中小学独立开设法治教育课构想

夏丹波

【摘要】文章提出在中小学独立开设法治教育课，一方面是贯彻落实党的十八届四中全会关于“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”决定的有效举措。另一方面是推动全社会树立法治意识、推动全民守法的长期基础性工作。通过中小学法治教育课不仅能对全体青少年进行集中系统的法治教育，促进他们尊法信法守法用法，而且还能对每个社会成员从青少年阶段起进行适时专业的法治教育，促使他们养成守法习惯、确立规则意识。

【关键词】中小学 法治教育课 全民守法

【中图分类号】F832 【文献标识码】A

党的十八大把“全民守法”作为法治中国建设的重要内容和要求。党的十八届四中全会再次强调“全民守法”，并进一步具体为“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。提出“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。为切实贯彻落实党的这一重大决定，笔者认为应在我国中小学独立开设法治教育课。

我国中小学独立开设法治教育课之必要性

中小学独立开设法治教育课是培养青少年法治意识的有效手段。青少年守法是全民守法的重要内容。长期以来，我国青少年犯罪比例居高不下，青少年守法程度相对不高，严重阻碍了全民守法的推进。中国青少年研究中心2007发布的一组数据显示，2000年至2004年我国青少年罪犯占整体罪犯的比例分别为：34.54%、33.96%、31.05%、31.22%和32.55%，均占三成以上。据最高人民法院统计，2010年全国审理青少年犯罪287978人，2011年282429人，2013年265439人。2013年全国教育事业发展统计公报显示，青少年群体中有1.38亿人为义务教育在校生，2435.88万人是普通高中在校生。因此，中小学自然应该成为预防青少年犯罪、培养青少年法治意识之主阵地。通过独立的法治教育课，青少年在中小学阶段的10余年间，不仅能获得正确的法律认知、系统的法律知识和基本的法律技能，而且还能形成一定的法治思维和积极的法律价值观。

中小学独立开设法治教育课是法治社会建设的基础性工作。一方面，青少年群体在我国总人口中比重较大。2010年人口普查数据显示，0～24岁人口数就有449761369人，占全国总人口的29.36%，7～19岁的青少年正处于中小学阶段，其总数是41344942人，占全国人口的16.22%，占24岁以下青少年总数的31.40%。他们的守法状况，直接关系全民守法程度的高低，影响法治社会建设的成效。

另一方面，青少年是法治社会建设的生力军。他们能否通过专门的法治教育具备必要的法律素养和较高的法律意识水平，是法治社会能否建成的关键所在。故此，必须创新法治教育机制，在中小学独立开设法治教育课，在法律政策、资金人才、科研教研保障下，集中、持续、系统、科学地对青少年实施法治教育，不仅让他们成长为尊法守法的新一代公民，而且使他们成长为法治社会建设的中坚力量。

中小学独立开设法治教育课是健全和创新普法宣传教育机制的重要抓手。我国持续三十年余年的普法工作一直存在着社会成员人数多、分布广、知识水平和认知能力参差不齐、对法律法规的需求各不相同与承担普法的机构、人员数量十分有限之间的矛盾，极大影响着普法工作的效率。打破这种困局，健全和创新普法宣传教育机制之重要抓手就是在中小学独立开设法治教育课，从对象覆盖面、时间连续性、工作专业性方面弥补现有普法机制之不足。

从静态来看，青少年人口多、分布广、判断力和自律性相对较差，本身是普法的重点群体。2013年全国教育事业发展统计公报显示全国有小学22.86万所、初中53151所、普通高中13509所，中小学合计295260所，在中小学独立开设法治教育课无疑就是在全国设立了295260个专业的普法桥头堡和一线基地，使普法的着力点下沉，集中对青少年开展普法；从动态来看，青少年时代是每个社会成员必经的人生阶段，在中小学独立开设法治教育课就是从青少年时代起对每一位社会成员开展系统的法治教育和普法宣传，这样不仅从时间上抢占了先机、在对象上实现了全覆盖，而且还能充分利用学校教育资源，发挥学校教育持续性、渐进性、专业性的优势，把普法工作做得更细、更实、更深入。

我国中小学法治教育之现状

当前中小学法治教育的制度建设现状。目前，中小学法治教育开展的主要制度依据是2007年中宣部、教育部、司法部、全国普及法律常识办公室联发的《中小学法制教育指导纲要》（以下简称《纲要》）和教育部制定的涉及法治教育的4个《课程标准》。《纲要》是我国第一份明确在中小学开展法制教育的专门性指导文件，也是我国现阶段中小学开展法治教育的主要依据。《纲要》对中小学法治教育的总体要求、基本原则和主要任务、中小学法治教育的内容、中小学法治教育的实施途径及中小学法治教育的措施等四个方面的主要内容进行了规定。总体上为中小学全面、规范开展法治教育，将法治教育融入课堂教学和学校教育，提高法治教育的针对性和实效性作出了科学指引。但没有给予法治教育课在中小学学科教学中以独立地位，而是要求将法治教育融入其它学科教育，通过在《品德与生活》、《品德与社会》、《思想品德》、《历史与社会》、《思想政治》等骨干学科和《语文》、《生物》、《体育》等相关学科中挖掘和渗透法治教育内容。

教育部没有制定单独的法治教育课程标准，而是在中小学的相关课程标准中体现法治教育的要求和内容。小学低年级《品德与生活课程标准》提及了指导学生认识交通标志，了解交通规则的内容；小学中高年级《品德与社会课程标准》提出“初步形成规则意识和民主、法制观念，崇尚公平与公正”的目标；初中阶段《思想品德课程标准》要求学生了解基本的法律知识、认识法律的作用和意义，学习运用法律维护合法权益，树立规则意识和法制观念；高中阶段《思想政治课程标准》明确使学生提高依法维护自身权益、依法做事、依法律已的能力。四个涉及法治教育的课程标准都没有将法治教育纳入课程的基本理念和总目标中，法治教育的要求和规定只是其众多分类目标中比重极低的部分。

当前中小学法治教育的具体实施现状。首先，法治教育在中小学教育体系中的学科地位不独立。《纲要》和4个相关课程标准对法治教育的规定都体现了融入性、混合性和附带性的特点，只要求把法治教育融入中小学其它学科的教学过程中，与其它学科进行混合教学，并且只在其它学科的教学内容与目标中附带提及了法治教育。没有在学科设置、课程标准、课时保障、师资力量、考核体系方面明确法治教育的独立性、系统性和主体性。

其次，各级教育行政部门对中小学法治教育的领导力度较弱。目前，各级教育行政部门在促进法治教育开展方面的领导机制不健全，对法治教育指导实施的方式比较单一零碎，还没有形成一个包含法治教育理论研究、法治教育试点示范、法治教育经验总结、法治教育方法创新、法治教育考核体系确立等重要工作在内的系统领导实施体系。

最后，中小学对法治教育的教学实施情况不理想。由于缺乏专门的资金、师资保障和科学的考核目标指引，法治教育在中小学实际的教学实施状况不容乐观。一是教学内容上，中小学目前尚未独立开设法治教育课，仅通过《品德与生活》、《品德与社会》、《思想品德》、《思想政治》等课程安排了少量有关法治教育的内容，其它学科中的法治教育内容则需要任课老师自由去发掘、提炼。由于针对法治教育的专门内容极少，加之其它学科无法始终兼顾法治教育，导致中小学法治教育的内容无法满足对学生进行法律知识教育、法治实践训练及法治意识培养之需求，只能对与未成年人权益保护有关的法律知识进行初步介绍。二是在师资、课时保障上，我国中小学没有配备接受过专业法律教育的老师进行法治教育的教学，目前法治教育的老师都由普通老师兼任，甚至是由教学业务能力相对低下的老师担任。学校聘任的兼职法制副校长每学年只能给全校学生统一搞一两次法律知识讲座。中小学阶段，《品德与生活》、《品德与社会》、《思想品德》、《思想政治》等涉及专门法治教育内容的课程一般各年级段每周安排一节课（40分钟），整个学年有30节课左右，而其中专门涉及法治教育的不过二、三节课，只能蜻蜓点水地给学生讲授一些简单法律知识，根本不可能将法律知识教育与法治实践教育结合起来，在适当法律认知的基础上，培养学生的法治意识和法治思维。三是在教学评估上，教育行政部门对学校法治教育的评估不明确且缺乏操作性，专项法治评估一般只看形式上的档案资料，而没有深入考察学校实际的法治教育实效。学校对学科老师法治教育课的效果、学科老师对学生的法律综合水平则几乎没有考评。有些学校为了抓考试学科的成绩长期占用了法治教育的课时。由于没有考评压力，学校、老师、学生、家长通常都把包含法治教育的课程当成可有可无的边缘学科，很多学校只在课程表上安排了课程，实际上并没有开设。

我国中小学独立开设法治教育课之操作构想

完善国家顶层设计，明确中小学法治教育课之独立地位。法治中国建设面临的重要工作就是对全体公民进行法治启蒙、推动全民守法，中小学法治教育课作为法治启蒙的重要手段，应该获得其应有的独立性。目前，我国还没有在国家立法层面明确中小学法治教育课之独立地位，没有独立地位和法律强制力，中小学法治教育课的实施就有了随意性和选择性。对法治教育进行立法规定，正是一些国家法治教育取得成功的重要原因，如美国的《1978年法治教育法案》对其中小学法治教育的定位和实施起到了很好的规范、指引作用。台湾从1997年开始，通过《加强学校法治教育计划》、《法治教育服务团工作要项》、《法务部推动民主法治教育年活动计划》、《法务部推动全民法治教育计划》等规范性文件对中小学法治教育作出全面部署，收到良好成效。我国应从国家法律法规层面明确中小学法治教育课独立学科的地位以保证其实施的系统性、权威性、强制性。因此，通过立法程序，将党的十八届四中全会关于“在中小学设立法治知识课程”的决定上升为国家意志，体现在国家教育法律法规或教育部教育规章之中，是保障党的决定得到法治化贯彻、中小学法治教育课得到有效实施的制度保障。

健全领导协调机制，保障中小学法治教育课之顺利实施。中小学法治教育课的独立性得到确认后，教育行政部门必须建立健全独立系统开设法治教育课的领导协调机制，创造独立开设法治教育课的必要条件。

一是建立促进中小学独立开设法治教育课的领导协调机构。对中小学独立开设法治教育课的领导协调，由教育行政部门主导，会同同级党委宣传部门、司法行政部门和本区域内主要教学教研单位，领导协调机构内各部门之间要确立促进中小学法治教育课开展的职责清单，在日常工作中做到权责明确、各司其职。

二是单独制定中小学法治教育课程标准。教育部应从全面推进法治中国建设的大局出发，组织力量在理论研究、实践调研、经验总结借鉴的基础上，就中小学法治教育制定专门的课程标准，对中小学法治教育课的实施从目标、任务、原则、内容、措施、资源整合、考核评估等方面作出详细规定和具体安排。

三是保障中小学法治教育课的经费和师资。中小学独立开展法治教育课必然需要专项资金支持和专业的师资队伍。各级教育行政部门要在本地区教育经费中列出适量资金用于专门保障中小学法治教育课的开支，做到专款专用，而且法治教育专项资金要尽可能向广大农村学校倾斜。同时，教育行政部门要根据中小学法治教育课的教学工作量，确定辖区各学校专职法治教育教师编制，然后向社会招考适量法律专业人才到中小学专门从事法治教育课的教学，并对专职法治教育教师实行岗前培训、定期业务培训，提高他们的教学业务水平。

四是整合社会资源，优化开设中小学法治教育课的力量。中小学法治教育课需要法律知识教育与法治实践教育相结合，各级教育行政部门要帮助各中小学，整合学校、家庭和社会各方资源，通过协调法院、检察院、公安部门、监狱、律所、高校法学院等机构及其工作人员参与法治教育，建设校外法治教育实践基地，创设长效法治教育机制，让法律实务工作者走进校园、走进课堂、走进学生的生活里来开展法治教育，同时也让学生走进法律实务工作者的部门、单位、工作去接受法治教育，扩展法治教育课的内容和形式。这方面的工作，美国和台湾值得借鉴，前者在法治教育中将律师、法官、警官、法学教授等外部资源引入中小学校园，让学生能真切地感知法律及其运行与公民生活的关系。后者非常善于引导民间力量参与中小学法治教育，1996年台北律师公会成立“法律教育推广委员会”，随之其它地区律师公会也相继成立类似组织，走进中小学课堂进行法律宣讲。此外，教育行政部门还要善于利用本地区的科研、教研力量，编写专用于法治教育课的教材、探索总结创新法治教育课的教学方法。

五是创建科学的法治教育考核评估体系。教育行政部门要根据中小学法治教育课开设的目标、任务、内容，制定出台一套客观、公正、可操作性强的考核办法，明确考核的主体、标准、内容、形式和奖惩措施。另外，还可以通过组织地区或全国范围的法治知识和技能比赛，激发各中小学开展法治教育课的积极性和主动性。

发挥学校主体作用，确保中小学法治教育课之教学实效。中小学法治教育课的具体教学任务主要是由学校来承担和完成的，面对一门新的独立学科，学校必须精心做好以下工作：第一，学校要把实施法治教育课作为贯彻落实党的十八届四中全会决定精神来重视。学校领导和法治教育课教师要积极利用校内外各种资源，严格按照有关保障法治教育课独立实施的法律规定、教育行政部门制定的法治教育课程标准与实施计划，不折不扣地开展法治教育课的教学活动，保证法治教育课在学校教学中的学科比重和课时安排。

第二，学校要积极开发利用校内外法治教育资源。借助社会力量、社区力量发掘法治教育课素材，保证法治教育既有静态的法律知识、法律制度层面的资料，又有动态的法律行为、法律运行、法律评价层面的内容。组织教研力量积极开发法治教育课的图书资料、教学课件、音像制品，发挥网络、影视、图书馆、阅览室、法治教育基地等媒介在法治教育课程中的作用，尤其是法治教育资源缺乏的农村中小学，一定要充分利用科研教研部门开发的法治教育图书、录像、道具、网络视频和远程课程组织法治教育课教学。

第三，学校要引导教师不断总结创新法治教育课的教法。学校要引导教师在法治教育课程中因地制宜、因材施教，积极吸取先进教学方法，不断总结法治教育课教学实践过程中的经验教训。定期组织法治教育课教师开展教学理论研讨、教学经验交流、法治教育征文、优质课评比等活动，鼓励帮助从事法治教育课的教师不断总结创新教学方法，使法治教育课在具体实施中真正实现教学内容的丰富性与针对性、教学过程的互动性与实践性、教学情景的真切性与现实性、教学组织的专业性与实效。

（作者为中共中央党校研究生院法学理论专业博士研究生）

责编/王坤娜