类人员积极性的问题

执法办案并非检察工作的全部，检察工作运行是一个整体，需要各类人员的通力协作。按照改革的相关精神，改革后应有85%以上的人力投入执法办案工作，其中检察辅助人员的比例应高于检察官。由此推算，改革后的检察队伍中所占比重最大的应是检察辅助人员，其次是检察官，最后是司法行政人员。检察辅助人员和司法行政人员的总和至少要占到检察队伍总数的60%。如何在突出主任检察官主体地位的同时，又充分调动其他多数人员的积极性，是关系着改革成败的重要问题之一。采取措施建议如下：第一，制定好过渡期政策，充分关注被分流人员的利益诉求。以重庆为例，全市检察机关助理检察员以上法律职务人员占队伍总数的70%左右，但改革后54.8%的原“检察官”将被分流为检察辅助人员或司法行政人员。对这部分“被动了奶酪”的人员，除做好思想工作之外，还需要在制定过渡期政策时予以充分考虑，给予一定的改革缓冲期，如在过渡期内原有检察官津贴等暂时不变，过渡期内包括被分流为司法行政人员的检察员、助理检察员，均可参选主任检察官，等等。第二，对改革后检察辅助人员、司法行政人员的职业发展空间应予明确。目前关于办案责任制、人员分类管理改革的研究全部都集中于“检察官”一身，对另外两类人员的关注较少，没有对这两类人员的职务保障措施、职业晋升通道进行充分的研究论证。一面是巨大的人员分流压力，一面是并不明朗的职业前景，给改革试点的进一步深化带来了障碍。加强对相关问题的关注和研究，有利于消除顾虑，在队伍中营造正面、积极的改革氛围，以调动各类人员支持改革、参与改革的积极性，实现平稳过渡。

注释：

[1]陈国庆：《检察官办案责任制改革的原则与构想》，载《人民检察》2013年第22期。

[2]参见龙宗智：《为什么要实行主诉检察官办案责任制——一论主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2000年第1期。

[3]高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。

[4]参见郑青：《对主办检察官办案责任制的几点思考——以湖北省检察机关的改革实践为范本》，载《人民检察》2013年第23期。

[5]“六类案件”具体是指移送起诉后作撤销案件或者绝对不诉处理的职务犯罪案件，捕后因没有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任作撤销案件或者绝对不起诉的案件，撤回起诉作不起诉处理的案件，收集举示的证据被认定为非法证据导致判决改变指控罪名、犯罪事实或者法定量刑情节的案件，提起公诉的被告人被判无罪且已发生法律效力的案件，刑事申诉复查后改变检察机关原决定的案件。

[6]参见陈文兴：《法官员额制度比较分析》，载《天津大学学报（社会科学版）》2008年第7期。

[7]参见张栋：《主任检察官制度改革应理顺一体化与独立性之关系》，载《法学》2014年第5期。