广东南海政府的“大数据”实验

戴玉

我们先来畅想这样的情景：科技部门正准备给予某企业资金扶持，审查时发现该企业欠缴社保费用，遂取消了其资格；纪检部门的监测系统自动跳出红色预警信息，显示某官员的大舅子名下突然多出3套房产，该官员被列入“疑问名单”；税务部门发现某企业的实际纳税额跟用电量严重不符，怀疑是报税偏低；城市规划部门在某小区附近增设了固定菜市场，而这正是基于数据分析机构提供的《流动小贩数据分析报告》；某社区的综合巡查员在巡查时发现某小店存在消防安全隐患，用手持系统上报时发现，该小店的经营许可证号涉嫌造假……

打通各部门的数据系统之后，这些设想中的情景完全有可能变为现实。但如今，政府各系统、各部门的数据信息存在严重的割裂和壁垒。即便手持二代身份证，普通民众很多时候也必须去请一个部门不断向另一个部门开具证明，证实“我妈是我妈”。

而广东佛山市的南海区，已经在试水打破林立的“数据烟囱”。全国首个区一级数据统筹机构—南海区数据统筹局已经挂牌成立一年。区级政府进行数据统筹是否可行？对政府治理会带来哪些改变？现实推进过程中又遇到了什么样的“天花板”？

目前，南海区建成的数据资源目录平台和数据资源服务平台已经实现工商、质监、劳动、社保等65个单位的数据注册、查询、共享和交换。截至6月9日，注册数据表已多达1083个，数据指标12706项，数据交换总量超过4000万条。

数据的迅速“打通”得益于各部门已有的数据集，以及南海区本身较好的电子政务发展条件和历史积累。南海在1998年就提出了创建“信息市”战略，15年前就成为国家科技部的首批国家信息化试点城市之一。南海区的数据统筹局亦是“高规格”—直属于区委区政府办公室。而广东省级别的大数据管理局，则是挂靠在广东省经信委之下。

“高规格”暗示了一种地方高层驱动的协调角色。南海区数据统筹局局长潘永桐告诉《南风窗》记者，有些部门想要拿到别人的数据，但要他把自己的数据拿出来，又有很多顾虑。“更多的是怕承担责任。他对数据统筹也不是很明白，共享之后不知道会产生什么效果，就会有点恐惧。一些部门领导也觉得多一事不如少一事，不给你数据，我一点损失都没有。”

最经常被担心的是“隐私权”问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。

但实际上，“向公众公开”与“业务部门内部共享”是两个概念。换而言之，不同数据可以先明确公开的级别，再确定是开放权限给一定级别的高层，还是单个部门内部互联，或是让业务工作紧密相关的几个部门共享，抑或是完全开放给公众。开放之前也可将数据“脱敏”，隐去具体人员名字等等；而每次的查询也都会在网上留下痕迹，可以追溯。

南海区数据统筹局目前选择的方针是“统筹而不替代”，哪些数据可以公开、公开到什么级别，仍然交由各部门依据相关文件和与上级沟通的情况去自己决定。潘永桐透露，真正的保密数据在南海区目前统筹的整个数据里面不到5%。

现在真正的问题是，对于具体数据的具体公开级别，许多条线的“上级部门”都没有做出明确、详细的规定。甚至在南海区，也还停留在“清家底”的阶段，哪些部门有什么数据，不仅彼此间不知道，一些部门自己内部也都没有编制数据目录。大量的数据一边产生一边“沉睡”。

实际上，部门之间早就对彼此的数据有共享需求，这也让南海区数据统筹局试图通过“利益诱导”而非单纯的行政命令去推进数据统筹，让各部门切实尝到数据统筹的好处。

例如，检察院要查清一些官员的资产情况、出入境情况等等，查起来非常麻烦，而数据统筹以后就方便了很多，比如可以方便地发现哪位官员一年去了40次澳门，然后再进一步筛查到底是去“买奶粉”还是去赌博，腐败预防机制随之完善，也提高了检察院的工作效率。

然而，即便是各项数据顺利得到开放许可，也只是走完“万里长征的第一步”。

接下来有个很现实的问题：数据打架怎么办？工商、质检、人社等等，哪个部门的数据最准？数据公开前需要进行清洗比对，不同部门对同一个数据的测量结果都不一样的时候，以谁的为主？

“共享的时候会有个提质的过程，因为很多数据，真的是不规范的。”南海区数据统筹局副局长林莉说。

而数据比对之后，一旦确定了统一的标准规范，就不再仅仅是“改个数据”的问题。采集数据的各部门需要相应地修改原来的流程、采集方式、人力配置等等，以适应“新标准”的要求。

数据统筹工作牵涉的决不仅仅是数据问题，它与政府本身的改革深刻关联。在过去，社区居委会的集中管理功能比较弱化，许多部门条线都会分别委派人员直接深入到基层。这会导致“进行安监检查的人员发现消防隐患却不须报告”，因为并非自己管辖领域。

目前，南海区数据统筹局通过主推的社会治理网格化平台，将消防、安监、城管等等各个条线的基层巡查处置工作“多线合一”，形成“新型的社区网格化”。一名巡查员需要对辖区进行多达202项事务“立体化”巡查，并即时上报到统一的信息平台，由区、镇（街道）、社区三级联动处理。

南海区里水镇金溪社区网格化巡查处置员郑肖桃对《南风窗》记者感叹道：“工作量明显大了好多！”各个部门都对她进行了培训，以熟悉不同条线的不同检查内容。此外，南海区数据统筹局还将建成的地图库、企业库、人口库与社会治理网格化平台相关联。此举一是方便网格巡查员随时查询到被巡查单位的信息，二是能记录所有的巡查路线，监督巡查员的工作。

这一变化不仅对基层巡查员提出了更高要求，更直接加重了社区居委会的权责，将原本分散在各个条线的基层工作集中到了社区进行统一指挥。另外，过去在分割式巡查中被忽略的许多问题也集中暴露出来，让一些条线的上级联动部门业务工作量陡增。

信息共通、多级联动与系统共享，倒逼政府调整相应的组织结构与权责划分，也会让原有的政府绩效考核方式更加精细化。数据记录的不仅是所有巡查员每天的所有巡查路线，更是政府部门详尽的“数据化履职报告”。

林莉认为，南海区的数据统筹工作将按“三步走”：第一步是实现政府职能部门、镇街的政务数据共享应用；第二步是将数据提供给人大，用以汇报政府行政绩效情况；第三步则是依据数据授权级别向社会开放数据。

哪些部门干了很多活儿？哪些部门人员配备不少，但绩效不高？哪些单位在信访、网络爆料、投诉电话等等各个渠道受到的投诉最严重？汇总后的数据将对政府绩效、官员考核、部门机构的人员配置乃至财政拨款等等方面提供分析和改革参考。

南海区政府的“军机处”—这是佛山市南海区委书记梁维东给数据统筹局的定位。然而强大的数据分析功能必须以“数据山头”的打通为前提，而这在很多时候会超过区一级所能涉及的范畴。

在电子政务蓬勃发展的过程中，政府各个部门条线其实一直在开发自己的垂直化管理系统，有一些系统很快便因为“不接地气”或者外包公司更换等等原因而中途夭折，有一些系统则发展得较为成熟。

在城管领域，佛山市早在2010年就已经开始运营数字城管系统，并且正是在南海区率先运营，已经覆盖到市、区、镇、村四级。与社区网格化平台相似，南海区城管系统的信息采集员会将发现的情况拍照上报，再由区数字城管中心将信息流转派遣给相应的职能部门进行“接单”处理。

系统“交叉”，让一些单位被“夹在中间”。“目前，区数据统筹局跟佛山市城管局没有沟通过，跟我们这边沟通得也是极少。”南海区数字化城市管理指挥中心负责人对《南风窗》记者直言，数据统筹确实是趋势，但他最担心的还是上级部门的统一考核，因为数字城管在整个考核中占的比例很大，而南海区这方面的成绩过去一直很好。

一旦南海区全面推行“新型的社区网格化”，壁垒是打破了，但各部门又如何参与本条线系统统一的业务考核？该位负责人的比喻很形象：“一个爹有5个儿子，把一项工作交给哪个儿子，对爹来说都是一样的，但这对5个儿子的意义就不一样了。”

此外，越往上级走，其所管理的数据量也就愈加庞大。

但潘永桐认为，“确实太多的壁垒在里面了”。除了政策的壁垒（保密规定）和体制的壁垒（条线管理分割）之外，还包括上面掌握的数据不给下面—“他们觉得这些数据由他们来管就行了”。实际上，基层人员对数据十分渴求，这些数据很多时候能直接帮助他们对具体决策进行综合判断。

总的来看，无论是从数据量的多少、开放权限的划定还是人员考核标准、机构设置，抑或是数据统筹本身的工作性质来看，似乎都在呼唤更高层级的统一动作，甚至要达到中央层次。

“没有一个部门有强大的力度来推动数据统筹，而且这个部门要高于其他部委，可是到了国家层面还有军队系统、党的系统、法院系统等等。” 复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊副教授向《南风窗》记者表示，他对全国范围数据统筹工作的判断是“难度非常大”。

随着“互联网+”、“大数据”概念的兴起，越来越多的政府部门及官员已经意识到数据的重要性和数据互通的好处，但是，许多政府部门对自身定位和治理角色的理解仍然没有“更新”。这也意味着，如果政府不向高效率、“服务型”转变，那些日益重要、分散在各部门的数据可能也只是增加了各部门维护部门利益的砝码，依旧难以打通。对此，郑磊表示：“数据是公共财产。数据放在你的部门里，但你用的是国家财政的钱，各部门只是数据的保管员，数据统筹局也只是个更大的保管员而已。”

在6月17日刚刚召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强部署了“运用大数据优化政府服务和监管，提高行政效能”，提出推动政府信息开放共享；市场主体信息公示，建设信用信息共享交换平台；在环保、食品药品安全等重点领域引入大数据监管。高层的推动，或将给基层的创新带来更多的支持。