新型城镇化进程中地方政府失范行为及对策

刘晓　唐葵

【摘要】城镇化是现代化发展的重要内容之一，是政府行为的重要体现。党的十八大以来，政府更加明确了新型城镇化道路的重要性，对于政府行为提出了新的要求。文章通过分析新型城镇化过程当中政府行为与城镇化之间的内在联系，指出了目前我国新型城镇化过程中存在的问题及其原因，提出了具有建设意义的措施。

【关键词】新型城镇化 地方政府行为 失范 原因 措施

【中图分类号】D669.9 【文献标识码】A

城镇化的进程代表了国家或一个区域经济发展的状况和社会的现代化水平。曾获得诺贝尔奖的著名经济学家斯蒂格利茨先生说过，美国新技术革命和中国城镇化发展，是带动21世纪经济发展的两大引擎。我国城镇化建设的重要性日渐凸显。2012年12月，中央经济工作会议指出，城镇化建设是我国现代化建设中最重要的历史任务之一，同样也能够最大潜力地扩大我国的内需，所以要积极引导我国新型城镇化的健康发展①。目前，虽然我国的城镇化水平已取得了较大的进步，城镇人口已超过7亿，但我国的城镇化水平仍处于中等发展水平。城镇水平、规模、布局、设施建设、公共服务等方面还存在许多问题。因此，推动我国新型城镇化发展的进程不仅需要借助市场机制来调配资源，更重要的是要充分发挥地方政府在城镇化发展中的作用。

我国新型城镇化进程与地方政府行为的内在关联

我国的城镇化过程是基于国家发展的迫切需求。但是目前我国的城镇化进程仍然比较缓慢，存在城镇化宏观布局不甚合理、城乡比例失调、城镇的集约化程度较低等问题，这些不足显示了城镇化与政府行为之间十分强烈的相关性②。

新型城镇化与制度上的创新。目前对于城镇化的发展，政府最有力的调控手段就是通过制定户籍制度和土地制度来掌控城镇化的进程，这两方面制度的落后是目前阻碍城镇化的重要因素。首先，虽然当前政府已经意识到了开放户籍制度能够促进城镇化的进程，但是由于户籍和福利的相关性过强导致了户籍开放的进程过慢，我国通过颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知（1984年）》和《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见（2001年）》推动了户籍制度改革，但是这两次改革放开的仅是小城镇入户制度③，这两项制度虽然在一定程度上推进了城镇化进程，但是效果并不明显，所以户籍制度对于城镇化的进程有着关键性的影响；其次，我国目前的土地政策是基于家庭联产承包经营的经济承包制度，农民和土地之间是承包关系，在村、镇、社三级土地制度下，镇级政府对于土地用途有着绝对的控制权。这既为城镇化进程提供了保障，又为地方政府的财政提供了来源，造成了地方政府在市场经济中的强势地位。在利益驱使下，政府的城镇化决策往往有失公允，城镇化健康发展难以成行。

新型城镇化的效果与地方政府权力划分息息相关。我国现代政府改革的一个重大措施就是让利放权，实行财政分权的制度。目前中央政府主要着力于国家的宏观调控以及宏观政策的制定，地方政府重点推动具体事物。这种机制虽然极大地推动了我国地方政府的经济建设，但是也导致了财权、事权不对称，上级政府控制了资金以及资源流动，下级的政府则承担地方事务。具体到城镇化问题，上级政府提出城镇化的战略，制定发展目标，下级政府则制定出具体的规范来完成目标④。这种体制虽然能够保障任务完成，但是上级政府给出的目标多是一些具体量化的数量上的要求，很难从质量上加以控制。在这个体系当中，乡镇级的政府在事权上有绝对的权威，但是在财权上却是处于被支配的一方，这种不对称极大地限制了政府的行动能力，使城镇化的运作陷入了资金不足的恶性循环。

新型城镇化的动力来源于城镇化的发展。产业发展能够提供就业机会，而产业发展与城镇化的发展是息息相关的。首先要对人口进行空间上的转移，从而形成建设小城镇的基础条件，然后再对小城镇开展基础设施建设，这条路能够有效地加快我国城镇化的进程⑤。但是，如果这种城镇化的进展过程不与产业发展相关政策相配合，就会产生一些“空心城镇”，如果相关产业政策不正确，人为地制造一些产业，就会形成“空心产业”。忽视产业的发展会造成城镇化进程缺乏动力，导致小城镇的居民又回到农业生产，就是所谓的“逆城镇化”现象。

城镇化的体系与区域政策有着密切联系。目前我国城镇化的体系在区域分布方面形成了东密西疏的不平衡布局。政府的区域政策是否能够给予每个地区公平发展的机会，严重地影响着城镇化体系的格局。目前在东部地区，资金盈利空间较大，资源集中程度较高，能够率先实现资源优化配置。政府对于“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”的方针，推动了我国城镇化体系的形成。目前，政府主要限制有巨大的聚集和辐射能力的大型城市规模，限制这些城市的人口，期望资源向小城镇和中小型城市集中，这直接导致了大城市的规模效应无法发挥，而小城镇也难于发展。在我国目前的城镇化发展思路下，仅仅发展的是一些政治或经济中心城市，但是如何将城镇化的成果覆盖全国，使城镇化建设相对滞后的区域也能够享受到城镇化带来的好处，政府政策还亟需跟进。

此外，城镇化发展速度与政府的激励机制紧密相关。政府目标过高、激励政策过于激进，容易导致发展过程中片面地强调城镇化的速度、人为地制造现代化城镇、忽视城镇的基础设施配套发展，反而会影响城镇化的健康发展，导致城镇缺乏发展的动力，安置到城镇中的居民也缺乏发展机遇。

融资制度对新型城镇化发展过程中的基础设施建设有着很大影响。基础设施对于城镇化的健康发展是必不可少的，但是基础设施的建设是一个投入巨大、短期回报率较低的建设工程。我国目前的经济体系导致政府包揽了基础设施建设的过程，较低的福利政策导致政府缺乏自身发展的能力，政府不但对于建设采取垄断策略，同时也垄断了投资，基础建设的投资仅仅依靠地方财政投入，建设的过程当中缺乏竞争和监督机制也难以保障基础建设的投资效率。

新型城镇化进程中地方政府的行为失范及原因

某省的新型城镇化发展现状。某地经济发展呈现了增长趋势，截至2013年年底，全年地区生产总值（GDP）3146.46亿元，比上年增长9.9%。但是由于整体发展较为薄弱，导致了该省的城镇化发展仍然处于初级水平，2012年仅为52.1%，较之我国的城镇化平均水平仍然略低。若按照户籍人口进行统计，该省城镇化的水平仅为38.7%，与我国的同类型城市相比存在着很大的差距。

目前该省城镇化存在的主要问题主要集中在城镇化规模小、地广人稀等方面，八个城市的城镇化平均建成区面积仅有32平方公里，城区人口平均仅有29.05万，与我国沿海发达城市存在着巨大的差距。该省的城镇化水平仍处于最初的加速阶段，需要不断结合自身的经济优势，实现产业结构的调整，提高城镇化水平。

政府行为失范的体现。第一，城镇化发展过程中环境污染问题严重。粗放型的经营模式导致了城镇化发展过程中环境污染问题严重。粗放型的经营模式首先体现在对土地的严重浪费，由于改造旧社区成本大，容易引发群体性事件，因此，在城镇化的过程中地方主要倾向于向农村集体土地扩张，但是由于产权问题不明晰，导致了补偿款较低的问题，无法切实实现耕地保护；其次，在城镇化的过程中由于地下水的开采超标，导致了地下水位下降严重，产生了地面塌陷，而工厂的污水排放也导致了一些城市的供水危机。在城镇化发展的过程当中，生态环境遭到极大污染：环境质量下降、交通压力巨大、垃圾处理不到位等问题逐渐凸显，导致了环境治理成本加大⑥。

第二，城镇化的规划不合理。由于地方政府缺乏对于城镇化的合理规划，导致了城镇化主体呈现出随意、主观、功利性等特点。许多地域不结合自身的实际情况，一味追求城镇规模，导致城镇规划布局失调，基础设施布局也存在盲目布局的现象。例如，一些地方的自来水厂很多，但是污水处理厂却很少。在地方政府的投资管理中，由于重复投资，地区与地区之间甚至存在着盲目攀比的现象，导致了资源的严重浪费，违章建筑的存在更加导致了在城镇化建设过程当中的结构不合理现象，资源滥用和大量闲置土地无法有效开发，严重影响了城镇化的规划。

第三，存在政府权力滥用问题。在国家城镇化的过程中，权力滥用导致的行贿受贿贪污腐败问题频发，地方政府通过政府征用土地获取差价、在土地划拨的过程当中寻租，滥用职权，导致了严重的腐败问题，也阻碍了城镇化发展进程。

政府行为失范的原因。第一，缺乏科学可持续的城镇化发展观。目前，我国地方政府虽然在一定程度上加快了城镇化发展的步伐，但是由于未能实现人与自然的和谐统一，没能深入理解科学发展观，并用其指导自己的行为，导致了城镇化水平和工业化水平发展不协调的严重问题。首先是地域布局不合理，导致了西部的城镇化和工业化协调程度较低，其次由于地方政府过于重视城镇化发展的速度，导致了城镇化速度和质量的不协调，忽视了中小型城镇的发展。

第二，城镇化相关制度不完善导致了城镇化过程中的很多问题。这主要体现在户籍管理制度、土地产权制度、上级政府对下级政府的监管制度三个方面，由于这些制度的缺乏和不完善，为城镇化的发展遗留下很大的制度保障漏洞。

第三，地方政府的职能转变未完成，导致了在城镇化过程中的政府不作为、乱作为等问题。首先，由于社会各界对于政府职能转变的认识不足，这就助长了政府在城镇化发展过程中的乱作为或不作为的行为；其次，由于政府的职能主要放在绩效考核上，导致了政府职能偏差。此外，政府大包大揽也无法健康推动城镇化的发展。

第四，利益驱使下，地方政府自身的利益性超越公共性，行为出现偏差。理论上，政府的任何行为必须服从公共性的原则，否则就会丧失其自身存在的价值和意义。但是从实际情况来看，在城镇化过程中，某些地方政府未能逃出物质利益筑起的藩篱。如果政府在行使权力的过程中，无法得到有效的制约，不能遵守权力的明确界限，公共权力必然会损害公民的利益。当前，由于相关的法律法规政策并不完善，导致了一些地方政府官员在行使权力的过程中使用自身权力谋求私利。

新型城镇化进程中地方政府的行为建议

树立正确的城镇化科学发展观。认识决定政策，政策直接关系到行为。对于城镇化建设来说，对于城镇化的科学认识是最基本的。要正确树立科学发展观指导下的城镇化建设理念，对政府公务人员开展相关培训，保证决策者和执行者正确领会中央决策，有力推动工作开展。首先，决策者应该正确认识到城镇化的发展规律，全面掌握城镇化的内涵，准确把握城镇化科学发展观。其次，各地方政府要定期组织广泛的经验交流活动，增强对于目前我国城镇化进程中取得的成绩以及存在的问题的认识，通过学习先进典型案例，促使自身行为更加切实有效。

要把农民放在主体地位。在城镇化进程中，征地的业主拥有强势的地位，不但会损害农民的利益，也会催发大量投机行为。所以，地方政府要注重提高农民在城镇化进程中的谈判地位，这一做法也有助于解决一些城镇化过程中的矛盾。例如，失地农民还建房问题以及配套的子女上学、医疗、环保等问题。对于农民的安置问题，政府应当采取人性化、多样化的安置措施，给农民以选择的空间。例如，一些有技术特长的农民难于适应其他职业，就可以采取技术移民；对于有创业能力的农民，可以适当给予一定额度的贷款以及优惠政策，鼓励创业；对于不愿离开家乡就业的人员，可以就地与当地企业协商，对这些农民进行集中培训，解决就地就业问题。

要注重提高市场化的程度。在城镇化发展过程中，既要坚持地方政府的主导地位，也要注重完善市场经济体制，发挥出市场的作用，只有这样才能够带来社会利益最大化。市场化给予农民的是，在城镇化建设过程中农民能够用平等的身份参与意愿表决，市场化能充分调动农民的积极性，使其主动参与到城镇化发展中来。

建立农村剩余劳动力转移长效机制。目前我国城镇化的后果是产生了一大批失地农民，这些失地农民在就业方面有着巨大的压力，这就要求政府对劳动力的转型过程要做出长期规划，纳入工作重点，建立起农民劳动力转移长效机制。首先，加强农村教育投入，提高教育质量，减轻农民子女上学的经济压力；其次，建立起农民大学等机构，为农村青壮年提供接受教育的机会，打好就业基础；再次，对农民进行就业能力方面的培训，发挥政府和市场的双重作用，扩大农民就业渠道；最后，鼓励农民自主创业，建立起帮扶机制，成就更多的农民企业家。

加快政府行政管理体制改革。不断促进政府行为向科学化、现代化的方向发展，促进福利最大化。首先，改变行政管理体系；其次，扩大地方基层政府的自由裁量权，放权于农民，让基层政府以农民的利益为行为导向；再次，不断加大制度创新力度，做好户籍制度和征地制度改革；最后，改革创新公务员管理机制，解决政府机构的越权等问题。

综上所述，我国是一个人口大国，也是农业大国，我国的城镇化发展是一个与工业现代化、农业现代化相互推动共同发展的过程。城镇化是解决农业、农村、农民问题的关键。“三农问题”也是我国发展始终会面临的重大问题，而新型城镇化的发展对于“三农问题”的解决有着重要作用。政府在城镇化发展的过程中要发挥出自身作用，充分利用资源，有效规范政府行为，遵循市场规则，建立起符合两型社会的新型城镇。

（作者分别为中共东莞市委党校政法教研部讲师，中共清远市委党校行政与公共管理教研部副主任、政治学副教授）

【注释】

①牛文元：《中国新型城市化报告》，北京：科学出版社，2012年，第234～235页。

②梅红霞：“社会保障：新型城镇化背景下的路径选择”，《中共中央党校学报》，2011年第4期，第45～46页。

③倪鹏飞：“新型城镇化的基本模式、具体路径与推进策略”，《江海学刊》，2013年第1期，第67～68页。

④王素斋：“新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径”，《理论月刊》，2013年第4期，第123～124页。

⑤冯奎：“以体制机制创新推动新型城镇化发展”，《中国发展观察》，2012年第12期，第67～68页。

⑥“李克强谈中国城镇化进程”，《中国翻译》，2012年第6期，第78～79页。

责编/于岩（实习）