大国宏图：五年规划与国家治理现代化

鄢一龙

从1953年至今，中国已经制定和实施了十二个五年规划（计划），即将迎来“十三五”规划。凡事预则立，不预则废。五年规划可以说是中国经济社会发展的“指南针”，是引导各项具体经济、社会政策的纲领，中国经济奇迹之路就是以一连串的五年计划或规划为基石铺就而成的。

五年规划何以必要：公共事务治理规划弥补市场失灵

随着中国经济体制向市场经济转型，计划体制何去何从成为摆在决策者面前的难题。中国务实理性地对规划体制进行调适，逐步使得其和市场经济相互融合、相互补充。

改革开放初期，中国放宽了经济计划控制的功能，对关系关键的重大经济活动及其他大量产品和经济活动，根据不同情况，分别实行指导性计划或完全自由市场调节。九十年代初，确立了社会主义市场经济体制的改革目标，并不是要废除计划，而是包含了计划性的含义，十四大以来的历次改革决议，都明确将发展规划作为宏观调控的导向。

中国的国家规划之所以能够经久不衰，根本原因是经过三十多年的转型，已经转变为一个新型的国家规划，它不再以微观经济活动为中心，而是以公共事务治理为重点，从而能够和市场经济相互兼容，并成为弥补市场失灵的有效手段。

今天的五年规划与改革开放前的五年计划大不相同。从覆盖广度看，规划比以往更具综合性、全面性，不仅涉及经济发展，而且涉及社会发展;不仅着眼于公有制单位，也着眼于非公单位;从规划调整对象来看，更具宏观性、战略性，主要关注产业、区域、城乡、土地使用、社会服务、生态环境保护等结构问题，着重提出经济社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，不再试图左右企业的微观活动;从规划内容重点看，逐步由以经济建设为重点转向公共事务治理为重点，“六五”计划经济类指标比重达到了60%，到“十二五”时期下降到了12.5%，大部分指标已经是教育科技、资源环境、人民生活等公共事务治理类指标。

“市场的归市场，规划的归规划”。五年规划是和市场机制相互分工的资源配置手段。市场机制在微观层面与私人产品领域对于资源的配置起决定性作用，规划主要在宏观层面与公共事务治理领域引导资源配置。规划手段对于市场机制两个方面的失灵起到了弥补作用。首先，它弥补了市场机制在宏观层面的盲目性，基于分散信息的市场微观均衡并不能达致宏观协调，规划在宏观层面为国家发展提供了整体方向。其次，它弥补了市场在非纯私人品资源配置上的失灵，提高了社会总体的资源配置效率。

党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，同时要求更好发挥政府作用。更好发挥政府作用表现为政府参与资源配置更加积极全面，其中发展规划应该在以下三个方面发挥资源配置的导向作用：一是对公共资源配置的刚性约束功能;二是对于关系公共利益的社会资源配置的有效引导功能;三是对于社会资源的信号引导功能。

五年规划何以民主：集思广益的决策逻辑

中国的规划编制，充分体现了中国独特的决策民主之道—集思广益，它植根于中国传统智慧，体现了新中国“民主集中制”的制度创新，以及数十年的制度建设成果。

我国的五年规划决策经历了四代决策模式，“一五”至“二五”前期已经形成广泛协商、集体议决的政府内部集体决策模式，随后这一模式被破坏，以大跃进发动为标志，“二五”计划编制后期一直延续到“四五”，中国决策进入非制度化的一言堂决策时期。到“五五”、“六五”内部集体决策得以重建，“七五”计划开始专家学者等社会机构开始广泛参与，五年规划进入咨询决策模式;以公众参与为标志，“十五”以来的五年规划编制进入集思广益决策模式。虽然经历曲折，但是五年规划民主决策模式可谓一脉相承，并不断完善，从“十五”以来，已经形成程序化的编制步骤，并不断有所创新和进步。

“大智兴邦，不过集众思。” “十三五”规划需要经历四个阶段：中期评估（2013年至2013年12月）、基本思路研究（2014年）、党中央《建议》编制（2015年初至2015年10月）、《纲要》正式编制（2015年10月至2016年3月），每个阶段都经历了五个环节的“集思广益”。一是屈群策：在编制前期动员各方建言献策;二是集众思：起草组对征集来的意见进行分析和吸纳，起草阶段性政策文本;三是广纳言：阶段性政策文本形成后，向各方征求意见并修改，形成政策草案;四是合议决：在不同决策层面，通过正式的会议集体商讨决定，形成正式政策文件;五是告四方：将已经形成的政策文件，向各方传达和贯彻。这一简单的模型体现了中国五年规划“先民主、后集中，再民主、再集中”的决策逻辑。

中国五年规划决策不但是民主的，而且具有以下突出特点：

第一，调查研究。重视调研是中国政府决策的最大特点，也是五年规划编制的突出特点，中国的历次五年规划编制都开展了系统的、专门的调查研究。“十二五”规划，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组，以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研。通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。

“十三五”规划编制的调研有一个创新，“十二五”规划编制也召开了若干次“片会”（指按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会），但都是由国家发展改革委有关负责人主持。习近平同志围绕“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，与省区市负责人直接交换意见，对于“十三五”规划编制作出部署，这是我们国家规划编制历史上首次。

第二，广泛协商。规划编制通过反复交流、比较和协商来逐步实现其科学性，这是一个寓科学于民主之中的过程，包括前期的头脑风暴与初稿形成，编写过程中的内部反复商讨，以及《基本思路》、《建议》、《纲要》草案、《纲要》征求意见稿形成后的多方、反复征求意见。这种几上几下的协商与集中，恰恰是中国协商民主实践的生动案例。其中政府内部的集体商议，规划出台必须经过反复讨论、反复审议，多次召开不同层级的决策会议，人大政协发挥重要的咨询作用，专家学者大量参与，一般公众也提供意见。

第三，大众参与。五年规划编制是一个汇聚民意的过程，与政治参与不同，群众路线要求决策者主动地逆向参与，深入广大人民群众，鼓励普通公众充分表达意见，了解他们的疾苦与需求。为此，决策者除了专门开展面向全社会的建言献策活动外，还通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达，来吸纳公众的意见。“十三五”编制在前期就提供了公众参与的渠道，2014年6月，国家发展改革委和各地方政府专门开通了“建言‘十三五”微信公众平台，聆听并采纳公众建言。

第四，民主集中。只有通过充分的民主和高度的集中，具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息，才能面对参与者的多元利益。“集思广益”决策通过“屈群策”机制来收集分散的信息，克服信息不对称;通过“合议决”机制来达成政治共识;并通过“广纳言”机制来克服个人的决策上的片面性与主观性。由于这种决策模式重视不同决策主体事前的充分协商，可以有效地形成决策共识，避免表决时的掣肘与延宕，减少政策执行过程中的困难。

当然，中国五年规划制定的目标总体上都能够实现，其核心原因是有中国共产党这一核心领导力量，全社会才会形成合力，推动国家目标的实现与公共利益的达成。总之，每隔五年制定的规划，集成了治国知识，公共政策，对国家发展目标、方针、战略进行总体设计，成为十几亿人民共同的行动纲领。有了这把标尺，人民群众更大程度上了解国家，清楚国家未来的发展态势，政府也可以借此鞭策自己尽量朝着规划指引的方向前进。