建设工程预算控制的思路与对策

文｜陈永斌

建设工程由于建设周期长、工作量大、涉及面广等因素给合理确定建设项目工程造价带来一定的难度，也为以后可能产生的工程变更埋下了种子。作为业主单位，必须对工程建设规律，工程造价构成因素和影响因素有一个通透的认识，并积极获取相关信息，构建并切实落实好工程项目投资管控体系，才能合理控制投资。

基础设施投资建设对地方经济起到很大的推动作用，对带动内需、就业等贡献作用不容忽视。投资建设的前提是有资可投，而资源稀缺、资金有限是一种经济常态，如何高效的利用资金，在资金有限的约束前提下把控工程项目的功能实现，搞好四控三管一协调，达成预期目标，成为业主单位最为关注问题。

然而，从最近几年基建项目的投资建设情况来看，屡屡出现投资失控的现象，三超现象司空见惯，严重影响了业主单位的投资效益。在施工行业，有的把二次经营、三次经营作为重点工作来抓，通过压低报价，获得合同，再通过变更索赔和结算来提高项目收益。施工企业已经把暂定金额作为二次经营的目标，力求项目变更收益最大化。业主单位自身对工程项目管控目标定位、投资管控模式、传统的管理观念、工程管理人员素质、专业胜任能力、合同管理、资金监控方面等存在短板，没有及时填平补齐，诸如此类，给业主单位带来投资失控的风险，挫伤了投资建设的积极性。

工程项目预算失控原因剖析

建设工程由于建设周期长、工作量大、涉及面广、影响因素多、环境复杂多变，这些因素都会给合理确定建设项目工程造价带来一定的难度，也为以后可能产生的工程变更埋下了种子。作为业主单位，如果要合理控制工程造价，必须对工程建设规律，工程造价构成因素和影响因素有一个通透的认识，并积极获取相关信息，构建并切实落实好工程项目投资管控体系，合理控制投资自然就会水到渠成。

前期工作不扎实。因为前期的地质勘查工作不到位、不准确，工程地质状况不明晰，极容易引发设计图纸和施工合同以外的新增项目出现，导致设计变更及后续施工过程中的工程变更，增加工程投资。

在工程设计的时候，也可能由于任务多、时间紧，追求经济效益，对投资人的设计意图理解偏差，甚至设计人员本身的专业水准等限制，仅仅追求基本功能满足，工程结构、质量、安全达标的基本标准，而对经济性、效益性研究不够。导致设计图所对应的方案并非最经济适用，设计深度不够，设计图纸质量不高，详图不全，甚至错误漏洞百出，既造成工程量计算不准，也可能导致施工阶段工程变更增加。

预算编制不严谨。建设项目存在投资额度大，涉及的部位工程多，费用科目多，定额细目多，资源种类多，取费标准多，价格信息多等特点，因此，工程预算编制本身专业性极强，需要深入细致的工作作风。同时，工程预算编制也是在正确理解图纸意图，预算的逻辑关系要梳理清楚，需要对应匹配关系理顺的前提下进行。比如预算编制的范围跟图纸不一致，工程量清单包含内容没有完全覆盖预算编制范围，存在漏项缺项现象；对定额理解有误差，定额细目工作内容描述不全面，工作对应的工程量计算规则有偏差，工程量计算不准确等。取费标准过时，单价适用不合规定，组价工作毛糙，出现纰漏等。对预算编制的评审把关不严，招标控制价、投标报价包含的工作范围不一致；以未经财政局评审的业主编制的预算作为招标内容发布招标公告等等，这些工作做不好容易导致施工阶段工程变更和价款调整，致使造价失控。

工程交易和合同管理薄弱。常规情况下，工程项目招标实行招标控制价，除了个别清单有规定外，对于其它清单综合单价一般不予以限制，容易给施工单位留下不平衡报价的机会。比如施工单位报价容易把施工顺序在前的项目报高价，套取资金时间差；其次，容易把量大且易产生变更的工程项目报高价，期望产生变更后获取更多的利益等，为工程造价失控留下风险隐患。无论单价或总价，由于对价格包含的工作范围、工作内容和质量标准描述不准确，也容易造成合同纠纷。

合同把关不严，条款不严密也是造成造价失控的因素之一。业主单位对合同管理缺乏体系管理，缺乏合同策划、合同分析、合同评审，对合同一些条款缺乏仔细推敲，没有配备法务人员把关合同条款，甚至在措辞上自相矛盾，引发后续合同纠纷。

工程预算控制的思路与措施

引入三方优化，预算工作前置。常规的工程项目，施工图设计一般有设计单位和审计单位，审计单位侧重对施工图纸按照相应规范对图纸进行审查，关注指标在于设计的结构、质量和安全，对细微瑕疵进行排查，而较少关注功能性和经济性指标，类似不求有功但求无过的思想理念，因此审计单位对造价降低并无显著的激励。从制度初衷来说，设计单位和审计单位本具有对工程进行经济适用设计的责任义务，体制机制中渗透做错有罚做好无奖的理念。为了对其纠偏，引入第三方优化单位的目的在于利用行政外非强制性、市场经济的手段助力工程造价降低。业主也是市场经济竞争的主体，为了控制投资，降低成本，基于现实管理的角度，达到以后好实施，形成经济合理、施工顺利、变更较少的目的，引入第三方优化单位。充分激发其专业潜力，给责任，控过程，行考核，做激励，在满足工程结构质量安全基本功能外，最大限度的追求技术先进，方案科学，达成四大目标：工程造价合理、图纸细节完善、施工图完善、工程变更减少。

同时，在做施工图设计的时候，立即委托预算编制单位，由其随同业主共同关注设计过程和结果，尽可能把预算经济性审查工作前置到施工图设计过程中。这种做法从工作本身来看，预算编制单位更容易理解设计意图，有利于后续的预算编制工作；另一方面让预算编制单位得到足够的费用，但同步增加其向前关注设计图的义务，这样就把施工图的设计过程、对施工图的审查过程和预算编制的过程向前移植，达到图纸完善、造价合理、变更减少、实施顺利等目标。

强化预算编制，力求准确完善。预算编制本身准确性、完整性，也会对实施过程造价产生影响，比如说预算编制产生的范围误解，漏项，量差，以及作价不合理的问题等。业主单位要在以下几个方面发力：

一是做到四个范围统一。预算编制范围、预算评审范围、招标范围、投标范围要一致。以文字形式，图纸为依据，明确说明在图纸中包括哪些内容，不包括哪些哪容，以列举的形式进行表达，确保业主在工程预算编制范围、预算审核范围、招标范围一致。

二是要确保预算编制范围与工程量清单反应的工程量要匹配，要进行细部审查，防止漏项少量。

三是业主的工程管理人员要全过程了解预算编制范围和工程量清单的关系。委托方要有合同预算部的某个人员，或者项目负责人，要事先确定，项目负责人采取备选预案的方式，召集2人以上来熟悉预算编制、预算审核和招标工作，以确保他们在实施的时候能够完全理解工程内容和具体的清单。预算编制单位有责任对这些人员进行培训和成果的交底。

四是必须要以预算评审后的工程量清单作为对外招标的依据，不能以业主编制的预算作为发布招标清单的依据。最高限价是财政评审中心给予的，来源取决于预算评审的结果，是未来合同签订，施工过程控制的依据和比对标准。对工程量、清单综合单价的确定和控制，应以财政预算评审中心的结果作为控制依据，而不能以业主委托预算的编制为依据，一旦预算评审产生了效力，那么预算编制的生命力就结束了。

五是整个预算的编制或审核应按照施工工程的顺序，并综合考虑专业类别、分部分项等进行工作方案确定，方案中就预算编制的范围、分类、适用清单、计量规范和依据、计价依据、存在影响预算的有关因素比如措施费、法律责任、风险等予以明确，以确保预算编制在业主统筹管理的思想范围内被控制。预算评审也应该在预算方案中得以体现，从而把预算管理思想贯穿在预算编制、预算评审、招标工作、合同管理和未来的实际管理过程中去，作为设计变更的依据，作为进度款的依据，作为认质认价的依据。

规范招标过程管理，引入总价单价双控机制。认真管理招标全流程，通过招标发出邀约的方式，让投标者完全按照招标的条款来进行投标，中标后签订合约。如何运用好招投标程序，达到控制工程造价的目的，常规的资格评审，商务标和技术标要配套跟上，核心应该放在商务标。商务标的控制通过最高总价限价和工程量清单单价限价的方式实行双控投标，让工程设计的变更能够在双控下进行控制，核心有两点：

第一，确保工程量清单的工程量及综合单价，能够完整反应施工图确定的招标范围。防止工程量清单的所属项与量少于或小于施工图所确定的招标范围。

第二，要保证单价能够对应工程量清单的市场单价，不要过低，确保工程量清单单价在合理范围内，在经济市场可接受的范围内解决工程量清单与招标范围匹配性，以及经济可操作性的匹配性等。

加强合同管理，强化风险管控。一般认为预算管理侧重在预算编制和结算审核环节，常常忽略施工阶段的造价管控。如果说预算编制、招标工作是降低造价的话，施工阶段重点在守住预算，不突破预算。而施工阶段的预算管控重在施工合同控制。

施工合同中一定要把承包的范围、法律的风险、结算的范围、结算的依据都一一落实，特别是可能产生的返工、设计变更，可能由于恶劣天气和意外事故等不确定事项增加的不可预见的工程费用等，都应该通过合同风险包干的方式来实行工程造价增加的风险转移。同时，还有法律风险包干和风险转移的问题，这牵涉到业主单位和施工单位风险配置问题，需要业主单位和施工单位协商考虑，并在合同条款中予以反应，后续严格执行。

此外，还要在施工合同当中建立施工合同体系。比如，把有关范围的问题，单价的问题，法律风险的问题等形成专项合同，作为主合同的强调事项，独立列示，由此来保证不确定事项对工程造价的影响。通过合同的签署来控制造价，以施工合同的签订来落定对应的责任归属，以合同履约来实现责任归属，从而把业主的工程预算通过合同的手段落到实处。