城市道路机动车污染治理法律路径选择

桑东莉　徐凯歌

【摘要】目前道路机动车污染已成为我国城市空气污染的重要来源，这在某种程度上说明我国现行《大气污染防治法》防治机动车船污染措施的效力不足，近期各地匆忙发布的大气污染治理方案虽彰显政府的行动决心，然而时下的行动方案似乎很多都可以在多年前寻到痕迹，尽管其中也不乏新意，其能否奏效，令公众产生忧虑。

【关键词】机动车污染 总量控制 环境标准

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

交通运输是支撑我们生活品质和经济发展的重要基础，但是，“尾气排放已成为我国空气污染的重要来源，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。”①机动车污染在我国诸多城市表现得尤为明显。根据北京市环境保护局数据，机动车尾气排放占北京细颗粒物（PM2.5）排放总量的22.2%，占北京市氮氧化物排放总量的58%，占挥发性有机物排放总量的40%。②北京市环境保护科学研究院院长潘涛认为，机动车排放毫无疑问是北京市空气污染的主要来源，并引用由包括清华大学和北京大学在内的其他享有声望的研究机构和大学所开展的研究—这些研究发现北京市空气污染的20%～30%是由机动车排放造成的。

总量控制制度

自2012～2013年冬季开始中国中东部地区大范围的、持续的严重灰霾天气，促使近期发布的大气污染治理方案均注意到“总量控制”对城市机动车污染治理的重要性，这集中表现于两个方面：即主要大气污染物排放量的控制和汽车消费总量的控制。

主要大气污染物排放总量控制制度的“遗漏”。“污染物排放总量控制”早在1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中就已被提及，《大气污染防治法》在2000年修改时更是明确确立了“主要大气污染物排放总量控制制度”③，之后，诸多地方大气污染防治立法可以说无一例外地都对之作出了明确规定，这不仅体现在几乎是与《大气污染防治法》的施行处于同一时期的各地颁行的大气污染防治条例中，如：《济南市大气污染防治条例》（2000）第八条、《浙江省大气污染防治条例》（2003）第十一条，等等，各地新近颁行的大气污染防治条例更是重申了这一制度，如：2012年修改并施行的《济南市大气污染防治条例》第十三条、自2014年1月1日起施行的《陕西省大气污染防治条例》第六条与第二十四条，等等。事实上，这一制度的重要性不仅在于立法规定对之予以明确要求，还在于它是现行大气污染防治立法设计的排污许可证、排污收费等制度的基础，如：2003年7月1日施行的《排污费征收标准管理办法》。

但是，如此重要的总量控制制度对于机动车污染防治而言似乎并无多大意义。问题在于，我国现行大气污染防治立法所划定的“主要大气污染物排放总量控制区”针对的是“尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区”，④“并未将机动车废气的流动性污染纳入及时总量控制的立法规定之中”，“主要针对二氧化硫，所涉及的污染因素少”，“对含氮氧化物污染的总量控制并未提上议事日程”。⑤如：太原市于1998年9月29日颁行的《太原市大气污染物排放总量控制办法》第二条明确大气污染物排放总量控制的适用范围限于“烟尘、工业粉尘、二氧化硫和市人民政府公布的污染物控制名录所列的向大气排放的其他污染物”。即使是近期施行的污染物排放总量控制办法也未能将机动车排放的大气污染物纳入总量控制的适用范围，如：《陕西省污染物排放总量与污染物排放许可管理办法》（陕环发[2012]58号）第二至六条明确将机动车排放污染这一典型的流动性污染源排除在该办法的适用范围之外。

城市机动车保有量的总量控制。第一，城市机动车保有量激增。“控制城市机动车保有量增长”在《大气污染防治法》（2000）中并无提及，这或许是当时全国道路机动车保有量依然相对有限的缘故。仅就汽车保有量而言，据统计，2000年我国汽车保有量为1608.9万辆，与1995年相比5年增加了568.9万辆。⑥但这一数字在2000年之后却以惊人的速度在增长，2000～2010年（10年）增长了6112.8万辆；2010～2012年（2年）增长了3116.2万辆；其中，1995～2002年（7年）增长了1013.2万辆；2002～2005年（3年）增长了1106.5万辆；2005～2007年（2年）增长了1198.7万辆；2007～2009年每年增长分别为741.2万辆和1109.8万辆；2009～2012年每年增幅都超过1500万辆（依次分别为1512.3万辆、1544.7万辆和1571.4万辆）。⑦目前全国机动车保有量已攀升至全球第二位，仅次于美国，达22382.8万辆。⑧尽管我国机动车保有量人均水平与美国等发达国家相比依然很低，2010年我国每千人的机动车保有水平也不过是58辆—这一数字在2003年仅为15辆，美国的千人保有水平在2010年为797辆。⑨

第二，近期各治理方案的趋同性选择与行动的差异性。控制城市机动车保有量显然是当前各治理方案的趋同性选择，但在国务院《大气污染防治行动计划》统领之下的各地方案仍显示出明显的差异。国务院《大气污染防治行动计划》在“强化移动源污染防治”部分提出，“合理控制机动车保有量。北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有量。”基于此，环境保护部等六部委发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发[2013]104号）继而明确提出“控制城市机动车保有量”，进而将北京市和这一区域的其他城市区别对待，北京市须“严格限制机动车保有量”，而天津、石家庄、太原和济南等城市则须“严格限制机动车保有量增长速度”。《河北省大气污染防治行动计划实施方案》又进一步将“控制机动车保有量”的适用范围扩大至“各设区市和省直管县（市）”，但强调“石家庄市及京津周边城市要严格限制机动车保有量增长速度”。此外，这一措施到了长三角地区则显得更为“温和”，如《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》之“十七”要求“适度控制燃油汽车增长速度”，自2014年3月1日施行的《浙江省机动车排气污染防治条例》第十一条要求设区的市人民政府“合理”控制机动车保有量。

环境标准制度

机动车污染物排放标准。大气污染防治立法要求生产、销售、进口与在用的机动车都必须达到国家或地方的机动车排放标准，否则，公安机关交通管理部门依法将不予办理注册登记或转入登记，不得上路行驶。⑩《大气污染防治法》（2000）第五十三条还对“违法制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船”行为明确规定了可以施予的惩处措施，包括责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、没收销毁。

自1983年颁布第一批新生产机动车排放标准以来，我国新生产机动车排放标准发展迅速，截至2009年底，我国新生产机动车排放标准体系已基本建立。”机动车国I、国II和国III阶段排放标准分别于2000年、2004年和2007年在全国实施。目前提前实施国IV阶段排放标准的地区范围不断在扩展，如《南宁市执行国家第四阶段机动车污染物排放标准的通告》（南环字[2013]296号）要求南宁市自2014年1月1日起施行国IV排放标准。另外，诸多大气污染治理方案还对对全面实施国家第五阶段机动车排放标准的时间做出明确要求，如：《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》要求北京市、天津市、河北省的实施时间是2015年，山西省、内蒙古自治区和山东省是2017年底前。环境保护部会同国家质检总局于2013年9月17日发布了《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》，该新标准将自2018年1月1日起实施。不过，北京市已在全国率先于2013年2月1日起开始施行京V排放标准，国五排放标准发布后原京V排放标准即行废止。步北京后尘，上海市也于2014年4月30日开始施行国五阶段排放标准。

车用燃油标准。目前我国轻型柴油车执行《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第三、四阶段）》（GB 18352.3-2005）第三阶段排放限值，轻型汽油车执行第四阶段排放限值，对此，轻型汽车国五排放标准编制说明之征求意见稿明确将这种状况归之于“由于油品供应的问题”。事实上，早在1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）就明确提出“鼓励采用机动车清洁燃料等措施，减轻车辆尾气污染”，《大气污染防治法》（2000）第三十四条又明确规定“国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油”。而近期地方大气污染防治立法，几乎是无一例外地对车用燃油问题做出规定，诸多治理方案明确对提高燃料品质的时间问题做出要求。

公众参与与低碳出行

近年来我国城市住房郊区化突出，但即使是这样，市区内相当部分人群每日出行的里程也并未远到惟有乘坐机动车才可到达。问题是，曾享有“自行车王国”之美誉的我国目前却显然是名不符实。根据英国交通部《低碳交通：绿色未来》，英国国家CO2排放量的21%来自于旅程不足5英里的家用汽车，64%来自于旅程不足25英里的家用汽车。很明显，在城市机动车污染防治方面公众参与的力量不可小觑，公众的汽车消费行为直接影响城市大气污染治理成效。

为此，各治理方案都倡导公民低碳出行，具体措施不外乎是鼓励公众出行时更多乘坐公共交通工具、自行车骑行或步行。如：《大气污染防治行动计划》提出“实施公交优先战略，提高公共交通出行比例，加强步行、自行车交通系统建设。”

政府干预责任的适度定位

政府环境目标责任制的软效应。近期各治理方案的具体方案与地方大气污染防治立法行动，反映出各级政府均希望能在大气污染防治行动中有所作为。在2014年全国“两会”上，山东省长郭树清表示，2014年干部考核将把空气质量作为一个指标。事实上，这并非什么新鲜之举，早至《环境保护法》（1989）第十六条就明确规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”，1996年第四次全国环保工作会议提出“一票否决制”，“城市环境综合整治定量考核”作为考核城市人民政府环保目标责任制实施情况的一项具体措施，“定量化”的指标考核可以说是该项措施的重要特点。尽管政府环保目标责任制被视为有效环境管理的可行手段，多年来环境立法反复强调它，但是，与其他环境管理制度相比，无论是《环境保护法》，还是《大气污染防治法》，对于政府环境保护目标责任制未能切实履行的情况则均无对应的法律责任规定。“中国则只将其纳入城市环境综合整治定量考核之中，只作为政府绩效的定性评定指标，并无实际上的职责要求。”

政府干预的重心失衡。与大气污染防治行动相比，政府在促进汽车消费增长方面的作用似乎更为显著。为促进我国汽车产业发展，1994年国务院即批准施行《汽车工业产业政策》，10年后被《汽车产业发展政策》（国函[2004]30号）所取代。《汽车产业发展政策》虽曾在2009年被修订，但关于“汽车消费”的政策规定并无任何变动，“推动汽车消费”显然被视为是“培育以私人消费为主体的汽车市场”的重要手段。为此，“汽车消费贷款”被特地写入了该《汽车产业发展政策》之第六十五条：“国家支持发展汽车信用消费。从事汽车消费信贷业务的金融机构要改进服务，完善汽车信贷抵押办法。”基于此，中国人民银行继2004年8月发布《汽车贷款管理办法》（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会2004年第2号令）不久，又发布了《汽车消费贷款管理办法（试点办法）》。汽车消费贷款政策的出炉显然刺激了个人汽车消费。现如今，或许是考虑到汽车消费在诸多城市已经明显出现“饱和”迹象，况且严重的空气污染也促使诸多城市力图通过控制机动车保有量来改善空气质量，“汽车下乡”政策有将汽车消费扩展至广大乡村地区的明显倾向。

然而，无论是汽车消费贷款政策还是“汽车下乡”政策，我们暂且不论它们能否使我国汽车产业发展政策的目标真正得以实现，但它们确实对我国汽车保有量的激增有重要“贡献”。2009年中国首次成为世界汽车产销第一大国。问题是，在当前不断有城市出台措施限制机动车增长的时代背景下，这些政策是否也应该适时地退出？试想一下，“限号”政策实施前个人拥挤购车的现象是否就有这些政策的促动？

很显然，当前诸多城市空气质量的改善寄希望“大风或强冷空气即将到来”可谓是无奈之举，更是对实施数十年的我国大气污染防治立法的讥讽。似是在苍茫之间出炉的诸多治理方案，确有先前立法未能“未雨绸缪”的补救方案，但“旧话重提”的现象也不乏见。无论如何，城市化进程中的这种环境“窘况”并不会自然消除，其实质不外乎仍是如何协调经济发展与环境保护的关系问题。

（作者分别为郑州大学法学院副教授，郑州大学法学院硕士研究生）

【注释】

①中华人民共和国环境保护部：《2013中国机动车污染防治年报》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf，序言。

②世界资源研究所：“仅靠限制机动车保有量增长能否缓解北京空气污染和交通拥堵问题？”，http：//www.wri.org.cn/xinwen/jinkaoxianzhijidongchebaoyouliangzengchangnengfouhuanjiebeijingkongqiwuranhejiaotongyongduwen。

③Vanessa Piao， Cars or coal？ Scientists spilt over main culprit of Beijing’s air pollution， http：//www.scmp.com/news/china/article/1394729/cars-or-coal-scientists-split-over-main-culprit-beijings-air-pollution。

④中华人民共和国环境保护部：《〈“十二五”主要污染物总量减排目标责任书〉要求2013年完成的重点减排项目名单》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201305/W020130522565135751019.pdf。

⑤中华人民共和国环境保护部：《2010中国机动车污染防治年报》，http：//wfs.mep.gov.cn/dq/jdc/zh/201011/P020101110336607260005.pdf，第4页。

⑥中华人民共和国环境保护部：《2010中国机动车污染防治年报》，第4页，第6页；《2013中国机动车污染防治年报》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201401/W020140126591490573172.pdf，第1页。

⑦中华人民共和国环境保护部：《2013中国机动车污染防治年报》，第1页。

⑧The World Bank， Motor vehicles （per 1，000 people）， http：//data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3，http：//data.worldbank.org/indicator/IS.VEH.NVEH.P3？page=2。

⑨“武汉公共自信车项目成烂尾楼 3亿投入面临审计”，人民网，http：//finance.people.com.cn/n/2014/0416/c1004-24900812.html。

⑩“山东干部将考核空气质量指标建立奖惩机制”，人民网，http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0307/c58278-24553873.html。

方堃：“中日大气污染物总量控制制度比较及立法启示”，《环境科学与技术》，2005年第1期，第64页

责编/王坤娜