“公共治理与依法服务”行政体制模式的构建

梁华

【摘要】构建“公共治理与依法服务”行政体制模式，体现出我国的改革趋向更加关注政府的合法性、公信力和对公众诉求的回应能力，以更为柔性化、更具针对性的方式来建立公众满意政府。文章从“公共治理与依法服务”行政体制模式的内涵界定入手，分析了当前制约该模式构建的主要因素，提出解决对策，即完善科学民主依法决策机制，构建营造环境的有限政府等。

【关键词】公共治理 依法服务 行政体制 模式

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

不断探索和创新符合本国国情的行政体制模式，是各国政府改革与治理的永恒主题。近年来，我国政府体制模式创新取得了积极的进展和突破，尤其是十八届三中、四中全会以来，提出“治理”的概念，提出要建立“法治政府和服务型政府”，这些理念使得我国政府构建何种行政体制模式的问题逐渐明晰起来，据此，笔者提出，未来我国政府的改革与治理模式是构建“公共治理与依法服务”行政体制模式。

“公共治理与依法服务”行政体制模式的基本内涵

公共治理。20世纪90年代初，治理的概念在国际社会逐渐流行起来，近年来在我国也产生了重要而深远的影响，我国在公共管理的过程中也在思考界定政府与市场、政府与社会的边界，强调调动市场与社会的积极性，强调协商参与，中共十八届三中全会将“治理”上升到政策范畴，随之，进入了大众视野。

所谓公共治理最主要的体现在多元主体参与，解决的问题错综复杂，涉及方方面面，这种情况下，为了实现公共利益最大化，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体，相互依存合作，共同行使公共权力，这种情况下，比较适合作、协商的方法纳入法治轨道解决问题。与管理相比，治理更强调参与、互动、协商、合作、法治、公开透明等具有现代化特点的基本要素，这些要素也是规范政治权力的主要标准。

当然，并不是所有的问题都适合用公共治理的方式来解决，通常情况下，适合治理的问题往往是涉及到方方面面，单一行动主体很难予以解决，比如说，公共安全、食品药品安全、环境污染，交通拥堵、社会诚信、民族复兴等等，涉及到每个人的利益，需要大家共同努力维护。有多样化的需求，单靠政府一方面的力量难以解决，需要多种力量形成合力，特别是有社会组织和公民个人的主动、广泛参与，尤其是利益相关者的参与。比如，各地频发的自然灾害、事故灾难，少数弱势群体和特殊人群的关爱和帮助，一定范围内的矛盾与纠纷等等，需要动员社会力量广泛参与，尤其是发挥社会组织“社会矛盾调节器、缓冲器的作用”与政府协作互补，避免服务的真空与空缺。当前我国面临的矛盾和问题涉及不同阶层和利益群体，所以要多协商才能最大限度的凝聚共识。

简言之，对政府部门而言，党和政府包打天下的格局已经不适应了，要营造平等协商的环境和构建广泛参与的渠道协同治理，也就是“变全能政府为有限政府”。对非政府部门而言，治理就是从消极被动到积极主动参与的转变。就是在党和政府领导下，动员市场、社会组织、自治组织以及公民个人等力量积极参与，建立既区分边界又协商合作的良性互动机制，用法制的手段来维护经济社会秩序。

依法服务。温家宝在2002年3月第九届全国人大第五次会议的《政府工作报告》中，首次提出切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，给予政府职能转变新的定位。党的十六届六中全会和党的十七大都明确提出要建设服务型政府，十八大报告进一步对服务型政府的内涵作出清晰的界定，即职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。党的十八届三中全会提出必须切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。建设法治政府和服务型政府的提出和发展对我国行政体制改革与政府模式的塑造具有重要意义。

法治政府和服务型政府分别从不同角度强调了政府改革与治理的模式，两者都有各自的侧重点。法治政府是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权力与责任紧密相联，集公开透明、责任诚信于一身，并用法律加以固定即为法治政府。建设法治政府的关键就是要建立健全各项法律法规并且严格依法行政。服务型政府就是把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念的指導下，在遵循社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。两者又是相辅相成、密不可分，结合点就在于依法服务，即法治政府明确了服务型政府的服务主体即中央政府和地方各级政府;服务对象包括企业、社会组织和公众;服务范围即有限政府，界定清楚政府与市场、政府与社会的关系;以及如何服务即服务的方式方法，比如合同外包、购买服务等方式。构建“公共治理与依法服务”的行政体制模式是当前政府顶层设计的应有之义，体现出我国政府改革与治理的发展趋向。

当前制约“公共治理与依法服务”行政体制模式构建的主要因素

权力运行不够规范，公开透明度较低。权力在运行中还有一些不受节制的地方，“人治”现象依然突出，“法治”意识依然薄弱。处理问题求人、找关系依然比较普遍，往往被求之人还得想方设法求助于别人，人际关系错综复杂，各种“权钱交易”、“权色交易”、“权权交易”等层出不群，极大地增加了社会运行成本，破坏了规则程序，也恶化了社会风气。比如，请托一些领导干部通过各种渠道打招呼，插手具体经济社会事务，人事安排等，这些暗箱操作严重破坏市场、社会运行规则，扰乱了正常的运行秩序。不少领导干部玩弄权术，搞人际交往“小圈子”，拉帮结派，相互包庇，还有一些党员干部办事丧失底线原则，八面玲珑，习惯当“老好人”，谁都不得罪。一些领导干部人格分裂，当面一套，背地一套，择利而交、择权而交、择富而交，反而对老百姓的诉求反映麻木迟钝，久而久之，班子战斗力越来越差，人际关系复杂，人心也涣散了。①凡此种种，都严重影响了政府的公信力，损害了公共利益，这些都与依法治国、依法服务的理念相去甚远。

社会公众的参与表达渠道不畅通。习近平在2014年多次提及协商民主的过程中讲到，“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”政治协商需要公众、社会组织的主动参与，但是，当前我国社会组织发展还受到一定的限制，如社会组织准入门槛过高、运行不规范，部分社会组织自律性不足、行政化过强等，使得我国难以通过社会组织或民间组织发挥公众在参与社会管理事务中的积极作用，公众参与组织化程度不高。②尤其是利益相关者参与渠道较少，利益受损者表达渠道还不够畅通，公众对于涉及公共事务的立法，关注度较低，认为自己人微言轻，掌握的信息也不对称，表达了也是枉然。这些普遍心态可以说和长期以来参与渠道不畅通、参与机会较少有很大的关系。

各类矛盾和问题交错复杂，处理难度不断加大。在经济领域，传统经济增长方式是以高投入、高消耗、高污染为支撑的经济增长模式，导致了资源的大量消耗和浪费，生态环境不断恶化，传统的经济发展模式已经难以为继了。与此同时，随着经济结构转型调整，大量传统中小企业的关闭，失业问题严重。新型服务业发展较缓慢，吸纳就业的能力也较为有限，不少农民工和大学毕业生等就业困难。在社会领域，贫富差距、征地拆迁、环境污染、医患矛盾、教育失衡、信任危机等等，引发的矛盾突出，涉及的阶层较为广泛。而且，随着改革的深入推进，各种经济问题、政治问题和社会问题盘根错节的交织在一起，复杂性以及处理的难度明显增强。比如，在不断改善民生推进基本公共服务均等化，关注弱势群体，提高人民的生活水平等方面取得一些成绩，与此同时，公众的物质利益得到一定的满足之后，就会更加关注的是公平正义、参与表达、知情与监督、生存环境等。这样就不再是经济问题和社会问题了，政治改革的问题就凸显出来了，很难分清是纯粹的经济问题还是社会问题或是政治问题，处理的难度和复杂性明显增强。

构建“公共治理与依法服务”行政体制模式的主要举措

行政体制模式是针对政府的价值取向、管理理念和方法进行的顶层设计，而“公共治理与依法服务”行政体制模式的提出，正是体现了多元参与监督、规范权力运行等施政理念，也就是说，只有加强政府与社会各方面力量的良性互动，才能克服各种障碍，推动整个改革走向深入。

完善科学民主依法决策机制，让利益相关者发声。政府改革是一个持续不断的进程，而且可以肯定的是，只要有政府存在，这一进程就不会停止。③因为不可能存在完美的政府，人们会持续不断地试图寻求理想的治理形态。在某种程度上，变革也不单单是为了寻求一个完美的行政实体，更客观、确切地说，每一种改革方案都会引发或伴生一些新问题，而这些新问题又需要一系列的配套改革方案。所以，为了应对变化着的社会、经济、政治环境，政府自身总是处于不断改革与变化中。既然问题不可避免，就必须尽可能提高对问题的预见能力，出台相关配套举措。为的是增强政策的稳定性、有效性，避免碎片化的变革创新，避免“头痛医头，脚痛医脚”、“按下葫芦浮起瓢”，改革要整体谋划，方案配套，避免引发的问题大于取得的效果，要更加理性的推进改革，使得各项改革举措“成效显著，问题可控”。要完善科学民主依法决策机制，进一步完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策法定程序。④出台一揽子的改革计划，调动社会各界，尤其是利益相关者的参与积极性，保障其参与的渠道。

要全面推进政务公开，规范权力运行。要让政务公开成为常态。建立权力清单、责任清单和负面清单制度。⑤“权力清单” 对于政府来说，“法无规定不可为”，界定清楚政府每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界。建立权力清单最主要的就是明确权力是从哪来的？权力的来源—法律法规和规章。权力的范围—无法律依据的，红头文件、部门发文规定的，一律取消;对内容相近的行政权力予以合并，对多部门共同行使的行政权力，明确一个行使主体。权力的运行，行政权力中备受关注的就是行政许可与行政处罚，运行中兼顾效率与公平，注重速度也注重规则程序。权力的监管比如，标准化审批，电子监察，效能考核办法等等。

“负面清单”对企业投资者和社会公众来说，“法无禁止即可为”，也就是政府规定哪些经济领域是禁区，除此之外，其他行业、领域，经济活动都可以进入。一些地方探索清单之外不需要审批只需要备案的制度，激活了企业投资、经营活力。

责任清单，明确政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情。建立审批事项动态管理机制，定时清理行政权力。通过“三单管理”，促进了政务公开，明确了政府职责，规范权力运行，逐步厘清政府与市场、政府与社会边界问题。

除了政府制定的公共政策和实施的管理措施必须及时向社会公开外，公众对公开的范围和力度也有更高的要求，为的是掌握更多的信息便于监督、参政议政。比如，目前呼声比较高的官员财产公开。十八届三中全会提出新提任领导干部有关事项公开制度试点，各地也展开了一系列的探索。这些都是增加政府运行的公开透明度的重要举措。

依法为市场为社会提供服务，让遇事找法成为常态。随着改革的深入推进，各种经济问题、政治问题和社会问题盘根错节的交织在一起，涉及不同的阶层和众多利益群体，矛盾和问题错综复杂，处理的难度明显增强。长期以来，当遇到问题时，很多人的解决思路就是找熟人、托关系，就算法律上站得住脚，也要上个“双保险”，大家已经对“请客、送礼、说情”，“熟人好办事”，等等处理问题的套路习以为常。十八大、十八届三中、四中全会以来，该套路已经受到了很大的制约，公众对法治的信心和期待进一步增强。对于政府来说，进一步推进依法治国，巩固公众的信心和期待变得至关重要，尤其是规则制定者更应该严格依法服务，做好践行各项制度的表率，起到积极地示范作用，引导大众让遇事找法成为常态。也就是说，虽然问题千丝万缕、千头万绪，但只有纳入法律途径，才能理顺解决问题的思路，也才是被公众广泛认可和接受的公平公正的解决途径。处理棘手的问题，就是要看是否符合法律、法规，如果某些人的行为本身就是违法的，不能因为其有钱有势就屈从，也不能因为某些人会闹，就退让迁就，扭曲误导民众是非观。国有国法、家有家规，要以法治来进行制约，而不是找关系、打招呼。要不断健全各项法律法规，使得行政体制改革有法可依。要加大监管力度，保证有法必依、执法必严、违法必究。

构建营造环境的有限政府，更加有效的履行政府职能。政府是营造环境的主体，不是总揽一切的全能政府，而是“有所为有所不为”的有限政府。也就是要给市场和社会放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分调动社会组织和公众的积极性，建设“大社会、好社会、小政府、强政府”。政府的基本职责就是加强市场监管，营造公平正义的竞争环境，提供良好的公共服务。避免政府权力的无限扩展和延伸，要充分调动社会各界的参与热情和积极性，因为很多问题，尤其是社会问题的解决，涉及到方方面面，不是政府单方面能解决好的。大包大揽只能是使问题堆积如山，群众依赖、抱怨，要充分发挥市场和社会的作用，建设“有限政府”，实现“更加有效地治理”。但是，有限政府不等于不推卸责任，而是更加明确职责边界，在市场和社会能做好的事情上，不“越位”，比如，拉项目上投资，这是企业的事情，政府要减少干预;在基本民生公共服务领域不“缺位”，比如，弱势群体的养老、医疗、教育;在重点领域和关键环节，比如，食品药品安全、生产安全、假冒伪劣、环境污染等市场监管领域不“缺位”，创新监管手段和方法，更加有效地履行政府职能。

（作者单位：陕西省行政学院干部教育培训研究中心）

【注释】

①乔翠霞，魏联合：“关注领导干部生活状态”，《学习时报》，2014年9月1日。

②张大为：“公众参与：社会管理创新的有效途径”，《中国教育报》，2013年11月15日。

③[美]托马斯·R·戴伊著：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：華夏出版社，2004年。

④娄勤俭：“依法规范行政行为 加快建设法治政府”，《陕西日报》，2014年12月22日。

⑤李克强：“加快建立权力清单责任清单和负面清单”，中国政府网，2015年1月14日。

责编 /张蕾