我国房地产价格政府规制完善建议

付岩岩

【摘要】房地产业是我国国民经济的重要支柱性产业，作为一种特殊商品，仅依靠市场调节机制无法长效健康发展，需要政府规制的高效介入加以调节管控。文章立足我国房地产市场现状，以房地产价格视角对我国房地产发展问题及政府规制进行研究和探讨，并就其中出现的一些突出问题，提出完善我国房地产价格政府规制的法律建议。

【关键词】房地产价格 政府规制 法律建议

【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A

近年来，我国房地产市场发展势头迅猛，并带动其他产业联动跟进，成为推动经济发展的重要力量。然而我国房地产业在发展过程中也出现了诸多问题，如市场过热导致房价过高和房价上涨过快、投机活动猖獗、房地产泡沫过大等等。这些都给我国房地产市场和房地产业的健康发展带来危害，也影响到了我国国民经济的平稳高效运行。就目前我国房地产市场发展而言，其体现出较为严重的市场调节失灵的问题，尤其需要政府以强势姿态介入，找准问题点施以有效对策，其中以法律规制为工具对我国房地产市场进行管控和调整尤显必要①。

房地产价格及其特征

我国房地产市场流通的主要商品为城镇商品房，即通过国家宏观调控和房地产市场自行调节而形成的城镇商品房价格，也称为“商品房价格”或“房价”。对于房地产价格的具体确认标准，目前学界说法不一，如有学者认为房价应以“一方为取得另一方的房屋所有权和土地使用权而支付的对价”为房价确认标准，也有学者认为应从房地产市场结构特征来进行界定，房价即为一般房产价格和土地价格的统一体，其应包括土地买卖及开发费用、房屋开发建设费用、各种配套费用、开发商利润以及相关国家税费等。本文以马克思经济学理论中对价格的描述为理论基础，认为房价应集中表现为房屋开发建设成本及开发商利润，是商品房劳动价值的货币表现。房地产价格通常具有以下几个特征：

价格形式的多样性。考虑商品房这一商品的特殊性，其使用时间长，具有不可移动性，整体性强，价值大，不同的销售者对商品房的交易方式也不尽相同。通常房地产价格可以采用买卖价格、抵押价格、出租价格、期房价格、现房价格、内部价格等方式作为定价方式。不同的房地产价格方式加大了我国政府对房地产价格的管控规制难度。

价格形式的复杂性。房地产作为一种关系国计民生的重要支柱性产业，其不仅受到市场价值规律的作用，而且也受到社会经济发展环境和人们生活习惯及消费能力的影响，同时国家政府考虑民生需求，也会对房地产价格进行管控调节。受政治、经济和社会三重因素的综合影响，房地产价格的构成和界定标准具有一定复杂性。

价格认定的差异性。通常就市场经济内的商品而言，同类商品具有类似的成本和利润构成，也就具备同等价格。房地产价格却不然，首先房地产的不可移动性决定了其具有一定自然垄断性，其次房地产价格的形成机制和影响因素具有复杂性，其交易方式具有多样性，这就决定了房地产价格的差异性。房地产价格会随时间和地点等的不同而有较大差别，这就要求我国政府在对房地产价格进行管控规制时，充分考虑实际情况，因地制宜，区别对待。

另外，房地产价格还具有较强的影响力。房地产业同国民经济中许多产业都有直接或间接联系，如金融、建筑、制造、金属、机械、木材、水泥、设计、装修、家电等，同时房产同人们的生活水平息息相关，因而房地产价格也会影响到居民生活水平、社会福利水平、社会保障体系等等，房地产价格所产生的联动效应和乘数效应不容小觑，这也对我国政府有效管控规制房地产价格提出了挑战②。

房地产价格政府规制及其现状

政府规制及其特征。规制一词是同政府制度相伴而生的，往往是指政府行政机构通过法律、规章、命令、裁决等形式主动履行调节和管理职责的政府行为。具体到房地产市场，政府规制是指在市场经济条件下，政府行政管理机构为调整市场失灵行为产生的偏差而通过一定法律制度以及颁布新的法律制度对市场经济活动进行干预、管理、约束、调整等的行为。

政府规制具有以下特征：其一，管理性。政府规制首先是一种政府行为，也是政府履行市场经济管理的实践表现和必然方式。政府规制是现代政府的职能之一，是政府管理经济必不可少的途径，也是政府管理经济的本质要求。其二，法治性。政府规制以一定法律和规章为基础，同时也以法律和规章为工具。政府规制是政府行政机关依据法律规定享受的权利和需要履行的义务，其行为必须要严格遵循法制准则，依法行政，不能随意干预市场经济正常运行。其三，公益性。政府规制调整管控房地产价格是出于社会公共利益的目标，代表的是人民群众的利益诉求，其所有行为必须建立在维护社会公共利益的基础上，并力求实现社会公共利益的最大化。公益性也是政府规制区别于其他管理形式的主要特征。其四，强制性。政府规制的对象是市场经济和实施市场经济的主体，并往往会采用法律、政策、规章、制度等形式对其进行约束，其以国家权力为坚实后盾，必要时还可以采取国家强制力强制被管制对象服从管制，接受调整、约束和处罚③。

房地产价格政府规制的现状。我国房地产业肇始于1998年实施的城镇住房体制改革，由此打开了房地产业蓬勃发展的大门。起初房产价格一直平稳增长，持续为国民经济做出贡献。然而到21世纪初，尤其是从2004年开始，大量资本进入房地产业，市场开始活跃，房价开始快速增长，2004年一年涨幅就高达17.76%，年同比增长速率约翻了4番。到2008年，房地产价格仍始终保持高速增长的态势，开发商利润激增，全国涌现多家获利能力强大的房地产公司和集团。在利润驱使下，资本进一步跟进。而与之相对应，房产需求者却无法承受高昂的房价，由此房地产供需市场呈现出一定程度的失衡，同时由此带来的负面影响如泡沫经济、社会矛盾等也已然凸显。2009年以来，随着国家出台经济刺激政策和宽松货币政策，房地产市场的供给和需求再次被释放，房价再次激长，商品房均价和绝对价格屡创历史新高。在这一背景之下，国家开始着手实施政府规制调整房地产价格，调节房地产市场供求体系，改善市场结构，一定程度上抑制了房价上升势头，部分城市房价开始平稳甚至小幅回落，但总体而言房价仍呈上涨趋势。2011年以来，政府加大规制力度，连续出台政策，通过严厉的限贷、限购和房产税改革、保障房建设等措施，重拳打压房地产价格，终使其呈现积极变化。2011年开始房地产价格渐趋平稳，并开始呈现稳步回落趋向。但这一回落却并不彻底，期间多次反复，呈现极强的反弹性，充分表明解决这一问题的难度。

我国房地产价格政府规制存在的问题

首先，政府规制目标不明确。我国房地产市场价格政府规制是为控制房价过快增长，然而在具体实践中，“控制房价过快增长”的政府规制目标同“打压房价”趋于一致，甚至混为一谈。2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求全国各地区、各部门要充分认识到房价过快上涨所产生的威胁和危害，要认真落实中央关于房地产市场的调控措施，坚决遏制房价过快上涨，确保民生安全，维护经济健康。2011年国务院再次下发《关于进一步做好房地产市场宏观调控工作有关问题的通知》，继续强调房地产价格稳定的重要性，并要求地方政府切实执行。通过国家规制实践可以看到，我国政府对于房价规制的目标是“遏制房价过快增长”，也就是稳定房价，而非“遏制房价增长”，并非打压房价。然而个别地方政府和部门在执行时却出现偏差，一味喊出降房价、实现每个人都买得起房的呼声，将这一目标等同于打压房价，极大破坏了房地产市场的健康发展、有序发展④。

其次，政府规制目标未能得到有效贯彻。这一方面是受客观环境和地方政府执政能力的影响，然而更多的却是中央和地方政府博弈的结果。中央实施规制措施是从全国经济发展和社会民生大局出发，而具体到地方，个别地方政府为单一追求地方经济发展，个别领导为单纯追求业绩，故意歪曲中央政府规制目的，甚至置之不理，拖延敷衍。我国地域辽阔，各地经济发展水平和经济结构各不相同，有的地方政府以土地作为地方财政的主要来源，通过卖地带动地方经济发展，获取财政收入。地方政府既是房地产价格的直接受益者，又是房地产价格的控制管理者，两种角色存在矛盾，政策规制效果在具体落实和执行上难免大打折扣。

房地产价格政府规制的法律建议

加强土地规划管理，从根本上控制房地产价格。土地是房地产的依存载体，土地价格对房地产价格具有重要的支撑作用，因此合理进行土地规划管理，通过调节土地总量供给、供应结构及供应方式来调整土地价格，进而控制房地产价格，是政府规制作用于房地产市场的有效途径。从国内外近年的政府规制来看，政府对土地的规划管理直接影响到土地供给和土地价格，进而影响到房地产价格，这是市场调节无法企及的目标。具体可采用如下方法：

第一，有效控制土地供应。政府应加大力度对土地供应进行严格管控，从供应总量、供应结构和供应方式上有效控制，在销售土地时应对土地用途、开发计划、主体资格等等进行详细审查，对商品房开发建设的面积、类型、价格、开工时间及竣工时间、房产验收、权证发放等也要严格把关，并以法律法规的形式对这一流程予以程式化、规则化定型，完善相关土地管理和出让细节性法律法规，对囤地、圈地及恶意抬高土地价格的行为进行严厉打击和惩处，确保土地管理的规范、合理。另外，适当增加经济适用房等保障房建设用地也是土地规划管理的重要内容。

第二，调整土地收益分配机制。土地收益分配不仅关系到经济发展，也是民生所系，不合理的土地收益分配机制会引发众多社会问题和经济问题。我国现行土地收益分配机制中，首先是一级市场分配中政府获得部分过高，且国家对这部分资金缺乏有效监管，其次是二级市场分配被开发商占去很大一部分，导致开发商受利益驱使而出现囤地、圈地、哄抬土地价格等乱象。针对于此，政府规制应致力于土地收益分配机制的调整，一是要降低地方政府出让土地的收益比例，并加大中央财政对这部分资金的管控力度，跟踪用途；二是要完善预算法，将土地出让金纳入到政府部门财政体系之内，实行收支分离，由此更好地管控土地出让收益。

扩大保障住房建设。保障房是国家为满足中低收入群体住房需求而施行的民生政策，包括廉租房、经济适用房等形式。作为商品房的替代性商品，扩大保障性住房建设不仅能有效解决群众对住房的需求，充分吸收刚性需求，而且也是对现有房产结构的有效调整和房产类型的极大丰富，可以有效抑制商品房市场价格。可以从以下方面着手：

第一，明确中央和地方责任，确保政策有效落实。我国政府一直重视保障类住房建设，并下发政策性文件加以推行和规范，但就政策效果而言却并不理想，因此有必要对政策进一步细化，集中管理，统一规划，明确权责，严格监管。中央政府应发挥主导作用，将保障房建设纳入到国家财政预算体系，施行专项支付制度，适当给与地方政府一定补贴，减轻其开发保障住房的财政压力，提高地方政府积极性。同时中央政府也要明确地方政府职责，设定绩效指标，督促监管其有效开展保障住房建设，对保障房用地优先安排，避免将保障房土地挪作他用，将保障住房挪为商品房⑤。

第二，完善保障房相关法律法规体系，维护保障房政策成果。以法律法规的形式对保障房建设及相关环节做出明确规定，将一些关键性问题、有效措施通过法律法规形式固定下来，将一些必要措施上升到法律高度加以规范和约束执行，通过完善立法体系对一些细节性问题明确界定，如对保障房的范围和对象、项目规划、建设目标、土地供应、保障标准、施工标准、资金来源、主体责任、管理机构、惩罚措施等做出明确规定，将保障房制度真正纳入到国家法制体系之中，强化监管。

完善房产税征收机制。税收政策是调节市场的有效工具，房地产价格规制中税收机制的应用也是有效手段之一。政府应根据我国房地产市场发展现状适时出台相关房产税政策，合理确定税收项目，调整税收结构，包括并不限于房屋转让税、房产个人所得税、物业税、商品房交易营业税、契税、土地增值税等，尤其要对于投机性房产交易实施从高征税政策，增加房地产保有阶段税收，以此抑制房产投机和哄抬房价行为。进一步地，通过对商品房房产税的税收结构和额度的优化调整反哺保障房建设，将房产税收缴资金投入到保障房项目中去，由此调整房地产市场整体结构，做到“高端有约束，低端有保障”，从而形成一个良性、高效和健康的房地产市场发展循环机制。

走房地产价格政府规制法制化道路。政府规制法制化强调的是政府行为和职能履行需要在一定法律框架体制之内，既不能不作为，也不能乱作为，既要确保政府规制能够有效约束和监控房地产市场行为，引导房地产市场的健康发展，又要避免权力滥用，防止政府干预和破坏市场的现象发生。首先，要做到严格依法行政，依法规制，政令颁布应有法可依，明确法律制度框架下政府在房地产市场上的权利责任，划定不同部门和机构的权责界限，并在此基础上力求从管理型政府向服务型政府转变。其次，优化和完善现有政府规制法律体系。相关法律体系的及时跟进是确保政府规制高效调解和管控房地产价格的必要前提和基础。我国政府规制的概念形成相对较晚，还有很多不成熟之处，尤其是针对房地产价格的政府规制还需要以法律的形式进一步规范和健全。

（作者单位：平顶山学院国际教育交流学院；本文系河南省科技厅“河南省产业结构调整升级与区域经济发展研究”项目研究成果，项目编号：132400410005）

【注释】

①徐秋慧：“试论城市住房市场失灵与政府规制”，《经济体制改革》，2010年第2期，第145～146页。

②黄吓珠：“房地产市场失灵的经济学分析”，《上海房地产》，2010年第9期，第14～15页。

③潘俊：“实现我国房地产业政府合理规制的思考”，《商业经济》，2010年第1期，第4～5页。

④刘少军：“房地产价格宏观调控的经济法学思考”，《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》，2013年第3期，第106～107页。

⑤周余芳：“我国房地产价格上涨对策分析”，《现代商贸工业》，2009年第21期，第138～139页。

责编/于岩（实习）