北京再定位，本质问题是财政

李北方

多年来，首都北京不断地以“摊大饼”的模式发展，城市规模越来越大，负面效应显现越来越明显，严重影响了首都定位。冰冻三尺，非一日之寒，这个结果不是一朝一夕形成的，那么解决起来也没有一蹴而就的可能，有些契机错过就永远错过了。

关于北京是如何走到今天这一步的，以及接下来对北京进行功能疏解应该如何入手，本刊记者采访了国家发改委国土开发和地区经济研究所所长肖金成。

《南风窗》：北京的功能和资源的确是太集中了，造成了现在的一系列问题。以前也有过类似情况，1960年代曾经从地方上将一批企业收编中央，毛主席阻止了这个趋势，批示让那些企业连人带马滚出北京。那么，造成北京今天的大城市病结果的发展路径是怎么形成和发展的呢？

肖金成：北京的大发展是在改革开放以后，主要有三个原因。首先，在市场经济条件下要素是自由流动的，哪个地方有发展的条件，哪个地方有发展的机会，企业和个人就会到这里来集中。北京作为首都，各方面条件都比较好，所以原来很多迁出去的企业、学校、科研机构陆续都迁回来了。很多企业开始进不了城，就在涿州、燕郊、管庄等周边地区聚集，后来进一步开放，很多企业尤其是企业总部就进来了，银行、企业总部也大量聚集到北京。这是一个客观的趋势，我们做区域研究的人谓之“虹吸效应”或曰“集聚效应”。

第二是财政体制，改革开放以后采取的是“分灶吃饭”的体制，即各级政府财政包干制，北京各区各乡镇的财政也在“分灶吃饭”，这样各个区县乡镇都倾向于发展工业，招商引资搞了很多的园区。2004年我们接受北京市发改委的委托，对北京市各区县做过调研，北京的工业园区大概有500多个。工业发展很快，创造的就业岗位越多，北京的人口就越来越多。

还有第三个原因，就是改革开放后农村人口走出农村到城市去打工。改革开放后，服务业得到了快速发展，服务业创造了更多的就业岗位。大量就业岗位如餐饮业、物业服务、园林卫生等，主要是农民工。虽然说北京对户籍严格控制，只有一段时间郊区县放开了购房移民的渠道，其他时间都是严格控制的，但是农民工不要户籍，所以农民工对北京常住人口的增长有很大“贡献”。导致北京人口膨胀，城市范围不断向外扩展，交通也越来越拥挤，环境越来越恶化。

《南风窗》：回头看关于北京如何发展的脉络，也是几经反复，过去也曾经强调向外分散。以今天的发展后果来看，那时候的发展思路是有合理性的。

肖金成：是的，当时除了政治因素之外，确实也是为了避免北京市的规模不断扩大，所以学校向外迁移，科研机构向外迁移，企业也向外迁移。后来在北京的发展上，实际上是两种力量不断在博弈，一种为了财政和GDP，北京市的各区县在招商引资，另一种是从规划的角度想要严格控制人口。

《南风窗》：北京发展得越来越大，带来负面效应，其实这早就不是什么新的问题了，讨论了很多年，一直也没有扭转。在这个过程中，有没有哪些契机可以说是错过了的。

肖金成：上世纪80年代中期，曾设想把企业总部集中在石家庄，限制企业总部在京建办公楼，但没有形成制度，此后，大量的企业总部向北京聚集。

2004年应是一个契机。2004年北京市搞城市规划修编，当时北京刚刚扩展到四环，四环外基本上还是农田、绿地。那个时候我认为是一个机会。当时我们所承担了北京市空间布局的研究，做了大量的调研，提出北京要终止“摊大饼”的过程，功能要向外疏解，产业向外转移，在研究报告中，我们提出，核心就是北京要借鉴上海、天津的经验，上海规划建设了浦东新区，天津规划建设了滨海新区。北京应该建设成多中心组团式城市，不再搞四环、五环、六环向周边扩展的模式；多中心就是从主城区跳出来规划建设新区，打造“反磁力中心”，搞一个交通更便捷、设施更完善、环境更美好、经济更繁荣的新区，将比主城区的吸引力更大。

但后来北京的城市规划采取的是城市核心区加城市功能拓展区的模式，四环以内叫城市核心区，四环以外叫功能拓展区，不仅要向北拓展，还要向南拓展，继续“摊大饼”。

我们的观点也被部分采纳，北京搞了两个重点新城，一个是通州，另一个是顺义，但没有什么效果。你看从2004到2014这10年，并没有多少功能疏解到通州去，通州搞了房地产，搞成了大型居住区。我们当时的设想是，地铁不要由主城区向外辐射，而是从通州修到亦庄、大兴，在顺义、密云与怀柔之间建设轨道交通，让这些地区组团发展。

《南风窗》：机会错过了就错过了，城市建设是不可逆的。

肖金成：那个时候城市建成区才到四环，后来大饼一直摊到通州，你看现在北京到通州之间有空地吗？到顺义之间有空地吗？到昌平之间有空地吗？到大兴之间还有空地吗？都成了大饼的一部分，中间完全填满了。不仅大饼摊得更大，而且“见缝插针”，使“大饼”越来越厚。

《南风窗》：如你所说，通州等地方已经是大饼的一部分了，即便有些资源疏解过去，对周边的功能转变也起不到什么作用了吧？

肖金成：从八通线城铁就看出来了，早晨人都是往里走，晚上是往外走，地铁只是一个方向很挤。也就是说，过去通州的功能没有加强，只是个居住功能。如果北京市一些资源疏解到通州，变化可能就是早晨也有人要去通州上班了，八通线就能发挥作用，是双向流动，可充分发挥城铁的作用。当然，对北京主城的压力能够减轻一些，有利于平衡北京和通州的交通，也有利于通州的功能强化，还是有多方面好处的。

《南风窗》：可是北京主城区的人想办点事还得往比较远的地方跑，也很麻烦。即便这样调整的话，也不能说就是副中心，副中心应该是能自成一体地发挥作用的区域，对吧？

肖金成：副中心应该是一个独立运行的体系，实际上就是一个组团，聚集一些产业，集中一些人口，人在这里工作，也在这里居住。比如通州，最好在通州上班，也住在通州。如果北京市的一些人搬过去了，不能排除有人住在市内到通州上班，你不能强制人家搬家，房子也不是分的，现在都是买房子，这个还是要靠市场。

《南风窗》：上海也是超大城市，但我们谈论北京和上海这两个城市发展的问题时还不一样，因为北京它有特殊性，它是首都。总是说要突出北京的首都功能，疏解非首都功能，我看了一些材料，还是觉得首都功能的说法还不够具体，你能不能通俗一点给解释一下，怎么样北京才像个首都的样子。

肖金成：首都功能很明确，就是四大功能。第一是政治中心功能，不是政治中心，那就不叫首都。这就意味着中央国家机关要在这里，对吧？第二是文化中心，比如说文物、旅游资源、历史、文化团体，还有一些文化人才，要在这里。第三个是国际交往中心，大使馆、国外机构要在北京。第四是科技创新中心，科研机构、科研人才，像中国科学院、中国社会科学院是要在北京的。这4个可以明确说是首都功能，其他都是非首都功能。

《南风窗》：但科技创新也未必是首都功能，美国的硅谷它也不在华盛顿嘛。

肖金成：首都功能还分为核心功能和非核心功能。政治中心和国际交往中心，这是核心功能，这两个只有首都才有，没有它就不是首都，这是核心功能。非核心功能是文化中心和科技创新中心，因为不是首都也可以有文化，不是首都也可以搞创新。

《南风窗》：但是照这么说的话，就要重新定位北京，得把它作为一个普通城市的特性给砍掉，它才能更像首都。北京是一个直辖市，那它肯定有它自己的利益，有它自己的想法，要考虑自己的发展。

肖金成：本质的问题还是财政，要改变“分灶吃饭”的体制。北京要去功能化，不要什么功能都搞，把所有的要素都聚集到你这里，你就管理好这一块就行。财政如果不足的话，可以采取转移支付的方式。2004年我们就说了要改革财政体制，北京的乡镇政府也要自己养自己，当然它要发展产业了，它不发展化工已经不错了，这是体制逼出来的。所以根本上是财政问题，不是行政区划问题。

《南风窗》：可是，各级地方政府都在发展上进行竞争，北京也要和其他省区市比一比，那么它怎么去功能化呢？要疏解北京的非首都功能，还是要把北京从跟其他地方竞争的行列里面划出来。而你说的财政体制改革是个全局性的工程，总不能等到在全国范围把“分灶吃饭”的体制都改好了再解决北京的首都定位吧。

肖金成：我们国家的财政预算体制是一体化的，不是像美国那样的联邦制，预算中支出大于收入这一块可以通过转移支付来解决。北京市的财政体制要首先改变，没有必要让乡镇政府自收自支，也没有必要让各区县自收自支。公共服务要均等化，北京市民不一定要享有比别的地方更特殊的福利待遇。

全国的财政体制也要改。现有的这个体制下，各个地方政府有发展的积极性，拼命去发展工业，搞土地财政，但另一方面，不顾生态环境，拼命要政策，导致中央和地方的博弈。为了克服弊端，对没有条件自己养活自己的地方，就要考虑财政转移支付，有些地方适合搞发展，那就加快发展。财政体制确实应该从全国范围来改革，不是仅改革北京的体制。

《南风窗》：美国的华盛顿和澳大利亚的堪培拉是首都城市的一种类型，聚焦首都功能，北京能从他们的经验里借鉴什么吗？

肖金成：华盛顿、堪培拉就是首都，就是政治中心和国际交往中心，别的不搞，搞一些博物馆，搞搞旅游就行了，一开始功能定位就很明确，没有发展经济的目标。对北京的借鉴作用就是去功能化，但北京已经聚集了这么多的人口，聚集了这么多的产业，聚集了这么多的功能，要去功能化不是那么容易的。为居民服务的功能要保留，比如餐饮、医疗、旅游、商贸还是要发展的。任何事物都有自身的惯性，所以只能是逐步疏解。

《南风窗》：国家层面已经确定要推动京津冀协同发展，在京津冀协同发展的过程中疏解北京的非首都功能，需要注意什么？

肖金成：这个事情说起来容易做起来难。北京是一个城市，有很多的人口，城市是要满足这些人的需求，要有卖菜的，要有商店，要有交通。你能把地铁、公交车都撤出去吗？它不是首都功能，却是城市功能。向外疏解还应该是个市场化的过程，要通过政策引导，鼓励向外转移。我的观点首先是不做加法，同时在产业方面逐步做减法。

《南风窗》：在不做加法这个点上，北京市做得到吗？

肖金成：这是可以做到的。第一可以通过规划控制，第二可以通过政策引导，第三我觉得可以使用带有强制性的措施。比如说外资银行想把总部设在北京，那对不起，不可以。这种控制做加法是可以做得到的。减法，首钢不是搬到曹妃甸去了吗，就是做减法，还有很多工厂，像燕山石化也可以搬走，汽车产业，北京各乡镇的工业，是完全可以搬走的。

《南风窗》：如果一切都能进展顺利的话，你预期对北京的大城市病的治疗需要多少时间才能见效？

肖金成：我觉得2020年、2030年是两个时间节点，5年可能初见成效。从另一个方面说，城市功能疏解是一个渐进的过程，也可能没有什么严格的时间节点。我个人还有一个观点，北京的功能疏解、产业转移并不代表人口会减少。

《南风窗》：如果常住人口不减少，所谓的大城市病怎么能缓解呢？

肖金成：把城市病定义为人口多是不对的，人口多不是城市病，汽车多才是城市病。我在楼上居住，在楼下上班，会加剧拥堵吗？我呼吸点空气，能说PM2.5就多了吗，在哪儿不呼吸啊？关键不是人减少多少，而是城市规模不要再扩大，拥堵和排放不要增加。伦敦人口没减少，纽约人口没减少，东京人口没减少，但是那里的环境改善了，交通状况改善了，因为污染性工业转移到其他地方了，甚至转移到国外了。对治疗大城市病我还是比较乐观的。