国家治理现代化与以德治国

马振清

【摘要】国家治理现代化建设需要相应的行为规范作为社会关系的调整手段，道德和法律都是人们获得社会规范的重要途径，都具有普遍的约束力。有效的国家治理是道德规范深入人心和法律法规成为人们心中底线的有机统一，二者都与作为上层建筑的国家治理体系的经济基础相适应。因此，在国家治理现代化进程中，既要发挥法律的外在力量，也要注重道德的内在力量，使道德自觉与法治约束相互联系、相互补充，共同构成国家治理现代化的基础。

【关键词】国家治理现代化 以德治国 功能定位 实现方式

【中图分类号】B82                        【文献标识码】A

党的十八届三中全会在划定全面深化改革总目标时首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理一词出现在党的执政话语体系当中，标志着党领导人民管理国家的制度体系建设进入了新的阶段。到以“依法治国”为主题的四中全会，表明了我们党在深化改革和国家治理中的总体思路和坚定决心。从控制到管理的转变，体现了国家与社会合作管理国家的新思路。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步提出“依法治国和以德治国相结合”进行社会主义法治国家建设的战略构想，丰富了国家治理现代化的内涵，为国家治理现代化建设指明了方向。

道德在国家治理现代化中的价值功能定位

道德的功能是指其作为社会意识的特殊形式对于社会发展所具有的功效与能力。公共权力自觉发挥道德的导向和规范作用来调节社会群体冲突，维护社会秩序和实现公共利益。道德以其独特的方式规范着人类社会的秩序，为人类社会提供精神理想和情感关切的信念力量。在国家治理活动中，道德对于社会治理的作用是一直存在着的，只有恰当地发挥其作用，才能够完成公共权力所担负的维护社会秩序、推动人类发展的历史使命。

道德对政治生活和经济生活具有能动作用。公共权力在进行治理的过程中，自觉发挥道德对于缓和社会冲突、维护社会秩序、实现特定阶级利益和社会利益的作用。道德不仅仅是国家的治理工具，而且以价值理性和社会信仰的方式广泛而深刻地影响人们精神世界和生存方式国家权力在治理社会的过程当中，发挥道德自律作用的活动并非专属于某个特定历史阶段，相反，只要国家权力存在，那么道德就有社会治理的工具作用。

道德活动和政治活动反映了一定的物质生活条件和变化的社会意识形态，道德水平高低可以反映社会现实，特别是反映社会经济关系的功效与能力，是影响社会生产力发展的一种重要的精神力量。一个社会道德意识的主流形态就是这个社会占主导地位的道德体系。“一切以往的道德论归根结底都是当时的社会经济状况的产物。”①道德治理对于政治和政治生活是必要的，公共权力通过实施道德教育来完善国家治理具有一定的合理性。

道德教育能够提高社会成员对社会秩序认可的自觉性。道德品质的形成，不仅必须具备道德认识、道德情感、道德意志和道德行为方式等心理成分，而且还要使道德行为方式成为习惯。道德教育的一大功能就是调动社会成员接受政治规则、认可社会秩序的自觉性。其发挥作用的方式是通过它对社会成员的思想道德意识进行塑造而实现的，因为现代意义上的道德教育不只是道德的政治化，而是道德的社会化。人们需要一种伦理观念，并内化为个人主观世界的道德秩序，使之与现实生活中的社会经济关系、政治活动和文化生活秩序保持高度一致。

通过道德教育活动将道德观念渗透于全体社会成员的思想意识之中，并上升为全社会普遍性的道德意识，从而使这些观念演变为社会成员对于现存社会秩序的认同感。如果法律偏离了道德规范的基本要求，就会影响人们从内心深处真正认可现行法律法规，很难让人们自觉地把法律要我做什么转化为我应该做什么。

道德教育表现为对人们行为柔性的、间接的影响，重在培育社会成员的自觉和自律精神，而不是强制性的规范活动。每一个国家在立法时，都会追溯国家的历史渊源并考虑现实需要，其中必须考虑到国家所制定的法律是否具有正义性。这一问题事关政治的合法性地位问题。如果从这一角度出发考察和分析国家治理问题，我们就不难理解道德教育在国家治理过程中的合法性问题。早在中国古代，许多思想家就对这一问题进行了思考，孔子说：“民无信不立”，②孟子说：“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得其民矣。”③可见，中国古代思想家早已看出社会成员对政治统治的态度会直接影响到政权的稳定问题。一个人获得道德观念的过程，也就是一个人接受这个社会当中占主导地位的道德观念的过程，从而能够适应政治生活的道德规范。道德的基础是人类精神的自律，正是因为人类的思维能力，才使道德教育成为可能。

道德教育通过制度文化使道德的力量得到强化。德治礼序是中华传统文化的重要内容。荀子曰：“礼者，政之挽也。为政不以礼，正不行矣。”④强调通过制度增强道德力量，把道德寓于礼制中，礼治与德治相结合的思想启示当下治国理政也要法治与德治相结合。

道德底线是每个社会成员必须遵守的不可触碰的底线，它规定的是一个社会最低的道德要求。从人类发展的宏观视阈来看，道德教育活动还通过对制度文化的道德化建设和社会成员道德人格的培养来促进人的全面发展。社会制度内在地蕴含着同样的价值精神，这是制度成为道德教育客体的依据，而直接决定制度好坏的就是构建制度过程当中秉承的道德价值。社会制度是道德教育实现公共权力所有者利益和意志的保障，社会制度是对人们交往关系的确定，规定了人们在经济生活、政治生活和社会生活当中的地位和交往准则。如果人们的道德理想与社会主导价值观念不能保持高度的一致，就得不到制度的支持;如果违背了现实生活的社会秩序，甚至出现矛盾和冲突，道德理想就会在利益纷争中消解。

国家治理现代化中德治与法治的关系

作为上层建筑重要组成部分的道德和法律，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，德治与法治两者隶属的范畴不同、作用的领域和方式也有所区别。从国家治理方略的角度来看，依法治国与以德治国是一个紧密结合的整体，要使二者紧密结合起来，相互配合，有机统一于国家治理现代化的伟大实践中。因此，提高国家治理能力现代化水平必须正确处理德治与法治之间的相互关系，合理运用道德教育与法治的手段。

道德是法律制定的价值基础。道德是人们心中衡量善恶、是非的准则，内在地制约和自觉地引导人们的行为，是社会稳定有序的第一道屏障。就道德对法律的影响而言，社会需要法律作为利益的调节器、行为的规范和行动的指南，但并不是什么样的法律都能够适用社会的要求，现代社会需要的是符合社会发展规律、体现公平、正义、有道德准则为依托的“良法”，是社会公众能够接受并从内心产生共鸣的法律。在这个意义上，不但立法，而且执法以及守法都要受道德的影响。有法不依、贪赃枉法、司法腐败等都是道德沦丧的必然结果。一个社会如果没有一定的道德基础，制定出的法律不为多数人认同和信仰，那么再健全再强有力的法律也只能是一纸空文。因为法律毕竟是一种外在的东西，它不可能是万能的，总需要人们内在自律的道德来配合。因此，法律不可能脱离道德而孤立存在，不难设想，在一个缺少道德基础的社会里，不可能产生公正的法律和严明的法治。

法治的渐进与社会成员道德法律意识的觉醒和成熟是两条并行的曲线。普遍而持久的道德教育，可以提高公民遵纪守法的自觉性，提高其维护法律尊严的积极性。因为法律不能仅仅写在纸上，而是要写在每个公民的心里。“道德不兴，人心浮动，法律的社会根基就不牢靠;反之，法律松弛，奖惩不明，道德就会失去国家保障。”⑤在什么情况下适合运用哪一种治理手段，需要建立一个充分协调机制。各种手段的选择得当，运用准确，就能够充分发挥各种道德规范和法律法规“各就各位”的制度驱动力。在建设法治中国的今天，只有把德治和法治有机结合，才能更好地解决全面深化改革过程中遇到的各种问题。

道德是法律的精神基础，法律是道德的升华。道德教育是逐步积累的过程，需要一系列的宣传、教育、感化和引导，但要使德治富有成效，还必须有章可循、依法进行。道德教育的目的是培养人们高尚的道德品质，但对不道德却未违反法律的行为，只能在道德的范围内加以解决;对不道德的人和不道德的事的惩处，也必须在法律规定的范围内进行。道德教育在于先，而法律的惩治作用在于违法犯罪之后，法律所具有的强制性是用来制止正在发生并造成伤害事实的违法犯罪行为，而道德教育的先见性和预见性能够有效防范尚未发生的违法犯罪行为。法治是调整社会关系的重要方法，但不是唯一的方法。对于法律不能调整，或法律还没有作出规定的问题，就需要用道德教育的手段。

法律必须体现社会道德的内在要求，在根本上具有合法性和正义性，这样的法律才能得到广泛自觉的遵守。法律的实施和实现主要依靠两种基本方式：一般社会成员的自觉遵守和国家机关公职人员的严格执法。从表面上看，守法是一种外在的行为，但实际上却是人们内心思想和外在行为的统一。许多外在行为很可能要受到内在的思想、感情等主观因素的影响和制约，其中道德因素在很大程度上影响到外在行为。一般来说，在社会占主导地位的道德规范的要求和法律规范的要求往往是一致的，一个道德意识很强的人违法的可能性比道德意识淡薄的人要小得多。道德反映了人们对善恶是非的基本态度，相对于法律的调整范围，道德的调整范围则广泛的多，德治对法治的不足部分可以起到弥补的作用。由于德治的外延大于法律治理的范围，它涉及到社会的各个方面，对于法律条文暂时未能涉足的部分，道德教育可以弥补并促其更加完善。因为法律的调整领域是有限的，不能也不可能解决所有社会问题，在许多不适于或不完全适于用法律调整的领域，法律的作用是有限的。即使在有许多法律调整的领域，如果没有道德的支持，法律调整的效果也会不尽如人意。道德教育的内容中包含了对社会成员的法律教育和守法要求，道德规范的要求高于法律，如果人们都能够自觉地实践德治的要求，就可以达到法治所期盼的目标。

德治的有效实现需要法治的保障。一个社会基本道德观念的生成和弘扬离不开法律强制力的保障。各种法规本身也内含着道德要求，道德走向法律的过程是把内在的“应当如此”转化为外在的“必须如此”的过程，这是逻辑发展的必然。只有当道德内化成为个人的信念和习惯时，才能成为个人行为的内在控制力。法律是将道德中最基本最普遍的要求转变成刚性规则，并通过强制力确保这些规则的正常运用，也就是把部分道德规范外在化。现实表明，如果法律离开道德，则无从建立，即便建立也常常脱离实际。

道德通过制度化的途径外化为社会规则，并逐渐形成社会风气。道德中的许多内容和要求需要通过特定程序上升为法律之后，才能获得更大范围的普及，才会具有更强的约束力，只靠道德的力量显然是不行的。所以，必须通过法律惩治严重的不道德行为，弘扬社会道德，引导公民道德生活的健康发展。

法律对道德中重要问题的调整是对道德力量的强化，以强制性来补充和保障道德规范。当然，德治的目的并不是要把全部道德规范上升为法律条文，可以上升为法律的道德规范，需要具备以下特点：“性质上它们是有益于人类社会共同的生存与发展的道德;形式上它们只能是社会道德、客观道德，而不是个人道德、主观道德;它们只能是基本的社会道德，而不是理想的社会道德;它们只能是涉及人的行为层面的道德，而不是涉及人的思想层面的道德。”⑥事实证明，道德行为规范离不开良好的法律环境，尤其是在道德约束力无法产生效力的时候，再好的道德规范人们也可以不去遵守。但法律却因其具有国家强制力而迫使人们遵守，并通过这种方式将道德准则变为社会共识，使道德准则这种非强制性的规范变为具有强制力的法律规范。

德治在国家治理现代化过程中的实现方式

国家治理现代化建设是一个长期而复杂的过程。在依法治国的前提下，必须拓宽国家治理现代化的途径和方法，通过道德教育引导人们的行为符合社会规范的要求，对于法治强制性所不能达到的目标，就要依靠以软性规范方式的道德教育的转化能力来实现。

以德治补充精神之钙。建立在共同信仰基础上的道德是开展其他方面工作的坚实基础。道德教育首先表现为一种正确思想观念的传递，由于道德体现为一种自我约束力，每个人的道德素质存在差异，思想观念也千差万别，让人们改变固有思想而接受正确思想观念就需要共同的理想信念作为对话基础。加强理想信念教育，最根本、最有效的途径是用正确的理论武装人们的头脑。

党的十八大以来，我们党不断加强理论创新，提出了一系列新思想、新观念、新理论，尤其是习近平总书记的系列重要讲话精神。这就要求我们把阐释好这些新思想、新理论作为一项重大政治任务来完成，只有将党的路线方针政策解释好，只有让重大理论认识走进每一个人头脑并不断强化，才能实现从感性的“知”到理性的“信”。道德作为一种上层建筑是由一定社会经济基础所决定同时又反作用于经济基础的。面对价值观多元的今天，尊重社会成员做出的自我价值判断和价值选择，使之能够在多元价值观念之间保持合理张力，为多元价值观念的并存构建合理区间，营造出一种尚道德、明道德、尊道德、守道德、行道德的社会风尚。

德治将关照个体幸福与家国情怀相结合。德治的落脚点是优化公民素质结构，实现人的自由而全面的发展，这也是国家治理现代化所要实现的终极目标。因此，在进行以德治国时要全面了解个体实际需求，关照利益诉求，解决实际困难，而不是空喊口号、空讲道理。“道德教育重要的不是进行特殊的善观念的传输和建立在对这种善观念的影响基础之上的道德引导，而是形成一种对善生活的观念和道德观念的宽容、尊重和理解，形成一种选择自己的道德观念的理性。”⑦每个人都有选择自己喜欢的生活方式的自由，每个人也都有追求个人幸福的权利，德治并非一刀切地规定一种极端高尚的生活方式，而是以实事求是为原则提出道德要求。

在关照个体幸福感受的同时也要强调集体主义和奉献精神，其实两者并不矛盾，在本质上具有一致性。集体主义和奉献精神的道德理念是时代发展要求，也是符合个人利益的价值要求，只有当每个人都能去关心人、理解人、尊重人，把个人利益与集体利益相结合，必要时牺牲个人利益，才能把个人理想与共同理想相结合，才能把实现“个人梦”和“中国梦”相结合。通过开展道德教育教会人们如何明辨是非，清除旧思想、旧观念，输入新意识、新观念，塑造高尚的精神面貌，为个人更好的幸福生活创造条件。无论是学校教育，还是社会教育、家庭教育等，凡是对人们思想观念产生影响的各种活动都要关照到受教育者的心理诉求，构建一种彼此理解、相互尊重、关系融洽的教育环境，丰富个体幸福内涵、培养家国情怀，增强民族自尊心和自豪感，使全民族保持昂扬向上的精神状态。

以道德理念涵养法律治理实现彼此良性互动。实现道德理念涵养法律治理，一方面，要弘扬中华民族传统文化，向历史借智慧。党的十八届四中全会《决定》指出“加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴。”习近平总书记在参加纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会时再次强调：“中国优秀传统文化中蕴藏着解决当代人类面临的难题的重要启示。”在建设社会主义法治中国的大背景下，我们必须认识到中华民族优秀传统文化为今天的国家治理提供的治理思路。

另一方面，法律要蕴含公平、正义、责任、担当的道德要求。实现法治中国建设，法律的制定首先要合理，法律的精神内核是立法、执法、司法所体现出来的公平、正义精神。法律应当照应人们朴素的真善美的道德情怀，法律不应该是冷冰冰的，法律也可以有温度，只有法律本身蕴含了基本的人文关怀才能使其保持基本温度，从而避免人们在“情”与“法”之间的纠结与失望。属于道德领域的问题要运用道德手段进行教育，不能把属于道德领域的东西不加区分地上升到法律层面，能用教育、引导方式解决的问题就少用法律手段，减少法律运行成本，及时解决问题。属于法律领域的问题就要毫不犹豫使用法律手段，坚持“违法必究”、“执法必严”、“严厉惩治”态度，用法律伸张正义，为德治创造条件。

人们的行为受思想观念的支配，持久的守法行为必然是建立在法治思维基础上做出的理性选择。法治思维首先表现为法律至上的观念，遇到事情首先能从法律角度思考问题，而不只是从经济角度的成本与收益、政治角度的利与弊、道德角度的善与恶去考量问题。这就要求我们开展法治教育必须落小、落实、落细，让每个人充分认识到法治国家的优越性从而积极投身于法治中国的建设过程当中。

只有当法治观念深入到每个公民的内心时，大家才会依法履行自身的义务并维护自身合法权益，制度化、秩序化的道德教育才能增强其时效性和影响力。在没有法律约束或法律涉及不到的地方人们能否自觉做出正确选择考验着一个国家公民道德水平的高低。当社会的每个成员都能以高尚的道德精神参与社会活动、进行人际交往时，即使没有外在法律约束也能营造一种和谐社会环境。

道德作为调整人与人、人与社会之间关系的行为规范总和，是一定社会经济、政治和文化的客观反映。在社会主义初级阶段、全面深化改革和建设社会主义法治国家的过程中，以德治国要充分反映和体现社会主义市场经济的基本需要，处理好道德价值取向与政治体系的合法性关系，处理好道德教育与法治的关系，既不过度拔高也不忽视道德教育的社会作用，而是将其放于合适的位置，只有这样才能更好地实现建设社会主义法治国家的终极目标。法治中国建设的路途任重而道远，只有每个人都知法懂法守法，才能维护法律的权威和确保法律的正常执行，才能促进良好的社会道德风尚的形成，继而良好的社会道德风尚也能让法律更加严谨、政治更加清明。

（本文系2014年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（中国特色社会主义理论体系研究）“法治中国与社会主义国家治理能力现代化建设研究”和2014年度北京师范大学自主科研基金项目“中国共产党执政面临的风险与考验及其应对策略研究”的阶段性成果，项目编号：14JD710006 、SKZZY2014001）

【注释】

①《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1995年，第435页。

②《论语·颜渊篇》

③《孟子·离娄上》

④《荀子·大略》

⑤怀效锋：《德治与法治研究》，北京：中国政法大学出版社，2008年，第218页。

⑥程秀波：“道德法律化的根据与界限”，《河南师范大学》，2005年第7期。

⑦金生鈜：《规训与教化》，北京：教育科学出版社，2004年，第290页。

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