法官员额制：寻找可复制的经验

叶竹盛

去年7月12日，上海市召开全市司法改革先行试点部署会，成为首个启动司法改革试点的城市，其中一个改革重点任务是实行法官“员额制”，法院人员按比例划分，只有少数能进员额，成为具有审判权的法官。

员额制改革的目标是实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。最高院司法改革领导小组办公室主任贺小荣曾提出，此次司法改革最大的特点是触及了体制问题，以往三轮改革主要是工作机制的改革。员额制被认为是此次司法改革中“动奶酪”的核心体制改革。

从去年7月首次启动至今，第一批7个试点省份分别推出了各自的员额制改革方案，各省的改革各有特色，进展也不尽相同。今年5月，中央深化改革领导小组确定了第二批11个司法改革试点省份，加上第一轮试点省份，总数占到了“半壁江山”。照此进度，可以预期，第三轮试点将可能覆盖全国，这意味着要迅速总结和推广前两批改革的经验。

那么，员额制准备好了吗—第一批试点省份是否已经形成可复制的经验，是否已经在实践中解决了围绕着员额制的种种争议？

根据统计，员额制改革前，各地法院具有助理审判员和审判员资格的人员比例普遍占60%～70%，员额制改革意味着相当一部分人将丧失审判资格，只能在法院中从事审判辅助工作和司法行政工作。到底多少人“出局”？这成了员额制启动初期最值得关注的一个问题。

首先启动改革的上海，确定的员额比例是33%。根据上海方面的官方表述，是“基于上海法官、检察官队伍的现状以及案件审理状况，经过反复测算、认真核算而得出的”。上海公布这个数据后，其他试点省份有所异议。北京一位参与司法改革方案起草的检察官向《南风窗》记者分析道，上海的政法编制有特殊性，一些在北京市按照编外人员聘用的岗位，在上海也属于编制内，因此上海计算员额比例时，基数比较大，如果按照33%的入额比例，北京出局的法官比例将高于上海。

对于员额制比例问题，中央并未专门有文件规定上限，但在今年5月22日，最高法院、司法部印发的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》中，明确写道：“尚未开展法官员额制改革的，法官员额数暂按中央政法专项编制的39%计算。”这份文件证实了业界的传闻—“中央规定各地员额制比例不得超过40%”。

这个比例到了各个试点省份，还存在一个不同层级法院系统的分配问题。深圳2014年初就启动了法院人员分类管理改革，当时中央层面上的员额制改革日程尚未出台，深圳改革具有摸索性质。根据深圳市改革的文件，确定市中院法官员额最多不超过政法专项编制的60%，各区法院法官员额最多不超过65%。最终深圳在1906个政法编制中选出了1065名主审法官，比例近56%，还是大幅超过了中央所确定的比例。

广东省高院政治部主任周玲接受采访时说，目前做法是将39%的员额比例在全省统筹，粤东西北地区不到30%，珠三角地区则突破39%。不像广东，同样作为第一批试点的海南在省内分配员额比例上差距不大，其中高院和中院（含海口海事法院）法官员额比例为38%，基层法院为40%。吉林的员额制改革尚未全省铺开，但也规定试点中的中院员额比例控制在37%以内，基层法院则为40%以内。

不论是省内各地各级法院比例不同，还是比例接近，都可能造成一些问题。浙江省台州市中院研究室法官王圣杰一直关注员额制改革，他向《南风窗》记者分析道，“在发达地区考虑缩减员额的时候，欠发达地区可能面临的是法官的稀缺。所以不能用同样的标准和进程要求全国不同的地区”。

王圣杰提出一个渐进的员额比例方案，在改革初期不需要对员额比例进行严格的限制，可根据现有法官数量编制序列或作小幅度缩减。原则上不再新任命助理审判员，并且设定法官序列只出不进，随着高龄法官逐步退休或退岗，法官比例自然降低。以目前的法官年龄结构，经过3至5年的消化，法官比例下降10%甚至15%是水到渠成的。

海南是第一批试点省份中员额制推进最迅速的一个。今年1月份，海南将全省法官集中在一起考试，根据考试结果，再结合其他考核标准，从符合资格的1393人中遴选出了1133位员额内的法官。但是根据公布的数据，参加考试的只有1170人，除了30人弃考以外，还有193人未参加考试，全部都是海南各级法院的院长和副院长。在事后海南方面公布的入额法官名单中，他们都直接进入了员额。

据海南省高院一位不愿具名的法官向《南风窗》记者透露，海南省各级法院院级领导都直接进入了员额。记者几经查询，未发现有公开的相关规定。据这位法官透露，考试成绩只占最终遴选分数的40%，其余60%主要看法官的资历、院党组打分、法官的职务，以及发表文章等指标，其中最为“重头”的是院党组打分和职务。也就是说，担任庭长、副庭长的法官比一般法官具有更多优势。

“资历比较老的法官进员额一般没什么悬念，真正的竞争是在年轻法官之间，比如刚评上助理审判员没多久的法官，他们资历差不多，都没什么职务，因此考试结果就能决定他们能否进入员额。”这位法官分析道。

在员额制改革启动之初，许多学者便担心，法院领导会首先占据员额指标。根据著名法学家陈瑞华分析，以基层法院为例，院级领导加上各业务庭的庭长、副庭长，已经占去员额比例半数。

浙江省某法院一位“80后”法官告诉《南风窗》记者，他们院里和他同龄的法官基本上已经做好了只能当法官助理的心理准备了。广东省佛山市顺德区法院的员额制改革结果，也基本印证了年轻法官更容易出局的结论。顺德区法院经过2014年7月、2015年5月两次选任，共选任了130名主审法官。其中133名“80后”法官报名，只选上了28人；而157名资历较老的法官报名，共入选了102人。

多位法官向《南风窗》记者分析，进入法院不到10年的年轻法官实际上是法院的办案主力，承担了大部分案件的审理工作。

到底谁进谁不进，员额制是否会对年轻法官造成不公平？近期中央层面的领导多次发言表达了对此的关注。中央政法委孟建柱书记不久前讲话称，“如果领导干部进入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就不会服气，我们做思想工作也就没底气”。最高法党组成员、政治部主任徐家新也提出，“领导干部入额必须一视同仁，对不能在一线独立承办案件的，或达不到审判绩效考核要求的，应一律按要求退出员额”。

青海省也已经启动了员额制改革，在院领导进员额的问题上，显得更为谨慎。在研究院级领导是否直接进入员额的问题时，青海省委政法委认为，这样的做法会让遴选工作大打折扣，如果领导干部进入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就不会服气，整个司改工作的宣传工作也就没了底气。为避免争议，青海规定，在出台具体可行的办法之前，先行试点的法院院级领导暂不进入首批员额。

上述浙江省某法院法官向《南风窗》记者分析道，院领导是否进员额还涉及比较复杂的问题，首当其冲便是审委会的制度。院领导一般同时担任审委会委员，假如进不了员额，没有审判权力，那么在审委会的工作怎样开展？对于法院综合部门的领导来说，情况还更复杂，例如法院内部重要的政治部与纪检组，这些部门领导都可能兼任审委会委员，但又不具体从事审判工作，是否让他们进员额，也是一个有争议的问题。

云南省高院副院长田成有提出，可以考虑畅通系统外交流，为各级法院中优秀的党务、政务领导干部开通一个出口，对于进入不到法官员额内的现任领导者法官顺畅地离开法院到其他部门任职，交流到其他党政机关工作，转为法律顾问或公职律师，而公务员身份及职级不变。

除了围绕着员额制比例和领导入额问题的争议之外，还有一些不是员额制问题，但又与员额制直接相关的问题。上述海南高院法官透露，海南方面已经明确，未来5年是“空转期”，意味着即使有一部分法官进入员额，加重了责任，但工资待遇不变。

上海方面则已经明确提出，入额法官工资提高43%。对此数字，目前并无官方具体解释，计算基数是指法官的总收入还是指基础工资，假如是后者，则意味着只增加一两千元。据上述浙江法官告诉《南风窗》记者，他的上海法官朋友在内部的说法是，将按总收入计算增幅，这样便意味着上海入额法官的收入将有实质性提高。去年深圳市已经决定，主审法官月均收入提高1500元。

据上述海南法官分析，海南的员额制遴选进展还算平稳，没有进入员额的法官甚至感到“挺高兴”。他分析，工资不变的情况下，办案责任全部由法官承担，并且入额对职务升迁还有影响。员额制法官不和行政挂钩，这意味着原本依赖行政职级升迁获得待遇提升的法官，现在少了这个晋升渠道，反而是后勤综合部门的非员额制人员依然可以照常升迁。

王圣杰分析，员额制不仅仅是法官身份问题，更重要的是涉及司法职业保障和审判权运行的问题。“现在员额制施行的最大障碍就是缺乏职业化的法官群体，不能保证在缩编之后能够提升审判效率，优化司法供给。没有这样的实效基础，法官地位与司法权威就无从谈起。”

按照多地设计的方案，员额制法官遴选出来后，由主审法官带着法官助理和书记员组成的审判团队办理案件。目前虽然一些地方已经选出员额制法官，但面临着司法辅助人员严重缺乏的状况。

根据以往的相关改革经验，“法官+辅助人员”的工作模式改革并不算成功。据王圣杰观察，法官助理制度从2004年即开始试点，至今没有成形。从法官助理的配置模式到具体职能，均未统一，也缺乏完善的运行模板。不论是“3+N+1”（北京房山），或是“1+2+3+4”（深圳福田），都无法解决法官与助理、助理与书记员间角色的清晰分离，以及在此基础上的配合互动。“江西高院认为法官助理制度可操作性差，法官助理在职能上与书记员重合，显得多余；甘肃高院认为从书记员中选拔法官助理，会导致书记员人数紧张，而从审判员、助理审判员中转任法官助理，则会导致工作积极性不高，影响实际效率。”

上述浙江法官分析道，现在试点推进有点快，“试点经验都没有总结出来，许多问题还没有对策”，这种情况下，盲目推进改革，容易异化成“为改革而改革”。他认为，现在各地员额制改革的做法不尽相同，到时最高院能不能统一共识还存在较大困难。员额制是全国统一的司法基础制度，不能一个地方一个样。但假如到时最高院总结各地经验，形成统一方案，这意味着前期改革有不同做法的地方，又得重新再搞一次，“付出的成本太大”。

王圣杰同样也担心员额制的试点经验推广到全国后，会产生异化现象，“在全国层面，由于各地缺乏和试点法院相同的改革执行力，制度运行的缺陷会被放大，而优势则会减弱；甚至会出现罔顾改革目的，只求形式突破的应景作秀之举，这种异化现象在历次司法改革中并不鲜见”。