存量资金为何让总理“不高兴”

谭保罗

前年7月3日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议的主要内容之一是研究激活财政存量资金。从公开报道开，这是李克强首次提出财政存量资金问题。但这两年，存量资金的问题并未得到根本解决。

2015年6月10日的国务院常务会议上，李克强语气更重，“一些地方钱拨下去了，再迟迟不开工，我们就要依法把那些趴在账上多年的财政拨款收回来，调到那些中央已经确定的重点项目上去，调给那些想干事、能干事的地方去！”

2014年，我国GDP同比增长7.4%，是1990年以来的新低，仅为2007年的一半。在经济下行的节点，高层重视存量资金的盘活，无疑有着特殊的意义。但看似简单的存量资金问题，更折射了中国未来改革最关键的一环—国家财税治理框架的再调整。

以2015年新《预算法》的实施为契机，新一轮财税改革大幕业已展开，在这一过程，财税立法将扮演着更为关键的作用。为此，记者日前采访了中国法学会财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文教授。

刘剑文是中国财税法领域的权威学者，曾担任《企业国有资产法》起草小组顾问，深度参与过《个人所得税法》修订、《企业所得税法》制定和《预算法》修订等重要立法工作，担任过全国人大财经委委托项目《税收基本法》和《财政转移支付法》等两部财税法的起草组组长。

《南风窗》：为什么存量资金的问题这么严重？是不是以前部分官员习惯于乱花钱，搞腐败，现在大力反腐，暂时不敢花钱了，所以就有了存量资金？你怎么看？

刘剑文：存量资金的问题有复杂的原因，你说的原因的确是一个重要方面。党的十八大以来，中央先后推出了“八项规定”、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等措施厉行节约。此后，国务院又推动了简政放权改革，积极推动包括预算公开在内的政府信息公开。在这些背景下，官员花钱必然更加谨慎。

另外，今年1月1日起，我国实行了新《预算法》。新《预算法》实行全口径预算，包括了“四本账”：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，即政府的全部收入和支出都纳入预算。在问责方面，新《预算法》要求“谁要钱，谁花钱，谁负责”，这在一定程度上制约和影响地方支出的积极性。

不过，存量资金其实是一个老问题，我国的拨款制度或者说转移支付制度一直有缺陷。对地方来说，过去中央政府拨下来的钱可能因某种原因没有花完，项目没有实施，比如遇到了国家要搞节能减排，以前的项目不符合环保标准，于是就无法上马。这样，存量资金也会越积越多。现在经济下行，必须要加大力度刺激消费和投资，因此，这些钱不能睡大觉，于是总理提出了这个问题。

《南风窗》：严格实施《预算法》能从根本上解决存量资金问题吗？

刘剑文： 可以这么说，但我认为有了立法的进步，执行问题同样重要。之前，老《预算法》在很多地方执行起来都只是流于形式。预算由本级人大审议以后，有些地方政府根本不管，依旧我行我素，大手大脚乱花钱。人大审议通过的预算是具有法律效力的，但一些地方官员并不这么认为。

新《预算法》在执行上有着更加严格的问责规定。比如，它规定了资金可以追回的情况。老《预算法》谈法律责任的只有3条，新《预算法》法律责任一章有5条，而且规定更为详尽，具有一定的可操作性。比如，其第95条规定了4种资金可以追回的情况，如果地方政府的“存量资金”符合《预算法》被追回的条件，那么中央的确有权追回。在这个意义上讲，李克强总理的话是有相应法律依据的。

《南风窗》：回过头来看新《预算法》，除了刚才提到的法律责任的强化之外，你认为新《预算法》最大的一项进步是什么？

刘剑文：理念是最大的进步。新《预算法》的第一条的关键词是“为了规范政府收支行为，强化预算约束”，而旧法第一条的关键词是“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”。老法的立法本意是，政府利用预算来管理社会和管理经济，而新《预算法》更多是人民用预算规范政府的行为。显然，新《预算法》在科学性和合理性上都超越前者，进步已经足够大了。

实际上，世界各国为什么存在预算制度，其根本价值就是以规范收支规范政府的行为，而不是预算成为政府的工具。因此，新《预算法》是对预算法本质的回归，也是超越。李克强总理讲“有权不可任性”，如何让政府不任性，严格执行《预算法》是最有效的手段。

再进一层讲，我国的财税法过去一直都被定位为“宏观调控”的工具，但财税法的主要功能其实是组织收入，分配收入和宏观调控只是这个根本功能的衍生功能。把财税法的所用功能都拿来宏观调控，这和法治国家的做法不契合，不符合财税法的本质，更不符合党的十八届三中全会对财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。

《南风窗》：具体的制度配套够了吗？能否保证这个立法宗旨成为现实吗？

刘剑文：具体制度还亟待跟进。比如，人大的权力配置就很重要，但新《预算法》对人大的修改权、调整权和否决权都没有规定，在这种情况下，要真正规范政府的收支行为，谈何容易？

我和很多学者都一直建议，应该在全国人大设立预算委员会来监督政府执行预算法，负责预决算的审批和财税的立法工作。目前，全国人大只有一个名为全国人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）的机构，属于全国人大常委会的工作机构，而我们建议的是设立预算委员会，它属于全国人大，两者有很大不同。预工委只是全国人大常设机构的一部分，而预算委员会则是权力机构的一部分，这意味着两者的地位、权威也会有所不同。

目前，全国人大只还有一个财经委，但它管的范围太广，并不专门管预算。如果没有专门的机构管预算，那么就没有办法体现预算的权威和功能。

我们还提出，应该适当增加现有预工委的编制，因为人少到一定程度，机构的执行力就会有问题。中央民族大学的熊文钊教授曾估算过，如果预工委从现在的20多个人增加到200个人的话，那么可以每年为国家节省至少500亿。

《南风窗》：目前，新《预算法》实施只有半年，尚未跨越一个预算年度，各地还停留在“普法阶段”。你认为，新《预算法》在实施过程中，会遇到什么样的困难？

刘剑文：现在，各级政府的预算意识的确在加强，以前很多政府部门觉得“钱不够花”，现在变成了“钱花不完”，这就是《预算法》在起作用。

至于困难不是没有，比如新《预算法》的92至96条规定了责任问题，但是谁来问责却没有规定，这是新《预算法》一个很大的遗憾。不管是由人大问责，还是上级政府或者财政部门问责，总归要有个主体，但我们没有写进去。同时，这也给目前正在制定的《预算法实施条例》增加立法的难度。因为《预算法》连问责主体都没有规定，那么条例如何能细化这个问责制度呢？

但总体而言，我对新《预算法》实施的未来充满期待。某种意义上说，新《预算法》是对国人一次深刻预算民主的启蒙，因为很多人开始知道，可以用管钱的方式来有效规范政府行为。

《南风窗》：启蒙何止普通人？近年来，一些人经常会喊出很宏大的改革口号，但从来不给出一条改革的可行路径。不少人对世界各国的大改革都始于财税视而不见，他们要一步到位。实际上，财税改革对当下中国的深层改革而言，的确是一条可行之路。

刘剑文：中国的改革必须要务实，中国民主法治的进步，最务实的路就是加强财税法制的建设。这个制度的改革，成本很低、对社会的震动最小，效果也最好。比如，预算制度就很能潜移默化地增强老百姓的民主意识，老百姓会明白钱是自己的，政府要花钱要按照老百姓的意思来，这就是一个根本的进步。

过去，政府的高层经常讲一句话：“财政不牢，地动山摇。” 对执政党来说，构建一个科学、合理、稳固的财税体系也异常重要，改革是完全有可能渐进性推动的。古今中外，社会和国家的变迁，财税改革扮演着极关键的作用，但中国人对这方面还不太够重视。

《南风窗》：除了对存量资金“不高兴”之外，李克强总理还提到“各级财政要严格控制代编预算”。在我国，代编预算的情况相当普遍，既违背了《预算法》要求“编制本部门或单位预算、决算草案”的要求，也让预算编制时常沦为“走过场”。有人认为，人大开会时间和预算编制时间存在错位，预算都是“先行后审”，只能代编，你怎么看？

刘剑文：谁花钱谁来编，这是《预算法》的基本精神之一，代编预算肯定是有问题的，因为上级不可能了解下级的花钱情况。

一般来说，全国人大会议是3月份开，而预算年度是1月1日至12月31日，也就意味着预算审查时，预算已执行了一个季度，这是一个时间的错位问题。对比美国，其预算年度是每年的10月1日至9月30日，这种安排的确和美国国会的会期有一定的关系。但中美之间也有很大的不同，美国国会的核心职能就是预决算的审查，因为他们大规模的立法活动早已完成了，而中国人大更重要的功能是立法。

不过，中国的全国人大常委会一般是双月开一次，在现有的安排之下，也还有很大预算审批提升的空间。预算实施尽管早于人大开会的时间，但可以先制定一个临时预算案，由人大常委会来审查。审查通过即可先执行，而等召开大会才最终确定。在这个意义上来说，人大的会期并没有那么重要，关键还是实践中的执行。

《南风窗》：1990年代中期的分税制改革之后，中国差不多20年没有进行大的税制改革了。对于分税制，很多学者都提出了有进行“调整”的必要，因为20年以来，中国在各方面都发生了巨大变化，上层制度应该适应经济基础的新发展。

刘剑文：分税制的历史功绩很大，怎么评价都不为过，但从法律上看，分税制有几大局限。其一，这是一个行政主导的改革，而不是法治主导。分税制靠的是1993年年底国务院颁发的一个名为《关于实行分税制财政管理体制的决定》来推行的，这只是一个行政法规。对中国影响这么大的一个改革，竟然没有上升到法律层面。

第二，分税制只是对税收收入进行了界定，政府的收入还包括了税费、基金等，这些内容没有划分清楚。

更重要的是，分税制只解决了中央和地方的财权分配，但没有解决事权的分配，所以十八届三中全会才有“建立事权和支出责任相适应的制度”的新提法。

过去，我们对央地关系提法是“财力和事权”相适应，这种提法我不赞同。“财力”怎么能和“权利”对等呢？“财力”这个提法忽视了一个重要问题，即转移支付其实应该是地方的权利。从法律上讲，是地方一种“财权”，更加具体则是财产请求权，而不是上级政府的施舍和恩惠。

我认为，分税制的历史使命已经完成。未来，我们应该建立的是法治之下的分权制财政体制。目前，中央和地方很多收入划分并没有上升到法律层面，这会影响这个分配体系的权威性和稳固性。

《南风窗》：你曾表示，在财政领域需要一部龙头法，即《财政基本法》，它的作用是什么？还有哪些财税立法需要尽快启动？

刘剑文：首先，我国的财税法体系大约有30至40部法律，这么多部法律是需要有一部龙头法来统领，这有助于构建具有高度权威性、统一性的财税法律体系。

《财政基本法》作为财政税收活动的基本规范和基本准则，其他财税法律都应遵循其原则和精神，不能与之相抵触。例如，财政法定原则要求“营改增”、房地产税改革等必须以法律形式进行，还必须加快制定《增值税法》、《房地产税法》等；又如，财政公平原则要求房地产税、个人所得税等税种的税制设计应体现“量能课税”，即根据纳税人实际的承受能力制定税收政策，从而保证纳税人基本生活需要不被征税。在这个意义上说，《财政基本法》的制定有助于国家治理的法治化演进，推动理财治国模式的完善，以及维护公平正义的价值。

目前，我国财政立法还是相当滞后的。以中央和地方的财政关系而言，一部《转移支付法》极为重要，因为它涉及国家治理这个重要议题。目前，我国每年转移支付规模是5万亿到6万亿，但我们连一个行政法规都没有，只有财政部门的一些临时通知作为指导规范，这个现状必须尽快改变。